1. Introducción:

El objeto del presente trabajo es la contemplación de diversos supuestos que inciden sobre la nulidad causada por actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento administrativo legalmente establecido, descartando el estudio de aquellos actos que vulneran las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Para ello, en primer lugar se introduce la cuestión hablando de la regulación legal que contempla la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992) y acto seguido se pasará al estudio jurisprudencial sobre la materia.

2. Regulación legal:

Partiremos en primer lugar de la siguiente premisa: el acto administrativo debe ser válido para que produzca efectos jurídicos, y en especial hay que tener en cuenta el contenido de éste para que sea válido. Como apunta SANTAMARÍA PASTOR¹, el contenido del acto administrativo no puede ser decidido libremente por la Administración, pues su actuación queda sometida a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE), concretando el artículo 53.2 de la Ley 30/1992 que:

1. El contenido de los actos ha de ser ajustado a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, y que en virtud del principio de tipicidad todo acto administrativo debe ser dictado en uso de una potestad y que su contenido material debe ajustarse al establecido por la norma que lo regula.

2. Que el acto administrativo debe ser determinado y posible, so pena de nulidad de conformidad con el artículo 62.1c) de la Ley 30/1992.

3. Además, debe ser adecuado al fin que persigue el acto; no sólo debe concretar su contenido en aras a poder realizar el contenido permitido por aquel acto (ej. facultades que otorga una licencia urbanística) sino que también es necesario para evitar que se produzca un vicio de desviación de poder.

Si el acto administrativo no cumple con los requisitos establecidos por la normativa que los regula, éste es inválido, y por lo tanto, no produce efectos. La invalidez del acto administrativo puede ser definida, siguiendo a MORENO MOLINA² y otros, como una situación patológica del acto administrativo, definida por la carencia de alguno de sus elementos. Como apuntan muy gráficamente los autores, “como en toda enfermedad, esta situación patológica puede superarse por el transcurso del tiempo o por la aplicación de las técnicas adecuadas (casos de anulabilidad)” pero que sin embargo “la enfermedad, los vicios del acto, pueden ser tan graves, que terminen con la vida de éste (caso de nulidad de pleno derecho)”.

Para distinguir la nulidad absoluta de pleno derecho de la anulabilidad, la doctrina y la jurisprudencia han ido perfilando las diferencias básicas, que pueden resumirse en el contenido del cuadro siguiente³:

Por los efectos que produce la nulidad radical del acto administrativo, una vez declarada, dicha ha de ser siempre objeto de interpretación restrictiva, constituyendo la anulabilidad, la regla general de invalidez, además de las irregularidades no invalidantes, que no tienen la suficiente importancia como para determinar la invalidez del acto⁴.

Por su parte, la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992, en adelante, Ley 30/1992, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la misma, en su artículo 62.1.e) establece lo siguiente:

Artículo 62. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

   e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

Esta causa de nulidad, que a priori parece aceptar cualquier tipo de irregularidad en el procedimiento, ha sido matizada por el Tribunal Supremo (entre otras, STS de 20 de julio de 2005) estableciendo que: “Debe recordarse que la nulidad prevista en ese artículo 62.1.e) no la provoca cualquier irregularidad procedimental sino sólo aquéllas de gravedad extrema, constituidas por la ausencia absoluta y total de procedimiento, por haberse seguido uno totalmente diferente o por haberse omitido sus principales trámites”.

Es por ello que a continuación pasamos a elaborar un estudio jurisprudencial sobre algunas de las causas que provocan nulidad de pleno derecho bajo el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992.

3. Estudio jurisprudencial:

Siguiendo la doctrina establecida en la Sentencia del Tribunal Supremo anteriormente citada, dicha nulidad no la provoca cualquier irregularidad procedimental. Así, la STS de 17 de octubre de 2000 indicó que para que pueda invocarse esta causa de nulidad es necesario que la infracción cometida por el acto administrativo que se impugne deba ser “clara, manifiesta y ostensible”, entendiéndose por tales aquellos casos de ausencia total del trámite o de seguir con un procedimiento distinto.

En primer lugar, respecto de la invocación de las normas del procedimiento legalmente establecido, con fundamento en el artículo 62.1.e) de la Ley 4/1999, que la jurisprudencia establece que para declarar la nulidad en la omisión del procedimiento legalmente establecido, han de concurrir los requisitos, como sostiene la sentencia de 15 de octubre de 1997 (RJ 1997, 7457) de esta Sala y jurisprudencia precedente, (desde la sentencia de 21 de marzo de 1988) que dicha infracción ha de ser clara, manifiesta y ostensible, lo que supone que dentro del supuesto legal de nulidad, se comprendan los casos de ausencia total del trámite o de seguir un procedimiento distinto, lo que no ha sucedido en la cuestión examinada, como en un asunto precedente también hemos reconocido: STS de 10 de octubre de 2000 (RJ 2000, 8910), 3ª, 7ª, núm. 219/1999.

Añade la STSJ del País Vasco (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 10 de julio de 1997 que no basta la omisión de alguno de estos trámites esenciales por importante que sea, siendo en todo caso, un motivo de anulabilidad⁵ de 3 de marzo de 2000 o la de 16 de junio de 1997.), siempre que la ausencia de este trámite haya provocado la carencia de los requisitos indispensables para alcanzar a su fin o haya provocado la indefensión de los interesados, añadiendo la STS de 17 de septiembre de 1998 que “la mera anulabilidad por defectos formales sólo se produce cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión de los interesados, entendida ésta como real quebrantamiento del derecho de defensa que tiene el administrado al modo que establece el articulo 24 de la Constitución”. Por su parte dice la STS de 21 de mayo de 1997 que: “para que un acto administrativo sea nulo de pleno derecho es necesario que la Administración haya omitido los requisitos sustanciales para la formación del acto de que se trate”.

Resulta conveniente pues, que al solicitar la declaración de nulidad por el motivo objeto de estudio se establezca como petición subsidiaria la anulabilidad, pues como ya se ha repetido, no toda prescindencia del procedimiento será motivo de nulidad radical. Así, la STS de 13 de octubre de 1988, en relación con la legislación anterior estableció:

“La jurisprudencia tiene igualmente declarado -Sentencia de 4 de octubre de 1986 (RJ 1986v4)-que es necesario que se prescinda «total y absolutamente» del procedimiento legalmente establecido para que se dé el supuesto, pues no basta que se infrinja alguno de los trámites esenciales del procedimiento, ya que el adverbio o locución adverbial «total y absolutamente» recalca la necesidad de que se haya prescindido por entero o de un modo terminante del procedimiento fijado en la Ley, exigencia que se comprende por la trascendencia que comporta para la seguridad jurídica la invalidez radical del acto. Ahora bien, la inexistencia de nulidad absoluta no impide que pueda incurrirse en nulidad relativa o anulabilidad, conforme al artículo 48.2 de la citada Ley, si el acto carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión del interesado, siempre que en estos casos, por la relatividad del vicio de forma, no sea posible su subsanación a lo largo del procedimiento administrativo, o posteriormente en trámite de recurso en dicha vía o incluso después en la jurisdiccional.”

No provocará indefensión, siguiendo la citada Sentencia de 17 de septiembre de 1998, y bajo el supuesto de hecho inmediato si:

1. el interesado ha podido alegar y probar en el expediente cuanto ha considerado oportuno en defensa de sus derechos y postura asumida, como también recurrir en reposición -doctrina que basa el Tribunal Supremo en el artículo 24.1 de la Constitución-(STS de 14 octubre de 1992),

2. si hizo dentro del expediente las alegaciones que estimó oportunas (STS de 27 febrero de 1991),

3. en fin, si ejercitó todos los recursos procedentes, tanto el administrativo de reposición, como el jurisdiccional (STS de 20 julio de 1992).

Otra cuestión será adivinar si el hecho de prescindir total y absolutamente del procedimiento se refiere a cualquier tipo de procedimiento o a uno en concreto. A estos efectos, la STSJ de Madrid de 3 de julio de 2006 indicó lo siguiente:

“La configuración jurisprudencial de lo que por precisión total del procedimiento legalmente establecido ha sido finalista y, en consecuencia, progresiva. Por prescindir totalmente del procedimiento legalmente establecido no se entiende que se haya prescindido de cualquier procedimiento -lo que reduciría la nulidad radical a los actos adoptados «de plano»-, sino del procedimiento legalmente establecido para ese género de actuación administrativa. Como quiera que la construcción de los llamados procedimientos especiales se hace en nuestro ordenamiento jurídico sobre la base de un procedimiento común -o unas reglas comunes de procedimiento-añadiendo al mismo algún trámite específico, la omisión de ese trámite específico va a parificarse con la omisión total del procedimiento, siempre que pueda considerarse esencial -esto es, con un valor singularizado en orden a la instrucción del expediente o a la defensa de los interesados-y no un mero ritualismo configurado en ese procedimiento especial por la razón concreta de que se trate (cláusula de estilo en la materia específica o residuo histórico de un uso administrativo en ese sector); en otros términos, va a entenderse que se ha prescindido totalmente del procedimiento establecido para ese acto concreto, siempre que se pueda afirmar que la ausencia de algún o algunos trámites determina la identificación del procedimiento específico establecido para ese acto concreto.”

Así, hay entender que el hecho de prescindir totalmente del procedimiento legalmente establecido no cabe deducir cualquier tipo de procedimiento, sino del concreto procedimiento establecido para el género de actuación administrativa que se trate, que para el caso de los procedimientos especiales – obtenidos a partir de la configuración legal del procedimiento común-, de prescindir del trámite concreto establecido en la ley reguladora del procedimiento especial, si resulta ser esencial, deberá entenderse que se ha prescindido totalmente del procedimiento legalmente establecido.

Así por ejemplo, la STS de 23 de noviembre de 1987 entendió como motivo de nulidad de pleno derecho, por prescindir total y absolutamente del procedimiento, un acuerdo plenario de un Ayuntamiento alicantino por el que se requería a la administrada a retirar determinada maquinaria y enseres de un corral, por entender el Ayuntamiento que dichos terrenos formaban parte de la vía pública, como consecuencia de la denuncia formulada por una vecina. En el caso, no se abrió expediente administrativo alguno y por ende, falta de notificación al interesado, falta de informe de los Servicios Jurídicos y por lo tanto, prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, en este caso, la tramitación de una denuncia. En el mismo sentido, la STS de 13 de marzo de 1987, sobre la aprobación de un acuerdo por el que se procedió a revisar ciertos precios de recaudadores de Hacienda en Valencia.

Por la falta de un expediente contradictorio en la ejecución de unas obras, la STS de 10 de diciembre de 1987, igualmente determinó la prescindencia del procedimiento establecido al haberse dictado un acuerdo plenario por el que se exigía al administrado la ejecución de unas obras de subsanación de supuestas deficiencias urbanísticas, estando el expediente únicamente formado por un estudio de un gabinete de arquitectura sin más documentos impulsores del procedimiento además del acuerdo plenario, al que tampoco procede alegar causas de economía procesal.

En el caso de la STS de 13 de julio de 1987, se procedió a la nulidad de un acuerdo por el que un Ayuntamiento de la provincia de Cuenca acordó revocar una licencia de auto-turismo habiendo omitido el trámite esencial de incoación del expediente administrativo oportuno, declarándose nulas todas las actuaciones practicadas y retrotrayendo las actuaciones al momento inicial de incoación.

La STS de 15 de abril de 1988 declaró nulo de pleno derecho un acuerdo por parte de un Ayuntamiento por el que se procedió a realizar la cesión gratuita de bienes demaniales para la construcción de viviendas, sin previo expediente de desafectación de tales, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La STSJ de Galicia (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 15 de enero de 1998, sobre la imposición de sanciones por infracción relativa a vehículos a motor, declaró nula la multa que se impuso al conductor en base a que la Ordenanza Municipal que contemplaba el cuadro de infracciones fue declarado como “inadecuado jurídicamente” por una sentencia anterior de la misma sala, ya que fue aprobada por un órgano no competente y además porque quien dictó el acto carecía de competencia para ello, entendiéndose implícitamente que no se siguió el procedimiento legalmente establecido, que pudo haber sido la Ley de Tráfico, si no que se siguió otro distinto.

También cabe entender, según la STS de 24 de febrero de 1997 como uno de los trámites considerados esencialísimos y fundamentales, mencionado en el art. 105 CE, y directamente vinculado al derecho de defensa del art. 24 CE, el trámite de audiencia del interesado, en el que se comprende la falta de notificaciones individuales a los interesados, y, en alguna medida y con diverso sentido, la información pública sólo cuando proceda, y en este sentido: “el trámite de información pública afecta a un grupo indeterminado de personas e intereses, siendo su finalidad totalmente diversa a la del trámite de audiencia, que afecta a personas e intereses singulares. Este trámite de audiencia, sólo da lugar, su omisión, a la anulación del acto recurrido cuando el Tribunal constata que la misma ha producido una auténtica situación de indefensión a los recurrentes.” Dio lugar a indefensión en el caso de la STSJ de Galicia (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 28 de enero de 1999, donde se procedió a la aprobación definitiva de un proyecto urbanístico prescindiendo del trámite de información pública, que en el caso de los demandantes se tradujo en la ocupación de sus terrenos y la aprobación de un proyecto técnico.

En la Jurisprudencia más actual sobre la omisión de trámites esenciales, la STS de 28 de febrero de 2007, consideró nulo de pleno derecho en base al artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 la falta de audiencia a propietarios integrantes de una Junta de Compensación urbanística para la aprobación de un Proyecto de Compensación, puesto que dicho trámite estaba contemplado no sólo en los Estatutos de dicha entidad urbanística sino también por el Reglamento de Gestión Urbanística, y además en el expediente administrativo no constaba que dicho Proyecto fuese sometido a la audiencia de todos los afectados, considerando, por ende, el Tribunal Supremo, la nulidad de pleno derecho del acuerdo aprobatorio del Proyecto. Muy conectada con la aprobación de instrumentos de Reparcelación y la notificación a los interesados está la doctrina – ya consolidada-según la cual, la aprobación definitiva de estos instrumentos vulnerando el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento supone la nulidad radical del acuerdo aprobatorio. Así, la STSJ de Cataluña de 18 de mayo de 2007:

“no puede predicarse cuando en un instrumento urbanístico se afecta, desde un principio, el justo equilibrio entre cargas y beneficios, al ignorar la existencia de titulares de las fincas afectadas, cuando la aprobación definitiva resulta viciada de nulidad por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en su elaboración y aprobación, ignorando a sus partícipes, que se sanciona con la nulidad de pleno derecho del art. 62.1.e) de la repetida Ley 30/92, sin posibilidad de convalidación alguna por una vía espuria producida con posterioridad al acto relevante que fue la aprobación definitiva de la reparcelación el 13 de agosto de 2001 sin conocimiento ni intervención de una afectada, lo que acarrea indefensión, procediendo declarar la nulidad de tal aprobación y retrotrayendo las actuaciones al momento anterior a la misma tal y como se solicita en la demanda, por total inexistencia de acreditamiento fehaciente de que es de preveer que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se anula, infringiendo el principio de tutela judicial efectiva (art. 24 C.E)”

En conexión con la idea anterior – audiencia a los interesados-, el Tribunal Supremo ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la incidencia de la posible nulidad o, en su defecto, anulabilidad que pueda afectar al procedimiento o acto administrativo del que traiga causa. La STS de 12 de diciembre de 1992 expresó la siguiente argumentación:

“La teoría de la nulidad de los actos administrativos ha de aplicarse con parsimonia, siendo necesario ponderar siempre el efecto que produjo la causa determinante de la invalidez y las consecuencias distintas que se hubieran seguido del correcto procedimiento rector de las actuaciones que se declararon nulas y, por supuesto, de la retroacción de éstas para que se subsanen las irregularidades detectadas ... En el caso de autos, tratándose, como la Sala sentenciadora razonó, no de que se hubiera prescindido totalmente del procedimiento establecido al efecto, sino tan sólo del trámite de audiencia del interesado, exclusivamente se incidiría en la de simple anulabilidad del art. 48.2, y ello sólo en el supuesto de que de la omisión se siguiera indefensión para el administrado, condición ésta que comporta la necesidad de comprobar si la indefensión se produjo; pero siempre, en función de un elemental principio de economía procesal implícitamente, al menos, potenciado por el art. 24 CE, prohibitivo de que en el proceso judicial se produzcan dilaciones indebidas, adverando si, retrotrayendo el procedimiento al momento en que el defecto se produjo a fin de reproducir adecuadamente el trámite omitido o irregularmente efectuado, el resultado de ello no sería distinto del que se produjo cuando en la causa de anulabilidad del acto la Administración creadora de éste había incurrido”.

Por ese motivo, el juzgador siempre debe examinar lo que realmente ha sucedido y cuál hubiese sido el resultado de haber seguido los trámites procedimentales legalmente establecidos, si hubiese sido el mismo o bien otro completamente distinto, añadiendo la STS de 10 de octubre de 1991 que: “resulta necesario ponderar, en cada caso, las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de observarse el trámite omitido, pues un elemental principio de economía procesal impide que se anule el acto cuando lógicamente se prevé que el nuevo vaya a ser igual que el anulado”.

4. Conclusiones:

Recapitulando, de conformidad con la STS de 20 de julio de 2005 – anteriormente citada-, cabe entender que tres son los supuestos contemplados por el artículo 62.1e) que pueden provocar la nulidad de pleno derecho: a) ausencia total y absoluta del procedimiento; b) haber seguido un procedimiento diferente y c) haberse omitido sus principales trámites.

En primer lugar, no toda irregularidad provocará la nulidad radical, sólo aquellos actos impugnados que infrinjan el procedimiento – no cualquiera, sino el concreto y legalmente establecido-de manera “clara, manifiesta y ostensible”, y que dependiendo de la infracción estaremos ante una nulidad radical, una anulabilidad o una irregularidad no invalidante.

En segundo lugar, esta irregularidad procedimental – cuya gravedad comportará, en función del caso, nulidad de pleno derecho, anulabilidad o irregularidad no invalidante-puede traducirse en la prescindencia de algún trámite considerado esencial, la aportación de un documento o dictamen obligatorio, sin el cual la resolución no hubiese sido la misma; un procedimiento previo necesario y obligatorio establecido por la normativa o la paradigmática audiencia previa al interesado en un procedimiento.

Por último, hay que tener en cuenta que el régimen de nulidad que contempla la Ley 30/1992, como ya reiteradamente viene estableciendo la jurisprudencia y la doctrina, es tasado (sólo los supuestos del artículo 62), siendo, en todo caso, la anulabilidad, el criterio general de invalidez.

Daniel Bartlett Burguera.
Abogado.

Notas