La Ley 7/2022, de 8 de abril, pretende reducir el impacto global del uso de los recursos, con el fin de proteger el medio ambiente y la salud humana. Limita el consumo de determinados productos de plástico de un solo uso y prohíbe otros, como cubiertos, platos, vasos y productos de plástico oxodegradable. Obliga a los establecimientos de hostelería a ofrecer a sus clientes agua no envasada de manera gratuita e introduce el impuesto sobre los envases de plástico no reutilizables y el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos e incineración.
El texto tiene por finalidad reducir el impacto global del uso de los recursos con el objeto de proteger el medio ambiente y la salud humana y efectuar la transición a una economía circular y baja en carbono, con modelos empresariales, productos y materiales innovadores y sostenibles. Pretende asimismo reducir el impacto de los plásticos en la salud humana y en el medio ambiente, con especial atención al medio acuático, contribuyendo así al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible incluidos en la Agenda 2030, en particular a los objetivos 12 –producción y consumo sostenibles–, 13 –acción por el clima- y 14 –vida submarina–.
La ley deroga, entre otras normas, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, e incorpora al Derecho español la Directiva (UE) 2018/851, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, así como la Directiva (UE) 2019/904, de 5 de junio de 2019, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente.
Entre los aspectos de la Ley 22/2011 que son objeto de revisión se encuentra la responsabilidad del productor del residuo, la aplicación de los conceptos de subproducto y fin de la condición de residuo, la actualización del régimen sancionador y el refuerzo de la recogida separada, cuya obligatoriedad para algunas fracciones de residuos se extiende a todos los ámbitos, no sólo a los hogares, sino también al sector servicios o comercios, con el fin de permitir un reciclado de alta calidad.
Principios generales
El título preliminar contiene las disposiciones y los principios generales de la ley y se divide en dos capítulos. Entre las definiciones de la nueva norma se incluyen algunas procedentes de la normativa de la UE, entre ellas «residuos de construcción y demolición», «residuos alimentarios», «valorización de materiales», «relleno» o «residuos municipales». También se han añadido definiciones procedentes de la Directiva sobre plásticos de un solo uso como «plástico», «producto de plástico de un solo uso», «plástico oxodegradable», «plástico biodegradable» y «arte de pesca».
En el capítulo II, dedicado a los principios de la política de residuos y a las competencias administrativas, se refuerza la aplicación del principio de jerarquía de residuos mediante la obligatoriedad por parte de las administraciones competentes de usar instrumentos económicos para su efectiva consecución. Se incluye expresamente por primera vez la obligación de que las entidades locales dispongan de una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, diferenciada y específica para los servicios que deben prestar en relación con los residuos de su competencia.
Se definen las competencias de cada administración pública que interviene en la gestión de los residuos y se mantiene la Comisión de coordinación en materia de residuos, como órgano de cooperación técnica y colaboración entre las distintas autoridades administrativas competentes en esta materia,
Instrumentos de la política de residuos
Siguiendo la Directiva Marco de residuos, se recogen como instrumentos de planificación los programas de prevención de residuos y los planes y programas de gestión de residuos. Asimismo, se establece la posibilidad de adoptar medidas e instrumentos económicos, entre los que destacan el establecimiento de un impuesto aplicable al depósito de residuos en vertedero, a la incineración y a la coincineración de residuos.
La ley desarrolla estos planes de gestión de residuos a nivel nacional, autonómico y local: el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos define la estrategia general de gestión de residuos así como los objetivos mínimos. Por su parte, las comunidades autónomas elaborarán sus respectivos planes autonómicos de gestión de residuos recogiendo los elementos mencionados en el anexo VII y las entidades locales podrán realizar también, por separado o de forma conjunta, programas de gestión de residuos en coordinación con los anteriores.
Prevención de residuos
En relación con la prevención de residuos, la ley establece los objetivos y medidas específicas para romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación de residuos.
Así, fija para 2025 un objetivo de reducción en peso de los residuos generados del 13 % respecto a los generados en 2010, y para 2030 del 15 % respecto a los generados en 2010.
Queda prohibida la destrucción o su eliminación mediante depósito en vertedero de excedentes no vendidos de productos no perecederos tales como textiles, juguetes o aparatos eléctricos, entre otros, salvo que dichos productos deban destruirse conforme a otra normativa o por protección del consumidor y seguridad. Dichos excedentes se destinarán en primer lugar a canales de reutilización, incluyendo su donación, y cuando esto no sea posible, a la preparación para la reutilización
El texto hace especial hincapié en la reducción de envases, fomentando el uso de fuentes de agua potable y de envases reutilizables, especialmente en el sector de la hostelería y restauración. En relación con ello dispone que las administraciones públicas fomentarán el consumo de agua potable en sus dependencias y otros espacios públicos, mediante el uso de fuentes en condiciones que garanticen la higiene y la seguridad alimentaria o el uso de envases reutilizables, sin perjuicio de que en los centros sanitarios se permita la comercialización en envases de un solo uso, y que los establecimientos de hostelería y restauración tendrán que ofrecer siempre a los clientes la posibilidad de consumo de agua no envasada de manera gratuita y complementaria a la oferta del mismo establecimiento.
Los productores de residuos peligrosos estarán obligados a disponer de un plan de minimización que incluya las prácticas adoptadas para reducir la cantidad de residuos peligrosos generados y su peligrosidad.
Por otro lado, se dedica un artículo a la reducción de la generación de los residuos alimentarios, que deben contar con un apartado específico en los programas de prevención y se establecen algunas medidas específicas dirigidas a las industrias alimentarias, las empresas de distribución y de restauración colectiva.
Producción, posesión y gestión de los residuos
La ley desarrolla las obligaciones de los productores y de los gestores de residuos. El título correspondiente de la norma se divide en tres capítulos, dedicados a la producción inicial y posesión de los residuos, a la gestión de los mismos y al régimen de comunicaciones y autorizaciones en materia de residuos, respectivamente.
El primero de ellos recoge las obligaciones de los productores iniciales u otros poseedores de residuos, relativas a la gestión de sus residuos, así como las relativas al almacenamiento, mezcla, envasado y etiquetado de sus residuos.
El capítulo relativo a las obligaciones de los gestores se divide en cuatro secciones. La primera regula las obligaciones generales de los gestores en relación con los requisitos de almacenamiento y de suscripción de fianzas, seguros o garantías financieras equivalentes, así como las obligaciones específicas de los gestores de residuos en función de su actividad. La segunda, los objetivos y medidas en la gestión de los residuos, que estarán destinados a fomentar la preparación para la reutilización y el reciclado, fijándose un calendario de implantación de nuevas recogidas separadas: biorresiduos, textiles, aceites de cocina usados, residuos domésticos peligrosos y residuos voluminosos. Esta recogida separada podrá realizarse mediante recogida en contenedores, puerta a puerta, sistemas de entrega y recepción y otras modalidades de recogida.
También se establecen objetivos específicos de preparación para la reutilización y reciclado de residuos domésticos y comerciales, y para residuos municipales para el medio y largo plazo, y de preparación para la reutilización, reciclado y valorización material para los residuos de construcción y demolición.
La tercera sección hace referencia expresa a distintos flujos de residuos: los biorresiduos, para los que se deberán adoptar medidas específicas para posibilitar su separación y reciclado mediante tratamiento biológico, incluido el tratamiento en origen mediante compostaje doméstico o comunitario; los aceites usados y, por último, los residuos de construcción y demolición, que deberán clasificarse en distintas fracciones, preferentemente en el lugar de generación.
La cuarta sección regula el traslado de residuos, entendido como el transporte de residuos destinados a la eliminación y la valorización. Se establece, en primer lugar, el régimen jurídico de los traslados en el interior del Estado y, a continuación, la aplicación del Reglamento (CE) 1013/2006, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos para la entrada y salida de residuos del territorio nacional.
Finalmente se regulan las comunicaciones y autorizaciones de las actividades de producción y gestión de residuos. Será necesaria la comunicación previa al inicio de la actividad en la comunidad autónoma donde se ubiquen las empresas que producen residuos no peligrosos en cantidad superior a 1.000 toneladas/año o residuos peligrosos, así como las actividades de gestión de residuos, de compraventa de residuos (negociación), agencia y transporte. El régimen aplicable a las actividades de gestión de residuos, incluida la recogida con carácter profesional, que se desarrollan en una determinada instalación es el de autorización, tanto a la empresa que va a desarrollar la actividad como a las instalaciones donde se desarrolla.
Se mantiene el artículo dedicado al restablecimiento de la legalidad ambiental.
Responsabilidad ampliada del productor del producto
La Ley dedica su título IV a la responsabilidad ampliada del productor del producto, recogiendo la regulación establecida al respecto en la Directiva (UE) 2018/851. La Ley prevé que, mediante real decreto, puedan establecerse una serie de medidas de obligado cumplimiento para los productores, relativas, por ejemplo, al diseño de los productos de forma que se reduzca su impacto ambiental, al establecimiento de sistemas de depósito que garanticen la devolución de las cantidades depositadas y el retorno del producto para su reutilización o del residuo para su tratamiento, a responsabilizarse total o parcialmente de la gestión de los residuos y a asumir la responsabilidad financiera de estas actividades, entre otras.
Los requisitos mínimos generales aplicables al régimen de responsabilidad ampliada del productor se organizan en cuatro secciones. La primera recoge las disposiciones comunes sobre los regímenes de responsabilidad ampliada del productor; la segunda establece las obligaciones de los sistemas relativas a la organización y a la financiación de la gestión de los residuos, limita el alcance de las contribuciones financieras de los productores de productos a estos sistemas y regula los convenios con las administraciones públicas que intervienen en la gestión de los residuos; la tercera mantiene la posibilidad de hacer frente a estas obligaciones de manera individual o colectiva, y la cuarta está dedicada a la supervisión, control y seguimiento de la responsabilidad ampliada del productor por parte de las administraciones.
Reducción del consumo de determinados productos de plástico
Respecto a las medidas para la reducción del consumo de determinados productos de plástico, la Ley transpone la Directiva (UE) 2019/904, de 5 de junio. Para la reducción del consumo de determinados productos de plástico de un solo uso, como los vasos y recipientes alimentarios, se establecen objetivos cuantitativos de reducción, y para otros como monodosis o anillas de plástico, se prevé también avanzar en la reducción de consumo, mientras que para otros productos como, por ejemplo, cubiertos, platos, vasos y productos de plástico oxodegradable, así como las microesferas de plástico de menos de 5 milímetros añadidas intencionadamente, queda prohibida su introducción en el mercado.
Se contemplan también medidas relativas al diseño de recipientes de plástico para bebidas. Así, por ejemplo, a partir del 3 de julio de 2024, solo se podrán introducir en el mercado los productos de plástico de un solo uso enumerados en la parte C del anexo IV cuyas tapas y tapones permanezcan unidos al recipiente durante su utilización.
En relación con las botellas de plástico, se regulan objetivos de recogida separada en dos horizontes temporales. Adicionalmente, se prevé la regulación de regímenes de responsabilidad ampliada para determinados productos de plástico, indicándose los costes que los productores de esos productos deberán sufragar.
Información sobre residuos
Con objeto de mejorar la trazabilidad y aumentar la transparencia en la gestión de los residuos, se regula el Registro de producción y gestión de residuos que incorpora la información procedente de los registros de las comunidades autónomas, relativa a los productores y gestores de residuos. Por otro lado, se regulan memorias anuales que deberán recoger el contenido del archivo cronológico, obligatorio para las entidades o empresas registradas, así como para los productores de residuos no peligrosos de más de 10 toneladas al año. Asimismo, se añade la obligación de llevar un registro cronológico a las entidades o empresas que generen subproductos y a las que los utilicen.
Estarán también obligadas a remitir dicha memoria anual, los productores de residuos peligrosos, las entidades y empresas que transportan residuos peligrosos con carácter profesional y las que actúan como negociantes y agentes de residuos peligrosos, así como las personas físicas o jurídicas que lleven a cabo una valorización o eliminación de residuos sin instalación, o en instalaciones móviles. Se regulan también, en este título, las obligaciones de información en el ámbito de los suelos contaminados.También se regula el Sistema electrónico de Información de Residuos (eSIR), sistema electrónico constituido por los registros, plataformas y herramientas informáticas que permiten disponer de la información necesaria para realizar el seguimiento y control de la gestión de los residuos y suelos contaminados en España.
Dos nuevos impuestos
La ley establece dos nuevos impuestos cuya finalidad es reducir la generación de residuos y mejorar la gestión de aquellos cuya generación no se pueda evitar.
El Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables tiene por objeto la prevención de residuos, y se articula como un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre la utilización en el territorio español de envases que, conteniendo plástico, no son reutilizables, como pueden ser los vasos de plástico o los rollos de plástico para embalar y evitar roturas en el transporte de productos.
El hecho imponible del impuesto recae sobre la fabricación, la importación o la adquisición intracomunitaria de los envases que, conteniendo plástico, son no reutilizables.
La base imponible estará constituida por la cantidad de plástico no reciclado, expresada en kilogramos, contenida en los productos objeto del impuesto. El tipo impositivo es de 0,45 euros por kilogramo.
No estarán sujetos al impuesto las pinturas, las tintas, las lacas y los adhesivos concebidos para ser incorporados a los productos destinados a tener la función de contener, proteger, manipular o entregar bienes o productos.
Tampoco resultarán gravadas por el impuesto, al resultar exentas, las pequeñas importaciones o adquisiciones intracomunitarias de envases ni aquellos productos que se destinan a prestar la función de contención, protección, manipulación, distribución y presentación de medicamentos, productos sanitarios, alimentos para usos médicos especiales, preparados para lactantes de uso hospitalario o residuos peligrosos de origen sanitario, así como los rollos de plástico para ensilados de uso agrícola y ganadero.
Por su parte, el Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos supone un desincentivo para las opciones menos favorables conforme al principio de jerarquía de residuos, favoreciendo el desvío de los residuos hacia opciones más favorables desde el punto de vista ambiental, que puedan contribuir a reintroducir los materiales contenidos en los residuos en la economía, como por ejemplo el reciclado.
El impuesto recae sobre los residuos que se tratan mediante estas operaciones de gestión de residuos.
Se prevé la cesión de este tributo a las comunidades autónomas mediante la adopción de los correspondientes acuerdos.
El hecho imponible del impuesto recae sobre la entrega de residuos para su eliminación en vertederos, para su eliminación o valorización energética en instalaciones de incineración o de coincineración, si bien la norma prevé determinadas exenciones.
La base imponible estará constituida por el peso de los residuos depositados en vertederos, incinerados o coincinerados y el tipo impositivo para el cálculo de la cuota íntegra varía en función del tipo de instalación de tratamiento: vertederos de residuos no peligrosos, de residuos peligrosos o de residuos inertes; instalaciones de incineración de residuos municipales que realicen operaciones de eliminación codificadas como D10 u operaciones de valorización codificadas como R01; otras instalaciones de incineración; o instalaciones de coincineración. Asimismo, el tipo impositivo varía para cada una de estas instalaciones, en función del tipo de residuo.
Suelos contaminados
En relación con la regulación de los suelos contaminados, la nueva norma mantiene el anterior régimen jurídico, que incluye disposiciones relativas a las actividades potencialmente contaminantes de los suelos, al procedimiento de declaración de suelos contaminados, a los inventarios autonómicos y estatal de declaraciones de suelos contaminados, así como la determinación de los sujetos responsables de la descontaminación y recuperación de los suelos contaminados, incluyéndose la posibilidad de descontaminación y recuperación en vía convencional, y la descontaminación y recuperación voluntaria de suelos. Como novedad, se incluye el Inventario estatal de descontaminaciones voluntarias de suelos contaminados, alimentado por los registros de las comunidades autónomas sobre recuperaciones y descontaminaciones voluntarias.
Vigilancia, inspección y régimen sancionador
La ley regula asimismo las potestades de las administraciones públicas para la inspección, la vigilancia y control de las actividades relacionadas con los residuos y los suelos contaminados, así como las competencias y medios. Como novedad, se ha recogido una disposición relativa a la toma de muestras y análisis para la inspección y vigilancia.
El texto actualiza asimismo el régimen sancionador. Así, tipifica con mayor precisión determinadas infracciones y sanciones, en especial las relativas a la responsabilidad ampliada del productor e incluye menciones específicas a la infracción por abandono de basura dispersa o littering. También actualiza las cuantías de las sanciones.
Disposiciones adicionales y finales
La Ley 7/2022 contiene veintidós disposiciones adicionales, respectivamente dedicadas a la declaración de utilidad pública e interés social; la regulación de las bolsas de plástico; los residuos de las Illes Balears, Canarias, Ceuta y Melilla; la aplicación de las leyes reguladoras de la Defensa Nacional; las normas sobre protección de la salud y prevención de riesgos laborales; la coordinación de garantías financieras; los hechos imponibles regulados en la ley gravados por las comunidades autónomas; la tramitación electrónica; los residuos reciclables; las situaciones de emergencia; los contratos en vigor de las entidades locales; el Registro Integrado Industrial; la elaboración de guías; las instalaciones y emplazamientos con amianto; la protección de datos personales; la regulación de los residuos de medicamentos; las condiciones para la implantación del sistema complementario de depósito, devolución y retorno; el control para la correcta gestión de buques al final de su vida útil; los contratos reservados en la gestión de residuos textiles; la responsabilidad Medioambiental de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor; los impuestos autonómicos sobre depósitos de residuos en vertederos, incineración y coincineración de residuos, y el fin de la condición de residuo para residuos empleados en la fabricación de productos fertilizantes.
Las trece disposiciones finales de la Ley 7/2022 regulan la modificación del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; la de la Ley de Aguas; la de la Ley del IVA en relación con el régimen fiscal de las donaciones de productos; la habilitación para el desarrollo reglamentario; las habilitaciones a la Ley de Presupuestos Generales del Estado; la adecuación de la normativa a la nueva ley --para lo que se establece un plazo de cuatro años, salvo en el caso de la regulación en materia de responsabilidad ampliada del productor, en el que la adaptación de la normativa se realizará antes del 5 de enero de 2023--; los residuos textiles, muebles y enseres, plásticos de uso agrario y residuos sanitarios; las ordenanzas de las entidades locales; el control de actividades de gestión de residuos relevantes para la seguridad ciudadana, y la adaptación del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco y del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, además de los títulos competenciales, la incorporación de Derecho de la Unión Europea y la entrada en vigor.
Modificaciones legislativas
— Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo: se añade un apartado 6 al artículo 24
— Texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio: se modifica el artículo 112 bis, relativo al canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica
— Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido: se modifica la regla 3.ª del apartado Tres del artículo 79 y se añade un nuevo apartado Cuatro al artículo 91
Quedan derogadas las siguientes normas:
— Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
— Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos.
— Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se publican las operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de residuos.
— Orden de 13 de octubre de 1989 por la que se determinan los métodos de caracterización de los residuos tóxicos y peligrosos.
Con efectos desde la entrada en vigor de la nueva ley y vigencia indefinida se deroga la disposición transitoria primera de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales para la Sostenibilidad Energética, así como los artículos y disposiciones del Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, por el que se desarrolla el artículo 112 bis del texto refundido de la Ley de Aguas y se regula el canon de utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica en las demarcaciones intercomunitarias a excepción de sus artículos 6, 8 en el que el porcentaje debe entenderse hecho al 25,5 por ciento, 9, 10, 11, 14 y la disposición adicional segunda.
Entrada en vigor
La Ley 7/2022 entró en vigor el 10 de abril de 2022, al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, si bien su título VII, relativo a las medidas fiscales para incentivar la economía circular, lo hará el 1 de enero de 2023.
Se establecen regímenes transitorios en relación con los subproductos y el fin de la condición de residuo, los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, las garantías financieras vigentes, las autorizaciones y comunicaciones, y para el compost inscrito en el Registro de productos fertilizantes. En relación al impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, se prevén regímenes transitorios para determinados residuos industriales, para la cesión del rendimiento y la atribución de competencias normativas, así como para la atribución de competencias de gestión. Por último, se prevé también un régimen transitorio para el cálculo de los objetivos previstos en la ley, en tanto no estén articuladas y disponibles las memorias de gestores previstas en la norma; así como en relación con la acreditación exigible en el ámbito del impuesto especial de envases de plástico no reutilizables, y la reglamentación en materia de envases y residuos de envases.
