Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública

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Sumario

Exposición de Motivos

I

Tal vez la simple invocación de la fecha -31 de diciembre de 1945-, en que fue aprobada la hasta ahora vigente Ley de Estadística, sea por sí sola suficiente para justificar su sustitución por un texto legal nuevo. Y no por la razón de que la aceleración imparable de la producción normativa de nuestro tiempo requiera una continua renovación de las leyes antiguas, sino porque, en ocasiones, como la de la estadística, esos cuerpos legales anteriores han envejecido tanto que pocas de sus regulaciones se conservan útiles para atender los problemas actuales.

La Ley de Estadística estaba, en efecto, atacada de muchas urgencias nuevas que -aun sin valorar la buena o mala técnica legislativa de su versión de 1945-, no pudo regular porque o no existían o sólo larvadamente se manifestaban en la fecha de su aprobación.

Son, por ejemplo, fenómenos nuevos, no atendidos por la legislación estadística, la creciente preocupación de los ciudadanos por el manejo informático de datos que les conciernen y la particular protección que la Constitución de 1978 dispensa a los derechos fundamentales, entre los cuales hay que citar aquí la intimidad. No es, de otro lado, ni siquiera comparable la situación actual con la de 1945 en lo que concierne al valor y significación de la función estadística, por razón de la multiplicación del número de las que deben ejecutar los servicios públicos y por su trascendencia política, social y económica para el funcionamiento del conjunto del Estado.

La multiplicación, en volumen y significado, de la función estadística pública, arrastra consigo la consecuencia de requerir una inmediata adaptación del aparato organizativo puesto a su servicio. Las operaciones estadísticas revisten hoy una enorme complejidad cuando requieren la movilización de recursos humanos y materiales ingentes. Llevarlas a término con los dispositivos orgánicos que se instauraron en 1945 no es posible si no se quiere aceptar que la gestión sea ineficaz, los costes burocráticos aumenten sin fruto y las esclerosis de las estructuras les haga perder paulatinamente flexibilidad.

Los agentes y servicios estadísticos públicos que intervienen en la producción estadística también han aumentado, de manera que resultaría inútil esperar que los mecanismos de coordinación interdepartamental ideados hace ya casi medio siglo puedan seguir rindiendo utilidades.

En fin, la coordinación vertical en materia estadística -centrada en 1945 en la simple relación de los servicios estatales con las Corporaciones Locales- es un fenómeno revestido de características completamente nuevas en España: por un lado, por la reciente incorporación a la Comunidad Europea, fenómeno que debe tenerse en cuenta aunque desde el punto de vista estadístico no sea fuente de complicaciones reseñables; por otro, y sobre todo, por la aparición de las Comunidades Autónomas que han asumido importantes competencias en materia de estadística. Es preciso, por tanto, establecer conexiones entre los servicios autonómicos y estatales e idear las técnicas que compatibilicen y hagan posible el máximo aprovechamiento de las operaciones estadísticas concluidas por ambas instancias.

II

La Ley renueva profundamente en su Título I, que regula las estadísticas y fija su régimen jurídico, toda la materia concerniente a la recogida de datos, su tratamiento, conservación y difusión de los resultados por los servicios estadísticos.

Todos estos extremos estaban regulados de manera débil e insuficiente en la legislación que ahora se sustituye.

En el nuevo texto comienza por ordenarse la función estadística misma, para resolver acerca de qué poder público puede decidir la formación de una estadística y qué instrumentos normativos deben usarse para regularla. Se establece el principio, en íntima conexión con las reglas constitucionales sobre reserva de ley que resultan de los artículos 18.1 y 4 y 53.1, de que las estadísticas en las que se exijan datos de modo obligatorio han de estar reguladas, al menos en sus aspectos esenciales, por ley. Pero es, sobre todo, el Plan Estadístico Nacional el instrumento central de ordenación de la función estadística, en cuanto se contienen en él todos los programas estadísticos a desarrollar y se referencian los medios e inversiones que van a ser necesarios. La posibilidad de ordenar y ejecutar estadísticas al margen de las previsiones del Plan se deja abierta, pero su ejercicio se somete a garantías especiales. Todo lo cual no obsta, naturalmente, para que los distintos servicios de la Administración del Estado realicen cuantas encuestas, estudios e investigaciones de carácter cuantitativo sean precisos para el normal desempeño de su actividad.

Por otra parte, se establece la conveniencia de que prevalezca un mismo sistema de conceptos, definiciones, unidades estadísticas, clasificaciones, nomenclaturas y códigos en todo el sistema estadístico nacional para facilitar la comparabilidad. La integración y el análisis de los datos y resultados obtenidos.

En lo que concierne a la recogida, tratamiento y conservación y difusión de los datos, tres aspectos principales de la nueva regulación merecen ser destacados:

Primero, en cuanto a la recogida de datos, la preocupación continua por dejar salvaguardados los derechos fundamentales -y en particular, el de intimidad cuando se requieran datos personales-. Se subraya, sin embargo, la importancia que tiene a efectos estadísticos la utilización de datos ya recogidos por otras oficinas o dependencias administrativas como fruto de su actividad ordinaria, lo cual permite, por otra parte, un considerable ahorro de medios y evita volver a dirigirse a los informantes para recabar datos que ya obran en poder de la Administración para otros fines.

Segundo, en cuanto al tratamiento y conservación de los datos, la Ley incorpora, sobre todo, una extensa y, en lo que a nuestro país concierne, novísima regulación del secreto estadístico. Debe observarse en este punto que la nueva Norma no ha asumido el papel que corresponde a la ley de protección de datos que, en su caso, pueda ser aprobada en aplicación de lo establecido en el artículo 18.4 de la Constitución. Ha regulado, sin embargo, el aludido problema, en el grado en que lo exige el respeto de los derechos fundamentales, en el desempeño de la función estadística. Ya se ha dicho que la Ley no aspira a asumir la función de una ley de protección de datos, pero debe notarse, en todo caso, que los problemas de recogida y difusión de datos presentan siempre, desde la perspectiva estadística, singularidades que no podrían incorporarse a la legislación general, sino que tienen su ubicación más idónea -según es común también en otros países-, en la legislación estadística.

La Ley contiene regulaciones, especialmente en cuanto concierne a la recogida de datos y a la ordenación del secreto estadístico, que afectan a derechos fundamentales, especialmente a la intimidad personal; el texto no supone, sin embargo, un desarrollo de los preceptos constitucionales relativos al aludido derecho ni contiene una regulación directa del mismo, de manera que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, no resulta preciso que los preceptos correspondientes tengan rango de ley orgánica.

Tercero, por lo que concierne a la comunicación y difusión de la información estadística, se establecen reglas que -respetando las exigencias del secreto-, permitan su incremento y potenciación. En la comunicación de datos personales entre servicios públicos de una misma o de diferentes administraciones, deben observarse algunos principios jurídicos (muy notablemente, el de especialidad de los datos remitidos y de especialización de los destinatarios), sobre cuyo cumplimiento algunos Tribunales Constitucionales extranjeros han mostrado una enorme sensibilidad y que, sin embargo, están totalmente inéditos en la legislación hasta ahora vigente entre nosotros.

Por lo demás, resulta innecesario justificar que la ley se preocupa tan sólo de regular y ordenar los principios propios de la función estadística, en especial los que se refieren a la recogida de datos, y no los generales de la actuación administrativa que tienen un encaje natural en otras normas administrativas que, desde luego, vinculan también la actuación de los servicios estadísticos.

III

En lo que concierne a los aspectos orgánicos de la Ley, destaca la renovación que se introduce en los servicios estadísticos del Estado.

Quizá lo más llamativo sea la transformación del Instituto Nacional de Estadística en un Organismo autónomo de carácter administrativo que queda sometido a la legislación específica, de la que sólo se separa para ajustar dicho régimen general a las especialidades que las peculiaridades del Instituto demandan.

Esta operación organizativa se justifica por lo siguiente:

• A) Ya se ha hecho notar más atrás en esta exposición de motivos que el Instituto Nacional de Estadística ha multiplicado su actividad en los últimos años y que la complejidad de las operaciones estadísticas requiere que se le dote de un régimen jurídico de funcionamiento más flexible que el establecido con carácter general para los servicios de la Administración estatal. Es fácil imaginar, aun para quien no haya conocido nunca los entresijos de una gran encuesta, que los medios necesarios y el personal deben usarse con una agilidad que aconseja la modificación de determinados extremos de las reglas jurídico-públicas ordinarias para facilitar al máximo la gestión, sin alterar en ningún caso las garantías de legalidad y control público y democrático que han de presidir el ejercicio de cualquier actividad administrativa.
• B) La solución a la que la Ley se acoge es transformar el Instituto Nacional de Estadística en un Organismo autónomo de carácter administrativo. Aunque posiblemente se hubiera ganado más agilidad en la gestión configurando el Instituto como una Sociedad estatal sometida al derecho privado, no se ha seguido esta solución porque conllevaría dos efectos indeseables: Primero, que los servicios estadísticos perderían nivel o autoridad en el marco de la Administración estatal, lo que podría dificultar la coordinación y el funcionamiento mismo de unos servicios estadísticos bastante descentralizados sectorialmente. Segundo, que determinadas funciones públicas de naturaleza estadística (desde la cooperación internacional a la relación con los poderes autonómicos y locales, la preparación de directrices y metodologías vinculantes para todos los poderes públicos, la regulación del secreto estadístico, etc.), se habrían de desarrollar por una Sociedad sometida, sobre todo, al ordenamiento laboral, mercantil y civil.

Como en otros países de nuestro entorno, el Organismo autónomo Instituto Nacional de Estadística se adscribe al Ministerio de Economía y Hacienda que ha sido su sede en el último período, con el que conecta especialmente por la importancia de la función estadística para el desarrollo de la política económica. No obstante, en lo que se refiere al desarrollo de sus competencias técnicas y la preservación del secreto estadístico, se dota a la Oficina Central de Estadística de la capacidad funcional necesaria para garantizar su neutralidad operativa.

En fin, es claro que la Ley ha debido dedicar algunos preceptos, el mínimo posible, en todo caso -porque se ha preferido dejar estas cuestiones para regulaciones reglamentarias-, a fijar la organización y régimen jurídico del nuevo Instituto Nacional de Estadística.

IV

La repercusión de la función estadística sobre amplios sectores de la actividad económica, social o sanitaria, así como la conveniencia de mantener e impulsar cuando sea preciso el grado de descentralización sectorial del sistema estadístico estatal, ha conducido a reconocer el importante papel que desempeñan los servicios estadísticos de los Departamentos ministeriales -y aun el de los Organismos autónomos y entidades públicas-, precisándose sus amplias funciones en el ámbito ministerial y garantizándoles la misma neutralidad operativa que al Instituto Nacional de Estadística en lo que se refiere a sus competencias de carácter técnico y de preservación del secreto estadístico.

La coordinación horizontal entre el Instituto Nacional de Estadística y los servicios estadísticos de los Ministerios, se ha tratado de lograr usando, no uno, sino diversos resortes:

• a) Asegurando su colaboración con el Instituto Nacional de Estadística en la formulación del anteproyecto del Plan Estadístico Nacional;
• b) Otorgando al Instituto Nacional de Estadística la función de establecer un sistema coherente de normas, de obligado cumplimiento en toda la Administración del Estado, sobre los instrumentos estadísticos necesarios para la integración y la comparabilidad de los datos y los resultados elaborados por los diversos servicios estadísticos;
• c) Regulando el intercambio de información estadística entre ambos tipos de servicios especializados;
• d) Creando una Comisión Interministerial de Estadística.

Por otra parte, al menos los tres factores siguientes exigen resaltar desde otro ángulo el carácter público de la actividad estadística oficial; la trascendencia política, económica y social que en nuestros días se confiere a los resultados de las estadísticas elaboradas en el seno de la Administración; el hecho de que no habría estadísticas sin la colaboración de las personas físicas o jurídicas depositarias de la información primaria, y la importancia de los resultados estadísticos para un conocimiento científico de la realidad demográfica, económica y social.

Así, dentro de la organización estadística de la Administración del Estado, la Ley contempla la transformación del Consejo Superior de Estadística donde, junto a los Departamentos ministeriales y al Instituto Nacional de Estadística, están representadas otras instituciones en nombre de los informantes últimos y de otros usuarios de las estadísticas y, muy especialmente, las organizaciones sindicales y empresariales.

Las modificaciones más importantes respecto de la legislación anterior son las siguientes. Por un lado, se destaca la facultad del Consejo Superior de Estadística para elaborar propuestas y recomendaciones sobre las necesidades nacionales en materia estadística y la adaptación y mejora de los medios existentes, con carácter previo a la formulación del anteproyecto del Plan Estadístico Nacional y sus actualizaciones anuales, sin perjuicio del dictamen final del Consejo sobre el mismo. Por otro, si bien el Consejo tenía también hasta ahora funciones de coordinación, se reconoce que es vano pretender que pueda ejercerlas en el futuro dado que las competencias estadísticas aparecen distribuidas sectorial y territorialmente de una manera diferente, se requieren nuevas formas de coordinación y no es posible que -dejando a salvo la función de asesoramiento-, pueda cumplir un papel eficaz en el aludido campo.

La regulación del Consejo Superior de Estadística en la Ley se cierra garantizando que pueda ejercer una labor eficaz de seguimiento de las actividades del Instituto Nacional de Estadística y de los demás servicios estadísticos de la Administración del Estado.

V

Las relaciones entre Administraciones Públicas en materia de estadística están atendidas de modo muy sencillo, porque simple es, en verdad, el problema (desde el punto de vista de lo que una ley debe decir razonablemente sobre él), pese a que otras pudieran ser sus apariencias.

La Ley no regula con detalle las relaciones entre la Administración Estatal y la Local en materia estadística. Tal regulación resultaría innecesaria porque lo que concierne a los medios y métodos de colaboración en general, es suficiente lo establecido en la legislación de régimen local, a la que basta con remitirse. Y las cuestiones específicas más importantes son las que la legislación citada contempla a efectos de la confección del Padrón y el Censo de Población y Vivienda, o las que la legislación electoral contiene en relación con la elaboración del Censo Electoral. Basta, pues, con una remisión, para no reiterar regulaciones que, además, están sistemáticamente mejor ubicadas en la legislación propia de cada estadística. En todo caso, se establece un cauce para facilitar e impulsar la coordinación entre el Instituto Nacional de Estadística y las Corporaciones Locales.

La relación Estado-Comunidades Autónomas presenta alguna complejidad mayor.

Lo primero que ha sido preciso resolver a este respecto es el alcance de la competencia que asigna al Estado el artículo 149.1.31 de la Constitución («Estadística para fines estatales»). La clave para interpretar este precepto viene dada por el dato de que la Constitución no fija límites materiales específicos a la actividad estadística del Estado. La referencia por la que se mide la legitimidad de dicha actividad es que la estadística se destine a fines estatales, concepto que, con seguridad, puede considerarse más amplio que las competencias materiales que el artículo 149.1 entrega al Estado. El ámbito material al que pueden extenderse las estadísticas estatales es, por tanto, potencialmente ilimitado. Pero, por lo menos, es tan amplio como el resto de sus competencias materiales. Desde el punto de vista funcional, tampoco el artículo 149.1 limita la actividad del Estado a la regulación, planificación, etc., sino que le permite llevar a término las operaciones estadísticas que atañen a sus fines de principio a fin.

La Constitución no divide la competencia en materia estadística, según hace en otros supuestos, distinguiendo entre aspectos básicos y desarrollo, o legislación y ejecución, sino que reconoce al Estado competencias plenarias para regular y ejecutar estadísticas, siempre que sean para fines estatales. Y ello con independencia de las competencias, asimismo plenas, de que disponen las Comunidades Autónomas para ordenar y realizar las estadísticas que conciernen a sus intereses. Consecuencia de ello es que la mayor o menor amplitud de la actividad estadística que el Estado desarrolle no delimita, ensanchándola o reduciéndola, la competencia de las Comunidades Autónomas, que no queda condicionada, como es lógico, por las circunstancias de que sean o no muchas las estadísticas declaradas de interés estatal.

Atendiendo a tal criterio interpretativo, que resulta diáfano de la lectura de la Constitución, se concluye que no hay ninguna necesidad de que la Ley contenga una lista agotadora de estadísticas para fines estatales. Esta operación daría una rigidez al sistema que sería inoportuna, y, dados los presupuestos constitucionales referenciados, que son más flexibles, injustificable.

A cambio se ha preferido usar la solución consistente en establecer que estadísticas para fines estatales son todas aquellas que el Estado acuerde, sin más límite que el formal de incluirlas en el Plan Estadístico Nacional o aprobarlas, con tal condición, en un Real Decreto. Nada de ello empece, sin embargo, a que las Comunidades Autónomas puedan decidir la realización de cuantas estadísticas consideren de interés autonómico o regional. Ahora bien, en la medida que las competencias estatal y autonómicas se solapan, no cabe ofrecer a priori criterios materiales para demarcar qué estadísticas pueden ser para fines estatales o para fines autonómicos.

Partiendo de los presupuestos que se han expuesto, la coordinación entre los servicios estatales y autonómicos -que ha procurado ordenarse con la máxima flexibilidad para que puedan incorporarse cuantas fórmulas contribuyan a mejorarla-, se organiza principalmente con arreglo a las fórmulas siguientes:

• A) Se establece la mutua obligación del Estado y las Comunidades Autónomas de suministrar los datos que sean necesarios para la realización de estadísticas de la responsabilidad de una u otras instancias. Las comunicaciones de información están, de nuevo, presididas por el principio de especialidad del que ya se ha hecho méritos en esta exposición.
• B) Se fijan las reglas que deben permitir que determinadas estadísticas de interés estatal puedan ser ejecutadas en colaboración con las Comunidades Autónomas, a través de un régimen de convenios flexible pero suficientemente preciso.
• C) Queda abierta la posibilidad de que los propios servicios estatales se ocupen (aun, en ocasiones, por cuenta de alguna Comunidad Autónoma), de la realización de estadísticas de alcance territorial limitado.
• D) La homogeneización de criterios metodológicos, códigos, nomenclaturas y similares se puede conseguir por diversas vías, pero se indica la utilidad a tales propósitos de acuerdos y conciertos de las más diferentes especies.
• E) Resulta, en fin, aconsejable el establecimiento de un órgano permanente que pueda asumir la tarea de facilitar la coordinación y potenciar la cooperación entre los servicios estadísticos estatales y autonómicos. Se crea este órgano en la Ley con el nombre de Comité Interterritorial de Estadística y sus funciones se describen en el texto como atinentes a las cuestiones dichas. En particular, el Comité Interterritorial de Estadística proporciona el cauce adecuado para la colaboración entre los servicios estadísticos de una y otras Administraciones en la formulación del Plan Estadístico Nacional y los planes o programas para su actualización anual.

De todo lo anterior resulta claro que no se ha pretendido llevar a término la regulación de un sistema estadístico general que incluyera la actividad estadística del Estado y de las Comunidades Autónomas. La Ley contiene principios que, ciertamente, son aplicables preferentemente en todo el territorio del Estado por las razones ya explicadas. Pero más allá de esos principios, se limita a regular las estadísticas para fines estatales. La conjunción de toda la actividad estadística pública en un sistema único es algo que escapa a las competencias que la Constitución ha reservado al Estado. La conexión y coordinación de los servicios de la actividad estatal y autonómica sólo puede resultar, por tanto, de la cooperación. Esta es la filosofía general que, en este punto, preside el texto legal.

VI

El resto de los aspectos de la Ley no sugieren cuestiones cuya explicación deba anticiparse en esta exposición de motivos.

Ha parecido aconsejable incorporar algunos preceptos que hacen mención a los principios que deben observarse, y las estadísticas que deben realizarse, como consecuencia de la condición de Estado miembro de la Comunidad Europea. También se fijan algunas reglas sobre la coordinación de los datos estadísticos que se proporcionan a Organizaciones Internacionales y Estados extranjeros.

Finalmente, se ha perfeccionado, acomodado a los principios de la Constitución y regulado ex novo el sistema de infracciones y sanciones por incumplimiento de los deberes que la Ley impone. Respecto de las reglas establecidas en esta materia, sólo deben reseñarse dos aspectos. En primer lugar, la potestad sancionadora atribuida al Instituto Nacional de Estadística se aplica solamente a las personas que, infringiendo algunas de las obligaciones que establece la Ley, no tengan la condición de funcionarios o personal laboral al servicio de la Administración ya que en estos casos se declara de aplicación preferente el régimen sancionador previsto en la legislación específica respectiva. En segundo lugar, hay que referirse a la relativa amplitud que ha sido preciso dar a los plazos de prescripción de las infracciones; desde un punto de vista técnico estadístico, en general no es posible conocer la existencia de las infracciones que la Ley tipifica hasta tanto no se hayan llevado a cabo los trabajos de recogida, codificación, grabación y depuración de los datos que pueden involucrar un período de tiempo considerable.