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Sumario

LE0000651495_20190927D [CATALUÑA] 126/2018, 26 junio, derogado por la disposición derogatoria del D [CATALUÑA] 200/2019, 25 septiembre, de creación de la Delegación del Gobierno de la Generalidad de Cataluña en el Reino Unido e Irlanda («D.O.G.C.» 26 septiembre) el 27 de septiembre de 2019.

JU0006727005D 126/2018, 26 junio declarado nulo por Sentencia TSJC (Sala de lo Contencioso-administrativo, 5ª) de 13 enero 2020 Núm. rec.: 240/2018; Núm. sent.: 64/2020.

I.

En fecha 28 de octubre de 2017 (BOE nº. 261), se publicó el Real decreto 945/2017, de 27 de octubre, por el que se dispone, en virtud de las medidas autorizadas con fecha de 27 de octubre de 2017 por el Pleno del Senado respecto de la Generalidad de Cataluña en aplicación del artículo 155 de la Constitución, la adopción de varias medidas respecto de la organización de la Generalidad de Cataluña y el cese de diferentes altos cargos de la Generalidad de Cataluña.

Entre estas medidas, se incluyó la supresión de todas las delegaciones del Gobierno de la Generalidad de Cataluña en el exterior. Asimismo, la Disposición adicional primera del Real decreto dispuso el cese de los titulares de los órganos administrativos suprimidos.

En cumplimiento de este mandato y siguiendo las indicaciones recibidas por parte de la Administración General del Estado, se procedió al cierre de las delegaciones, actuación que comportó, entre otros agravios, el despido del personal y la rescisión de los contratos de arrendamiento, aparte de la interrupción de la actividad ordinaria que llevaban a cabo las delegaciones.

II.

El mandato derivado de la implantación del artículo 155 de la Constitución española no tuvo presente que la acción de Cataluña en el exterior viene reconocida en el mismo Estatuto de autonomía de Cataluña -norma que forma parte del marco jurídico vigente-, que regula tanto las relaciones de la Generalidad con la Unión Europea (capítulo II, artículos 184 a 192) como la acción exterior de la Generalidad (capítulo III, artículos 193 a 200).

Todos estos artículos del EAC fueron declarados conformes al texto constitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, sentencia que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios preceptos del EAC del 2006.

En concreto, el artículo 193 del EAC ya establece que la Generalidad debe impulsar la proyección de Cataluña en el exterior y promover sus intereses en este ámbito, respetando la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales. Y el artículo 194 EAC indica que la Generalidad, para la promoción de los intereses de Cataluña, puede establecer oficinas en el exterior.

A escala estatal, el artículo 12 de la Ley estatal 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, también admite la creación por parte de las comunidades autónomas de oficinas para la promoción exterior. De esta manera, muchas comunidades autónomas han procedido a crear y mantener delegaciones ubicadas en el exterior, como forma para cooperar y promover los intereses que les son propios.

III.

El mandato derivado del artículo 155 CE también obvió la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que reconoce que las comunidades autónomas pueden llevar a cabo aquellas actividades con proyección exterior que sean necesarias o convenientes para el ejercicio de sus competencias, siempre que no invadan la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (artículo 149.1.3 CE), ni perturben la dirección de la política exterior que corresponde al Gobierno (artículo 97 CE).

El TC reconoce, asimismo, la acción exterior autonómica fuera de la Unión Europea porque está reconocida por el ordenamiento jurídico y, en concreto, por el mismo Estatuto de autonomía de Cataluña, que regula, en dos capítulos diferentes, tanto las relaciones de la Generalidad con la Unión Europea como la acción exterior de la Generalidad. Por esta razón, la sentencia del TC 31/2010, de 28 de junio, no admitió la impugnación de estos artículos del Estatuto e incidió en el hecho de que las nociones de intereses y competencias de las comunidades autónomas son dos nociones vinculadas y, por lo tanto, hay una interrelación entre el ámbito competencial y los intereses de las comunidades autónomas (FJ 118).

Como más recientes, tanto la STC 85/2016, de 28 de abril, como la 228/2016, de 23 de diciembre, resumen la doctrina del TC sobre las actividades de las comunidades autónomas con proyección en el exterior y el alcance de la competencia estatal del artículo 149.1.3 CE. Destaca, de esta doctrina, que el TC niega que la materia relaciones internacionales se identifique con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior, ya que, si fuera así, se produciría una reordenación del mismo orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

Por lo tanto, la acción exterior de las comunidades autónomas y, entre estas, la de Cataluña, ha sido avalada por el mismo Tribunal Constitucional, y, en este sentido, la Sentencia 228/2016, sobre la Ley 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, ha confirmado esta posibilidad, de tal manera que todos los artículos de esta ley referidos a la acción exterior han sido declarados conformes al marco constitucional.

En concreto, con respecto a las oficinas en el exterior, la Sentencia 165/1994 del TC consideró conforme a la Constitución la apertura de oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea, entendiendo que las funciones que podían llevar a cabo eran funciones de seguimiento, información e instrumentación del ejercicio de las competencias autonómicas. Incluso, el Tribunal llegó a afirmar que la existencia de estas oficinas, en ningún caso, prejuzgaba el tipo de actividad a realizar ni determinaba que, forzosamente, se debiera incidir en el ejercicio de la competencia estatal sobre relaciones internacionales.

IV.

La eliminación de toda actividad de las delegaciones del Gobierno en el exterior operada a raíz del mandato del Real decreto 945/2017, de 27 de octubre, no ha respondido a los principios y objetivos que establecen el Real decreto y el resto de normas aprobadas a raíz del artículo 155 de la Constitución española.

El Real decreto 945/2017, de 27 de octubre -reproduciendo el Acuerdo del Pleno del Senado (apartado D)- dispone que las medidas propuestas responden a cuatro grandes objetivos, entre los que destacan los siguientes: restaurar la legalidad constitucional y estatutaria, y asegurar los derechos y libertades de todos los catalanes y catalanas.

Además, el artículo 2.2 del RD 944/2017, que designa los órganos y autoridades encargados de dar cumplimiento a las medidas autorizadas por el Senado, establece que las habilitaciones otorgadas se deben realizar con sujeción a los principios de prudencia, proporcionalidad y con pleno respeto a la autonomía de Cataluña.

Finalmente, la exposición de motivos del RD 945/2017 establece que la consecución de los objetivos perseguidos con las medidas adoptadas por el Senado en aplicación del artículo 155 de la Constitución, hace necesario que se supriman aquellos órganos que resulten innecesarios en este contexto o que se hayan creado con la única finalidad de responder al desarrollo del proceso secesionista.

Partiendo de estos principios, resulta que la liquidación definitiva de las delegaciones, en la práctica, ha significado eliminar una competencia que ha sido asumida estatutariamente y confirmada por la doctrina del Tribunal Constitucional. Con la liquidación definitiva de las delegaciones ha resultado -de facto- la alteración (incluso, la supresión) del orden competencial asumido en la norma institucional básica de Cataluña, a través de actos administrativos de liquidación que se habrían adoptado siguiendo instrucciones del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

No han sido medidas respetuosas con la autonomía de Cataluña porque han eliminado completamente una competencia asumida estatutariamente y avalada por el Tribunal Constitucional, como la competencia en materia de acción exterior. Con la liquidación de las delegaciones se ha eliminado la posibilidad práctica de ejercer, por parte de Cataluña, la competencia reconocida en el ámbito de la acción exterior.

A parte, los principios de prudencia y de proporcionalidad aconsejaban -dependiendo del coste económico que comportaba la liquidación de las delegaciones- mantenerlas abiertas únicamente para llevar a cabo la actividad ordinaria que se ciñe, exclusivamente, a tareas de seguimiento e información a la ciudadanía residente en el exterior.

Esta medida -el mantenimiento de las delegaciones hasta que el próximo Gobierno de la Generalidad resultante de las elecciones tomara una decisión al respecto- habría sido la medida más conforme con el principio de proporcionalidad, ya que habría sido la menos lesiva para la autonomía sin menospreciar la competencia estatutariamente asumida, además de ser la medida que implicaba más eficiencia en la gestión de los recursos públicos.

Finalmente, también se debe destacar que las delegaciones no son órganos que resulten innecesarios, en contra de lo que establece la exposición de motivos del Real decreto 945/2017. Desde el mismo momento en que el EAC reconoce la capacidad de la comunidad autónoma de Cataluña de ejercer acción exterior, es básico que -para poder canalizar y ejercer esta competencia- la Generalidad se dote de oficinas en el exterior. La eliminación de las oficinas no se ha ajustado a la letra del RD, ya que la necesidad de dar cumplimiento al mandato del EAC justifica, por sí mismo, la necesidad de disponer de estas oficinas y no de liquidarlas.

Además, se debe tener presente que la Ley 8/2017, del 15 de junio, de la comunidad catalana en el exterior, regula una serie de derechos a favor de los catalanes y catalanas en el exterior y, por lo tanto, se debe disponer de oficinas en el exterior a fin de que estas personas puedan, como mínimo, informarse sobre la mejor forma de ejercer estos derechos. En esta línea, la Orden PRA/1034/2017, de 27 de octubre (BOE nº 260, de 27.10.2017), estable que «el último de los objetivos [...] es preservar los derechos de todos los catalanes. Los derechos que las leyes les otorgan y que las Instituciones deben hacer efectivos» (pág. 103536). Con el cierre de las delegaciones, estos derechos se han visto menospreciados.

A parte de que son órganos necesarios, también es importante valorar que no han sido órganos creados con «la única finalidad de responder al desarrollo del proceso secesionista», en contra de lo que establece la exposición de motivos del Real decreto 945/2017. Todas las delegaciones se habían creado antes de la convocatoria del referéndum del 1 de octubre y todas lo han sido al amparo de la competencia autonómica sobre acción exterior.

V.

En este escenario, el nuevo Gobierno de la Generalidad constituido a raíz de las elecciones del 21 de diciembre recupera su potestad decisoria amparada en la Ley 13/2008 y, como derivada, y al amparo de lo que dispone el EAC, la posibilidad de restablecer aquellas delegaciones suprimidas por el Real decreto 945/2017, de 27 de octubre.

La regulación contenida en este decreto respeta los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. La iniciativa está justificada por la necesidad de desplegar en el ámbito exterior las competencias propias de manera eficaz y eficiente, con transparencia, proporcionalidad y seguridad jurídica.

VI.

La Orden PRA/1034/2017, de 27 de octubre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, por el que, en aplicación del artículo 155 de la Constitución, se tiene por no atendido el requerimiento planteado al M. H. Sr. presidente de la Generalidad de Cataluña, para que la Generalidad de Cataluña proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y al cese de sus actuaciones gravemente contrarias al interés general, y se proponen al Senado para su aprobación las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del interés general mencionado, establece que las medidas se mantienen vigentes y son de aplicación hasta que tome posesión el nuevo Gobierno de la Generalidad, resultante de la celebración de las elecciones al Parlamento de Cataluña (medida E.9).

Mediante el Decreto 3/2018, de 29 de mayo, por el que se nombran el vicepresidente del Gobierno y los consejeros de los departamentos de la Generalidad, y la toma de posesión celebrada el 2 de junio de 2018, según certifica el acta del secretario del Gobierno publicada en el DOGC 7633, del mismo día, se ha nombrado y ha tomado posesión un nuevo Gobierno de la Generalidad de Cataluña, que recupera las competencias que la aplicación del artículo 155 de la Constitución española trasladó al Gobierno del Estado.

Por todo esto,

A propuesta del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, y de acuerdo con el Gobierno,

Decreto: