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Sumario

Exposicin de Motivos

La presente Ley tiene por objeto renovar, integrar y homogeneizar la distinta normativa legal vigente en materia de hidrocarburos. Se pretende, por tanto, conseguir una regulacin ms abierta, en la que los poderes pblicos salvaguarden los intereses generales a travs de la propia normativa, limitando su intervencin directa en los mercados cuando existan situaciones de emergencia. Esta regulacin debe permitir, adems, que la libre iniciativa empresarial ample su campo de actuacin y la introduccin en nuestro ordenamiento jurdico de realidades tcnicas y mercantiles socialmente asumidas, pero carentes, en este momento, del encaje legal adecuado. Asimismo, paralelamente a esta apertura de la legislacin debe profundizarse en los mecanismos de la informacin detallada por los agentes del mercado a las Administraciones competentes, para permitir la constatacin de la consecucin de los objetivos propuestos con la liberalizacin de los mercados.

La presente Ley persigue proporcionar un tratamiento integrado a una industria verticalmente articulada. Desde la produccin de hidrocarburos en un yacimiento subterrneo hasta su consumo en el motor de un vehculo, en la calefaccin de una vivienda o en un proceso industrial, se producen o pueden producirse una serie de transacciones econmicas y de procesos fsicos de transformacin, tratamiento o simplemente de transporte que merecen una consideracin global, puesto que forman parte de una actividad econmica que, aunque segmentable, responde a una concepcin integrada. Esta integracin debe facilitar un tratamiento equilibrado de las diferentes actividades reguladas en esta Ley y permitir mantener una sustancial homogeneidad en la forma de abordar problemas similares.

A lo anterior se aade la preocupacin de la Ley por la introduccin de criterios de proteccin medioambiental que estarn presentes en las actividades objeto de la misma, desde el momento de su planificacin. As pues, se pretende reflejar la necesidad de preservar y restaurar el medio ambiente como condicin indispensable para mejorar la calidad de vida.

El primer bloque material que aborda la Ley es el relativo a la exploracin, investigacin y explotacin de hidrocarburos que han venido siendo reguladas por la Ley 21/1974, de 27 de junio. Las principales novedades que la presente Ley contiene son su adecuacin al ordenamiento constitucional la supresin de la reserva en favor del Estado, la regulacin de los almacenamientos subterrneos, la creacin de la figura del operador y, por ltimo, el especial hincapi en las obligaciones de desmantelamiento de las instalaciones que los concesionarios deben asumir. Mientras que la adecuacin constitucional es una necesidad que se explica por s misma, la supresin de la reserva en favor del Estado responde a la necesidad de configurar tal Estado como regulador y no como ejecutor de unas determinadas actividades industriales. Ello no es bice para que, si el Estado lo considera oportuno, pueda promover la investigacin de un rea concreta a travs de la convocatoria de los correspondientes concursos. Tanto los almacenamientos subterrneos como la figura del operador son novedades que se incorporan a nuestro ordenamiento a partir de la observacin de la realidad. Los almacenamientos subterrneos, carentes de regulacin, constituyen un ncleo fundamental tanto de la seguridad del sistema de gas natural como de otros tipos de hidrocarburos. En cuanto al operador, es la entidad que acta como responsable ante la Administracin del conjunto de actividades desarrolladas en el mbito de investigacin y explotacin de hidrocarburos cuando existe titularidad compartida.

El refino de petrleo y el transporte, almacenamiento, distribucin y comercializacin de productos petrolferos se regulan desde una perspectiva de mayor liberalizacin, suprimiendo preexistentes autorizaciones para el ejercicio de la actividad por la mera autorizacin de instalaciones afectas a una actividad que por la naturaleza de los productos manejados requiere una especial atencin. Tan slo, como excepcin, se mantiene la autorizacin de actividad para los operadores al por mayor que, en el conjunto del mercado de hidrocarburos lquidos, son responsables del mantenimiento de las existencias mnimas de seguridad, garanta bsica del sistema.

El suministro de gases licuados del petrleo envasado tambin recibe el impulso liberalizador que esta Ley trata de extender a todo el sector de hidrocarburos. Se suprimen requisitos para el ejercicio de la actividad entre los cuales, la supresin de la obligatoriedad de distribucin a domicilio quiz constituya el ejemplo ms relevante.

La regulacin del sector del gas trata de avanzar en la liberalizacin del sector y de recoger los avances habidos en nuestro pas en esta industria desde la promulgacin en 1987 de la Ley de disposiciones bsicas para un desarrollo coordinado de actuaciones en materia de combustibles gaseosos, hacindolo compatible con un desarrollo homogneo y coherente del sistema gasista en todo el territorio nacional.

Sobre la base de la homogeneidad ya aludida como criterio que preside esta norma, se pretende tambin que la homogeneidad se mantenga en el enfoque bsico dado al sistema de gas natural, en relacin con el sistema elctrico. Se trata en ambos casos de suministros que requieren conexiones fsicas entre productores y consumidores. Al no tener sentido econmico la duplicidad de estas interconexiones, el propietario de la red se configura como un monopolista del suministro. La separacin entre la propiedad de la infraestructura de transporte y el servicio que dicha infraestructura presta y la progresividad en este proceso de separacin son las dos herramientas que, al igual que la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector elctrico, la presente Ley utiliza para transformar el panorama de la industria del gas natural.

No obstante, la presente Ley recoge otras posibilidades tcnicas de suministros a partir de combustibles gaseosos distintos del gas natural, dentro de los que, por su incidencia, cabe destacar los suministros de gases licuados del petrleo por canalizacin.

Adems, aunque esta Ley es explcita en la intencin de liberalizar total o parcialmente los precios de las transacciones mercantiles de los gases combustibles por canalizacin y especialmente las referidas al gas natural cuando haya seales suficientes en el mercado que lo hagan posible, se prev que exista un rgimen econmico especfico para estas mercancas, de forma que queden protegidos, desde el primer momento, los intereses tanto de consumidores como de futuros productores respecto de cualquier situacin de poder de mercado.

Resulta, asimismo, necesario abordar tres aspectos genricos de la Ley que suponen una cierta novedad en nuestro ordenamiento:

Se suprime en el sector del gas la consideracin de servicio pblico. Se estima que el conjunto de las actividades reguladas en esta Ley no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo. No obstante, se ha mantenido para todas ellas la consideracin de actividades de inters general que ya recoga la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenacin del sector petrolero.

A diferencia del sector elctrico, cuyos suministros son considerados de carcter esencial, los suministros del sector de hidrocarburos tienen una especial importancia para el desenvolvimiento de la vida econmica que supone que el Estado debe velar por su seguridad y continuidad y justifica las obligaciones de mantenimiento de existencias mnimas de seguridad que afectan a los productos petrolferos y al gas.

Es necesario tambin hacer referencia a la Comisin Nacional de Energa que se crea en la presente Ley. La vinculacin e interdependencia de los sectores energticos, la similar problemtica de algunos de ellos, especialmente, como se ha sealado, del gas natural y de la electricidad, y la progresiva interrelacin empresarial en este mbito econmico recomiendan atribuir a un nico rgano la regulacin y vigilancia del mercado energtico, para garantizar su transparencia y coordinar adecuadamente los criterios de resolucin de los asuntos que conozca.

Por ltimo, procede aclarar los criterios de distribucin competencial seguidos con esta norma, que se declara de carcter bsico en aquellos preceptos que as lo requieren. El artculo 149.1.25. atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del rgimen minero y energtico, previsin que se completa en el mbito ejecutivo con lo previsto en el nmero 22 del mismo artculo que asigna al Estado la competencia sobre infraestructuras de transporte de energa cuando salgan del mbito territorial de una Comunidad Autnoma. A lo anterior, se aade la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el mbito material que nos ocupa, en especial la sentencia 24/1985, de 21 de febrero, y la ms reciente sentencia 197/1996, de 28 de noviembre. En ambas sentencias se parte de una delimitacin competencial basada en la consideracin del mercado de hidrocarburos como nico, que inevitablemente se ha de proyectar, como una unidad. Esto obliga a separarse del criterio de territorialidad y determinar para cada instalacin su impacto sobre un mercado global. Esta Ley respeta las competencias de las Comunidades Autnomas en todo lo referente a la distribucin de hidrocarburos y las hace partcipes en los aspectos ms generales de planificacin y ordenacin del sector.