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Sumario

Con la intención de hacer frente a las consecuencias de la crisis económica, especialmente en materia de desempleo, el gobierno andaluz puso en marcha medidas de empleo y acciones urgentes que han supuesto una respuesta eficaz para tratar de activar el mercado de trabajo, especialmente en aquellos sectores de población con más dificultades de acceso al empleo o con más barreras para la inserción. Estas medidas quedaron plasmadas en el Decreto-ley 6/2014, de 29 de abril, por el que se aprueba el Programa Emple@Joven y la «Iniciativa @mprende+», en el Decreto-ley 9/2014, de 15 de julio, por el que se aprueba el programa Emple@30+, así como en el Decreto-ley 2/2015, de 3 de marzo, que tras su convalidación se promulgó como Ley 2/2015, de 29 de diciembre, de medidas urgentes para favorecer la inserción laboral, la estabilidad en el empleo, el retorno del talento y el fomento del trabajo autónomo.

Entre las distintas medidas puestas en marcha por el Gobierno Andaluz en estas disposiciones destaca la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria Emple@Joven y Emple@30+, destinada a fomentar la generación de empleo en dos colectivos de la población especialmente afectados por la crisis económica actual, y que deben afrontar más barreras para su inserción laboral.

Es interés prioritario para el ejecutivo que esta Iniciativa beneficie al mayor número de personas desempleadas, tanto jóvenes de entre 18 y 29 años de edad como mayores de 30. El actual contexto social y económico tiene diversas consecuencias en función de los colectivos afectados. Por un lado sobre las personas jóvenes, en las que los efectos de la crisis se trasladan a largo plazo, repercutiendo en su inserción laboral y consecuentemente en su empleabilidad, y por otro lado, sobre la población andaluza de 30 o más años de edad, cuya elevada situación de desempleo requiere de la aplicación de medidas inmediatas que contribuyan a favorecer la mejora de su empleabilidad, facilitar su incorporación al mercado de trabajo o bien su reincorporación al mismo tras un periodo prolongado de inactividad.

La participación de las entidades locales en la implementación de la mencionada Iniciativa constituye un factor clave para su óptimo desarrollo. En efecto, dicha Iniciativa se concibe desde su inicio como medidas de equilibrio territorial y de fomento económico del empleo, estableciendo un criterio diferenciado en función del tamaño de la población del municipio y su nivel de desempleo, así como definiendo las propias obras y servicios subvencionables, que deben repercutir en el desarrollo de actuaciones de utilidad colectiva que redunden en beneficio de la comunidad en la que se realizan. Esta idoneidad se justifica por cuanto estas entidades conocen de primera mano cuáles son las necesidades de los territorios, las características específicas de los mercados locales y qué características presenta la mano de obra disponible. Por este motivo, se prevé su desarrollo en todos los municipios del territorio, evitando la discriminación que en caso contrario se produciría entre personas que, partiendo de una situación similar, no pudieran participar en los proyectos por razón exclusivamente de su vecindad administrativa. Consecuentemente, ni la finalidad de la propia Iniciativa, destinada a la dinamización del mercado de trabajo, ni la aplicación del principio de igualdad de trato, pueden condicionarse a la situaciones internas que atraviesan actualmente los ayuntamientos andaluces, que son completamente ajenas a las personas destinatarias finales de las ayudas, y sobre las que no puede recaer en ningún caso el perjuicio que supone privar a sus localidades de la posibilidad del desarrollo de unos proyectos colectivos de marcado contenido económico y social.

En este sentido, no hay que olvidar que las especiales circunstancias de destrucción de empresas y empleo derivadas de la crisis económica y financiera no han sido ajenas a los ayuntamientos, siendo muchos los que han tenido y tienen que hacer frente a numerosas dificultades que han provocado importantes ajustes económicos y reducciones de plantilla. Y en ocasiones, como consecuencia de ello, han recaído sobre algunas de estas entidades sentencias firmes en procedimientos de despido improcedente o nulo. Dicha circunstancia impediría su participación en las ayudas reguladas en la mencionada Ley 2/2015, de 29 de diciembre, a tenor de lo dispuesto en su artículo 5.3 sobre «Personas y entidades beneficiarias», por lo que resulta necesario proceder a su concreción.

Con esa misma finalidad, en aras a una adecuada gestión en la nueva convocatoria de esta Iniciativa, se considera conveniente suprimir para los ayuntamientos andaluces las restantes obligaciones contenidas en el artículo 5.3, por devenir en irrelevantes a efectos de la tramitación de las ayudas, puesto que las entidades beneficiarias, máxime en este supuesto que se trata de administraciones públicas, sujetas a rígidos y exhaustivos controles internos y externos en materia de contratación de personal, deben entenderse siempre obligadas a su cumplimiento, tal como se dispone en el Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, así como en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobada por Real Decreto-Legislativo 5/2000, de 4 de agosto.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Parlamento de Andalucía aprobó el 25 de febrero de 2016, una proposición no de ley por la que insta al Consejo de Gobierno para que proceda a modificar la Ley 2/2015, de 29 de diciembre, de tal manera que se posibilite la participación en la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria de todos los ayuntamientos andaluces, al objeto de que se desarrolle en su integridad en todos los municipios del territorio de Andalucía, con la finalidad última de beneficiar al mayor número de personas desempleadas posibles, proponiendo para ello la modificación del mencionado artículo 5.3 de la Ley 2/2015, de 29 de diciembre. Por motivos similares, que traen causa en el interés social de los incentivos, resulta necesaria la modificación del artículo 7 del mismo texto legal, en el sentido de que los ayuntamientos, como entidades beneficiarias de la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria, queden exceptuados del cumplimiento del requisito de hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social y de hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones, previstas en el artículo 13.2.e) y g) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como de no tener deudas en periodo ejecutivo de cualquier otro ingreso de derecho público de la Junta de Andalucía, obligación prevista en el artículo 116.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, atendiendo a que la naturaleza de esta línea de ayuda tiene un marcado carácter social, estando orientada a mejorar la empleabilidad de las personas andaluzas, por lo que se debe garantizar su participación con unos parámetros de igualdad en todo el territorio de la Comunidad Autónoma, así como asegurar la posibilidad de que el resultado final de los proyectos repercuta en todos los municipios con independencia de las circunstancias económicas coyunturales de los ayuntamientos respectivos.

Por consiguiente, ante la manifiesta difícil situación por la que atraviesan las entidades locales, así como por la existencia de razones suficientes de interés público y social en la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria Emple@joven y Emple@30+, atendiendo especialmente a las situaciones de vulnerabilidad sociolaboral de las personas sobre las que pretende incidir, y con la finalidad de evitar perjuicios a las personas destinatarias, resulta necesario concretar los artículos 5 y 7 de la Ley 2/2015, de 29 de diciembre, para restringir el ámbito de aplicación de las prohibiciones establecidas a la condición de beneficiarios y abordar dicho cambio de manera inmediata en tanto que actualmente la tramitación de esta Iniciativa ya ha comenzado.

Asimismo, ante la repercusión de las modificaciones citadas y la finalización del plazo para la presentación de solicitudes, se hace necesario proceder a la apertura de un nuevo plazo de presentación de solicitudes para la concesión de las ayudas vinculadas a dicha iniciativa, con el objeto, en última instancia, de garantizar la pretendida igualdad de trato de las personas destinatarias en cada uno de los municipios andaluces.

Por otra parte, la necesidad de modificar otros aspectos de la mencionada Ley se ha puesto de manifiesto en el curso de la tramitación de los incentivos y la ejecución de las actuaciones incentivables por parte de las entidades beneficiarias en las actuales condiciones económicas, circunstancias que aconsejan una mejora en la gestión de las ayudas así como una mayor precisión en su enunciado que reviertan positivamente en la tramitación de los expedientes.

De este modo, se modifica el artículo 12 de la Ley, en el sentido de establecer tan solo la duración mínima de los contratos formalizados en el marco de la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria –6 meses para jóvenes y 3 para mayores– con la finalidad de que los ayuntamientos puedan prorrogar las contrataciones el número de meses suficientes para ejecutar todo el presupuesto que se les haya asignado.

En la misma línea, en relación con la cuantía mensual de la ayuda prevista para las contrataciones realizadas en el marco de la mencionada Iniciativa, resulta necesario adecuar el cuadro del artículo 9 de la Ley 2/2015, de 29 de diciembre, detallando el importe previsto para aquellas contrataciones realizadas en los grupos de cotización del 4 al 10, así como añadiendo la cuantía mensual adicional de la ayuda para aquellos contratos con duración superior a seis meses.

Finalmente, dado que la Ley 2/2015, de 29 de diciembre, no establece un plazo de ejecución de los proyectos, se establece un plazo máximo de duración de los mismos de dieciocho meses desde su inicio, asegurando un marco temporal cierto que posibilite el desarrollo de los mismos a los ayuntamientos, especialmente a los de mayor población.

Todas estas modificaciones resultan imprescindibles para la adecuada ejecución de la Iniciativa, ya puesta en marcha, circunstancia ésta que justifica la urgencia en su adopción mediante la figura del decreto-ley.

De otra parte, ha de señalarse que los trabajadores afectados por procedimientos de despido colectivo procedentes de la industria manufacturera en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, constituyen un colectivo de difícil absorción por el mercado de trabajo como consecuencia de sus especiales características de edad, cualificación, formación y de las especiales circunstancias del medio geográfico en el que se encuentran. En su mayor parte, los procedimientos de despido colectivo han sido utilizados en zonas especialmente deprimidas carentes en muchos casos de otros recursos de empleo distintos de aquél que se procedía a extinguir.

Considerando que estamos hablando de un importante colectivo que supone el 88% de los parados andaluces del sector industrial y que en los momentos actuales se están desarrollando los distintos planes de empleo derivados de la Ley 2/2015, de 29 de diciembre, es urgente y necesario una actuación inmediata para evitar que este colectivo se vea abocado a una situación de exclusión social.

Ante esta situación, y a la vista de las cifras de paro que arroja este colectivo, se hace urgente tomar medidas que palíen su situación, ya que se trata de ex trabajadores que en la mayoría de los casos hace mucho tiempo no perciben prestación alguna, ni es posible que puedan percibir ningún ingreso por otra vía. La permanente situación de desempleo en la que se encuentran quienes son despedidos en estos procedimientos de despido colectivo, va a determinar un deterioro progresivo de sus condiciones y de su dignidad como personas. Cuando hay que dar un apoyo económico, es importante hacerlo con premura porque en ocasiones lo que llega tarde ya no es necesario porque se ha convertido en irremediable la situación que se pretendía contener.

Por lo que se refiere al trabajo autónomo, a pesar del importante retroceso en la creación de empleo autónomo durante la crisis, en el último año se ha registrado una recuperación de este colectivo. Sin embargo esta recuperación, que esencialmente se ha traducido en el establecimiento de nuevas personas trabajadoras autónomas, no ha llevado aparejado un comportamiento similar en la consolidación de las ya existentes.

Por ello, en relación con el programa de fomento y consolidación del trabajo autónomo y sus procedimientos de concesión, se incorporan una serie de modificaciones de carácter eminentemente técnico, pero en cualquier caso urgentes, que coadyuvan a la efectividad y a una mayor agilidad en la tramitación de estas ayudas, retrasadas en su aplicación por diversas circunstancias técnicas, de índole financiera, contable o de ejecución presupuestaria, propiciadas, en concreto para la Línea 2, Promoción del Trabajo Autónomo, por la aprobación del nuevo Marco Europeo de ayudas (2014-2020).

La necesidad de que se cumpla el objetivo de favorecer el mantenimiento y la consolidación del empleo autónomo, requiere que las propuestas de las entidades beneficiarias se ajusten a este objetivo de la manera más eficiente posible. Por ello, la limitación en el tiempo del plazo de ejecución hasta el 31 de julio de 2016 supone una restricción a la finalidad última de la citada Línea 2, que obliga a ajustar el citado plazo con la sola intención de evitar la destrucción del empleo autónomo. Siendo esto así, es imprescindible adaptar dichos plazos a la fecha de resolución de concesión.

Las modificaciones incluidas en el artículo tercero, en lo relativo a la tramitación de ayudas de la Línea 2, Promoción del Trabajo Autónomo, hacen necesaria su aplicación retroactiva en cuanto a la eficacia de aquéllas que se incorpora en la disposición transitoria única.

De otro lado, no se puede olvidar que con la puesta en marcha de las medidas aprobadas en su momento se han generado unas expectativas a los posibles beneficiarios de las ayudas que por causas no imputables a los mismos, esto es, el retraso en la implementación de éstas, podrían causar un serio perjuicio al tejido productivo de nuestra Comunidad Autónoma, amén de desvirtuar el objetivo último de la norma ya aprobada, lo que exige máxima agilidad para la aprobación de los cambios contenidos en el presente decreto-ley.

La urgencia de las medidas propuestas se justifica suficientemente, por tanto, por la perentoriedad de los plazos previstos inicialmente y la imposibilidad real de llevar a cabo las acciones previstas en la Ley 2/2015, de 29 de diciembre. Así, resulta necesario asegurar, en el contexto de la persistencia de un fuerte nivel de desempleo, las acciones de inserción en el trabajo autónomo tal y como están contempladas en la citada Ley que se modifica, así como adoptar las modificaciones técnicas oportunas que permitan una mayor dedicación a este esfuerzo.

En otro orden de cosas, la primera regulación de la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria Emple@Joven y Emple@30+, contenida en los referidos Decretos-leyes 6 y 9/2014, respectivamente, imponía a los ayuntamientos la obligación de abrir una cuenta separada denominada «Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria» en la que se debían consignar los ingresos y desde la que se debían efectuar todos los pagos relacionados con las ayudas.

Los ayuntamientos cumplieron en su momento con la obligación de abrir la cuenta separada, pero les resultó imposible efectuar los pagos desde la misma por circunstancias técnicas sobrevenidas que no les eran imputables. No obstante, y a pesar de las dificultades, logró alcanzarse el objetivo de ambas Iniciativas, que no era otro que la creación de empleo en la Comunidad Autónoma de Andalucía, mediante la formalización en el marco de estas dos líneas de ayudas, de una cifra en torno a los 63.000 contratos en todo su territorio, habiéndose superado las 40.000 contrataciones dentro de la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria Emple@Joven y las 20.000 en la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria Emple@30+. Por este motivo, en aras a una adecuada gestión de estas Iniciativas, resulta imprescindible suprimir dicho requisito formal contenido en el apartado a) del artículo 16 del Decreto-ley 6/2014, de 29 de abril, para la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria Emple@Joven, y en el apartado a) del artículo 10 del Decreto-ley 9/2014, de 15 de julio, para la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria Emple@30+, que, en la práctica, ha devenido de imposible cumplimiento, máxime si se tiene en cuenta que en todo caso permanece intacta la esencia de la naturaleza de la subvención y no se perjudican derechos de terceros. La eliminación de la mención a la cuenta separada conlleva además la modificación de los preceptos correspondientes a la documentación justificativa prevista para ambas Iniciativas.

En la misma línea, también se considera conveniente suprimir dentro de las Iniciativas Cooperación Social y Comunitaria Emple@Joven y Emple@30+, reguladas en el Decreto-ley 6/2014, de 29 de abril, y en el Decreto-ley 9/2014, de 15 de julio, respectivamente, aquéllas otras obligaciones, derivadas de las contrataciones efectuadas en el marco de las Iniciativas, impuestas a las entidades beneficiarias, e incluidas en los apartados c) del artículo 16 del Decreto-ley 6/2014, de 29 de abril, y d) del artículo 10 Decreto-ley 9/2014, de 15 de julio, puesto que su cumplimiento ya se exige de manera explícita en la normativa laboral vigente.

En cuanto a las condiciones de extraordinaria y urgente necesidad que se exigen para la utilización de este instrumento normativo, la regulación contenida en este decreto-ley cumple las mismas y atiende a los requisitos que prevé el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, debido a la concurrencia de las circunstancias excepcionales de la actual coyuntura económica y social, y a la necesidad de reducir el impacto de aquéllas sobre los sectores más vulnerables de la población andaluza.

La urgencia de la modificación de la referida Ley se considera imprescindible para conseguir el éxito de las ayudas reguladas en la Iniciativa Cooperación Social y Comunitaria, y ello porque habiéndose producido la derogación del Decreto-ley 1/2016, de 15 de marzo, por el que se modifican la Ley 2/2015, de 29 de diciembre, de medidas urgentes para favorecer la inserción laboral, la estabilidad en el empleo, el retorno del talento y el fomento del trabajo autónomo, el Decreto-ley 6/2014, de 29 de abril, por el que se aprueba el programa Emple@Joven y la «Iniciativa @mprende+», y el Decreto-ley 9/2014, de 15 de julio, por el que se aprueba el programa Emple@30+, tras sesión plenaria del Parlamento de Andalucía celebrada el día 6 de abril de 2016, y una vez iniciada la puesta en marcha de sus medidas, se requiere agilidad en la aprobación de los cambios contenidos en el presente decreto-ley, puesto que, por un lado, la tramitación de las Iniciativas de Cooperación Social y Comunitaria aprobadas en el Decreto-ley 6/2014, de 29 de abril, y en el Decreto-ley 9/2014, de 15 de julio, se encuentra en su fase final, y que con carácter posterior se ha procedido a la apertura de la nueva edición de la Iniciativa, mediante el Decreto-ley 2/2015, de 3 de marzo, que tras su convalidación fue aprobado por la Ley 2/2015, de 29 de diciembre. Comoquiera que estas bases reguladoras han sido aprobadas por normas con rango de ley, que exigen un instrumento similar para su modificación y, teniendo en cuenta que en todos los supuestos existen procedimientos en curso, resulta imprescindible aprobar el presente decreto-ley con el objetivo de finalizar satisfactoriamente aquéllos que se encuentran en fase de justificación y, asimismo, comenzar la tramitación de las solicitudes presentadas en el marco de la nueva convocatoria. En última instancia, se trata de conseguir la mejora de la empleabilidad de las personas andaluzas, finalidad última que persigue la implementación de este programa. Hasta ahora, sus resultados han tenido una contribución muy positiva, generando hasta el último trimestre del año 2015 más de 63.000 puestos de trabajo que han repercutido en los resultados de la EPA de dicho período, que arroja un crecimiento del empleo interanual del 5,13% con más de 137.000 empleos creados. En consecuencia, estos datos avalan la urgente necesidad de continuar el impulso a las medidas implementadas.

En orden a la justificación de la utilización de la figura del decreto-ley para la tramitación de la presente norma, el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía exige que se produzca tan solo en casos de «extraordinaria y urgente necesidad». Ciertamente, medidas como las que se recogen en este texto tradicionalmente podrían haberse abordado y regulado mediante normas reglamentarias e, incluso, refiriéndose a convocatorias concretas, mediante actos administrativos. Sin embargo, el Tribunal Constitucional (Sentencia núm. 332/2005, de 15 de diciembre, sobre los límites a la figura de los decretos-leyes, entre otros) ha avalado la inclusión de esta clase de medidas en normas legales que se aprueben utilizando la figura del decreto-ley, elaborando la doctrina jurisprudencial de las denominadas «coyunturas económicas problemáticas», en las que se engloban supuestos que tienen una importante relevancia dentro del ámbito económico en un momento determinado, con relación a las cuales deben adoptarse unas medidas perentorias e inmediatas para salvaguardar los intereses generales o, dicho de otra forma, extrapolan a la materia económica el presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad constitucionalmente exigido. Entre otras, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de marzo de 2007, califica el decreto-ley como un instrumento lícito para el tratamiento de las «coyunturas económicas problemáticas», en tanto que es una herramienta pertinente y adecuada para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, respetando las premisas constitucionales.

Avalada por esta doctrina, se concluye que las circunstancias excepcionales que se daban en el momento de la promulgación de las tres normas legales ahora modificadas, persisten en la actualidad y que las medidas que ahora se adoptan van a permitir la efectiva ejecución de los programas públicos que se implementaban en aquéllas.

En su virtud, y en uso de la facultad conferida por los artículos 63, 110 y 169 y del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y conforme a lo previsto en el artículo 27.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a propuesta de los Consejeros de Economía y Conocimiento y de Empleo, Empresa y Comercio, y previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión celebrada el día 12 de abril de 2016,

DISPONGO