Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protecci髇 de los Consumidores y Usuarios de Andaluc韆

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Sumario

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUC虯 A TODOS LOS QUE LA PRESENTE VIEREN, SABED:

Que el Parlamento de Andaluc韆 ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constituci髇 y el Estatuto de Autonom韆, promulgo y ordeno la publicaci髇 de la siguiente

獿EY DE DEFENSA Y PROTECCI覰 DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE ANDALUC虯

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

I

La defensa y protecci髇 de los consumidores y usuarios es una pieza clave del Estado social y democr醫ico de Derecho que consagra la Constituci髇 Espa駉la cuya importancia social y pol韙ica no cesa de aumentar. La propia Constituci髇, en su art韈ulo 51, reconoce esta importancia, encomendando a los poderes p鷅licos garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los leg韙imos intereses de los mismos.

El Estatuto de Autonom韆 para Andaluc韆, en su art韈ulo 18.1.6.�, atribuye a nuestra Comunidad Aut髇oma la competencia exclusiva sobre defensa del consumidor y el usuario, sin perjuicio de la pol韙ica general de precios y la legislaci髇 sobre defensa de la competencia, y de acuerdo con las bases y la ordenaci髇 de la actuaci髇 econ髆ica general y la pol韙ica monetaria del Estado. En el ejercicio de esta competencia, Andaluc韆 fue una de las primeras Comunidades Aut髇omas en aprobar su propia Ley en esta materia. La Ley 5/1985, de 8 de julio, de los Consumidores y Usuarios en Andaluc韆, ha sido una norma cuyos preceptos han enmarcado y guiado la actuaci髇 de las Administraciones P鷅licas de Andaluc韆 para hacer efectivo el principio rector de la pol韙ica social y econ髆ica que consagra el art韈ulo 51 de la Constituci髇.

No obstante, la evoluci髇 social habida desde entonces, tanto en las necesidades de la protecci髇 del consumidor como en la legislaci髇 que le afecta -incluida la producida por las instituciones comunitarias europeas-, y en la misma relaci髇 entre el Derecho estatal y el auton髆ico, hacen muy conveniente la aprobaci髇 de esta nueva Ley. Con esta perspectiva, respetando la competencia estatal sobre legislaci髇 civil y mercantil, se concretan ahora algunos de los derechos de los consumidores en las relaciones que surgen en el 醡bito de las nuevas tecnolog韆s y de los servicios de la sociedad de la informaci髇. Estas nuevas realidades tambi閚 son tenidas en cuenta al regular la inspecci髇, las infracciones y sanciones y las medidas administrativas no sancionadoras de protecci髇, entendiendo que as� se contribuye a clarificar la actuaci髇 de la Administraci髇 y a reforzar la posici髇 de los consumidores en estos nuevos 醡bitos.

Adem醩, se regulan tambi閚 en el nuevo texto ciertos aspectos de la actuaci髇 administrativa de defensa y protecci髇 de los consumidores. Se trata de materias que necesitan el rango de ley porque su contenido afecta a materias reservadas constitucionalmente a la Ley. Evidentemente es as� en todo lo relativo a las infracciones y sanciones administrativas, pero igualmente deben regularse por ley las normas que habilitan a la Administraci髇 para adoptar medidas no sancionadoras que aseguren los intereses p鷅licos de los consumidores y para realizar la inspecci髇 administrativa con esa misma finalidad.

Para abordar esta Ley se ha tenido en cuenta la dimensi髇 supranacional que tiene el Derecho de los consumidores y usuarios y la existencia de una normativa comunitaria en esta materia, cada vez con mayor incidencia en un mercado de bienes y servicios que se ha globalizado y ha pasado a abarcar relaciones entre agentes econ髆icos y consumidores impensables apenas hace unas d閏adas.

Las instituciones comunitarias han asumido que la pol韙ica de los consumidores es un elemento esencial y prioritario para la consecuci髇 de la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos de la Uni髇 Europea, lo que ha supuesto una copiosa producci髇 normativa en la materia. As�, pueden destacarse numerosas normas comunitarias en materia de seguridad de los productos y protecci髇 de los consumidores, entre ellas las que se proyectan sobre la seguridad general de los productos, responsabilidad por productos defectuosos, sistemas de pago, comercializaci髇 a distancia de servicios financieros, pensiones, seguros e inversiones, ventas a domicilio, utilizaci髇 de inmuebles en r間imen de tiempo compartido, viajes combinados, acciones de cesaci髇, cooperaci髇 administrativa, etc. Tambi閚 se han aprobado disposiciones sobre la seguridad de los servicios y responsabilidad de los proveedores de servicios, y sobre la protecci髇 de los consumidores para la realizaci髇 de compras seguras, comercio electr髇ico, servicios de inter閟 general, pr醕ticas comerciales leales, publicidad comparativa y enga駉sa, indicaci髇 de precios, cl醬sulas abusivas en los contratos, venta y garant韆s de los bienes de consumo, y ventas a distancia.

En cuanto a las cuestiones formales, se ha optado por la utilizaci髇 del t閞mino consumidor para referirse tanto a los consumidores propiamente dichos como a los usuarios, ya que, aunque quiz醩 se pudiera ensayar una distinci髇 te髍ica entre ambas nociones, el r間imen jur韉ico de protecci髇 que se les otorga es id閚tico y su reiterada utilizaci髇 a lo largo del texto har韆 su lectura m醩 dif韈il sin aportar matices diferenciadores importantes. 趎icamente se mantiene la referencia a consumidores y usuarios en la denominaci髇 de determinados 髍ganos y en lo referente a las organizaciones o asociaciones de consumidores y usuarios.

El objetivo de la Ley se concreta en la defensa y protecci髇 del consumidor a trav閟 de una mejora de la calidad de los bienes y servicios mediante un adecuado y efectivo control e inspecci髇 de 閟tos, garantizando a los ciudadanos una especial protecci髇 de los intereses econ髆icos y sociales articulada a trav閟 de dos elementos b醩icos: la actuaci髇 de las Administraciones P鷅licas y el fomento de las organizaciones o asociaciones de consumidores y usuarios.

II

El t韙ulo I se ocupa de las disposiciones generales y de los principios informadores de los derechos de los consumidores. Su referente directo es la Ley 5/1985, de 8 de julio, de los Consumidores y Usuarios, de la que incluso se respeta la literalidad de gran parte de su articulado, con modificaciones de detalle que en nada afectan al fondo. El punto de partida lo constituye la proclamaci髇 de una serie de derechos b醩icos de los consumidores, que se sintetizan en los siguientes: el derecho a la protecci髇 de la salud y seguridad, el derecho a la protecci髇 de los intereses econ髆icos y sociales, el derecho a la informaci髇 y el derecho a la participaci髇. Junto a estos derechos b醩icos se recogen otros que no son sino complemento o instrumento de aquellos: el derecho a la indemnizaci髇 y reparaci髇 efectiva de da駉s, el derecho a la educaci髇 y formaci髇 y el derecho a la especial protecci髇 en situaciones de inferioridad.

A partir de ah�, los distintos cap韙ulos en los que se divide el t韙ulo I se ocupan del desarrollo de cada uno de estos derechos. No obstante, la concreci髇 normativa de estos derechos no se agota en esta Ley, sino que hay que acudir m醩 all�, a los desarrollos legislativos de otras materias cercanas o conexas, tales como la sanidad, seguridad industrial, turismo, espect醕ulos p鷅licos, transportes, seguros o banca, que, junto a otros aspectos y quiz醩 con diversa perspectiva, tambi閚 regulan los derechos de los consumidores y sus medios de protecci髇.

En cuanto al derecho a la protecci髇 de la salud y seguridad, el punto central de la regulaci髇 lo constituye la prohibici髇 de que los bienes o servicios destinados a los consumidores representen un riesgo inaceptable para su salud y seguridad. Sin duda alguna, la noci髇 de riesgo inaceptable es un complejo concepto jur韉ico indeterminado, que conlleva un cierto margen de apreciaci髇 por parte de los poderes p鷅licos, pero se ha optado por esa denominaci髇 que es la empleada por la Uni髇 Europea. El objetivo de alcanzar un nivel elevado de protecci髇 de la salud y seguridad de los consumidores puede obligar a adoptar decisiones restrictivas de la comercializaci髇 de bienes o servicios en 醡bitos donde exista una incertidumbre cient韋ica. Esta prohibici髇 se complementa con un mandato a los poderes p鷅licos de vigilancia, control e inspecci髇 de las correspondientes condiciones de seguridad y salubridad de bienes y servicios, debiendo prestarse una especial atenci髇 a los bienes de primera necesidad y los servicios esenciales, por su particular trascendencia.

En cuanto al derecho a la protecci髇 de los intereses econ髆icos y sociales, 閟te se plasma en multitud de preceptos. Especial trascendencia tiene en este 醡bito lo relativo a la reparaci髇 efectiva de los da駉s ocasionados al consumidor, lo que explica que sea objeto de un cap韙ulo espec韋ico. A este respecto, los dos instrumentos fundamentales son, por un lado, las acciones judiciales de responsabilidad civil que pueden ejercer los consumidores cuando se les ocasiona un da駉, por otro, el arbitraje de consumo. No obstante, las competencias normativas sobre ambas materias corresponden al Estado, por lo que el texto se limita a remitir a esta legislaci髇 y a dirigir un mandato a los poderes p鷅licos de la Comunidad Aut髇oma de Andaluc韆 para que 閟tos las favorezcan y fomenten.

Por su parte, el cap韙ulo VI se ocupa del derecho a la informaci髇. En principio, 閟te es un derecho distinto a los dos anteriores, pero, en muchas ocasiones, se convierte en un mero medio o complemento, bien para garantizar la salud y seguridad de los consumidores, bien para proteger sus leg韙imos intereses econ髆icos y sociales. Los medios a trav閟 de los que se pretende garantizar esta informaci髇 a los consumidores son muy variados: desde el establecimiento de mandatos a los propios poderes p鷅licos hasta la imposici髇 a los sujetos responsables de la producci髇, comercializaci髇 y venta de bienes o prestaci髇 de servicios del deber de informar veraz, suficiente y comprensiblemente a los consumidores sobre las caracter韘ticas de los mismos. A este respecto, ha de destacarse la regulaci髇 que se contiene en el marco de la legislaci髇 europea y estatal de este deber en el 醡bito de los servicios de la sociedad de la informaci髇.

En cuanto al derecho de participaci髇 en los asuntos p鷅licos, la Ley se centra en la que tiene lugar a trav閟 de las organizaciones o asociaciones de consumidores, que constituyen hoy en d韆 una pieza clave en el sistema jur韉ico de protecci髇 al consumidor. Con este presupuesto, se regulan las condiciones que 閟tas tienen que cumplir para ser consideradas asociaciones u organizaciones de consumidores a todos los efectos previstos por la presente Ley, que van desde su derecho a formar parte de 髍ganos tales como el Consejo Andaluz de Consumo o el Consejo de los Consumidores y Usuarios de Andaluc韆, pasando por su derecho a ejercer las acciones judiciales previstas por la legislaci髇 aplicable, hasta la facultad para recibir ayudas p鷅licas. En este contexto, se ha considerado oportuno que el Consejo de los Consumidores y Usuarios de Andaluc韆, creado y regulado hasta ahora por normas reglamentarias, pase a tener reflejo en la Ley y, por tanto, una garant韆 legal de su existencia misma y configuraci髇 esencial como es m醩 conveniente a su posici髇 y funciones.

III

Dentro ya de la actuaci髇 administrativa de protecci髇 de los consumidores que se ha incluido en el t韙ulo II, un aspecto capital es el del control e inspecci髇. Esta actividad administrativa es imprescindible, no ya fundamentalmente para sancionar las infracciones a la normativa protectora de los consumidores y reaccionar ante las situaciones de riesgo con medidas no sancionadoras, sino, antes que todo eso, para evitar que se produzcan las infracciones y los riesgos. Por eso, el cap韙ulo dedicado al control e inspecci髇 destaca que la actividad de inspecci髇 no ha de identificarse con la actividad previa y preordenada exclusivamente al procedimiento sancionador, sino que tiene otras funciones.

Esta Ley quiere una inspecci髇 con las potestades necesarias para cumplir su tarea, que respalden su actuaci髇 y cuenten con la colaboraci髇 de todos aquellos 髍ganos administrativos cuya actividad pueda verse afectada, de alguna manera, por la actuaci髇 de la inspecci髇 de Consumo. Para la eficacia de su funci髇 es preciso contar con procedimientos de actuaci髇 que no impongan tr醡ites gravosos ni dilaten temporalmente la adopci髇 de las medidas procedentes para garantizar la salud y la seguridad de los ciudadanos.

Se ocupa tambi閚 la Ley de algunos aspectos organizativos de la inspecci髇. Entre las novedades a este respecto debe destacarse el relevante papel que ha de desempe馻r la Comisi髇 Coordinadora de las Inspecciones de Bienes y Servicios de la Junta de Andaluc韆, 髍gano interdepartamental que habr� de canalizar la coordinaci髇 y la colaboraci髇 entre distintas Consejer韆s y hasta de varios servicios de una misma Consejer韆.

IV

La Ley, en el cap韙ulo III del t韙ulo II, presta especial atenci髇 a las potestades no sancionadoras de la Administraci髇 para evitar situaciones de riesgo para los derechos de los consumidores. De conformidad con lo establecido en el Derecho comunitario y en el Derecho estatal b醩ico, se contemplan, desde luego, las situaciones de riesgo para la salud y seguridad que puedan derivar de bienes, regulando la actuaci髇 que deben desarrollar en tales supuestos las Administraciones de la Comunidad Aut髇oma. Pero se prev閚 tambi閚 en esta Ley potestades ante las situaciones de riesgo que deriven de servicios y para algunas que afecten gravemente a los intereses econ髆icos de los consumidores. Se han concretado los supuestos de hecho ante los que la Administraci髇 debe reaccionar para proteger los intereses p鷅licos afectados, enumerando las medidas administrativas de aplicaci髇 en cada caso, en funci髇 de la naturaleza y circunstancias en que se presenten.

As� mismo se regulan los requisitos formales para la adopci髇 de estas medidas con todas las garant韆s posibles y se valoran igualmente las posibilidades de medidas provisionales y urgentes en todos los casos en que lo requieran para que no se consumen o perpet鷈n los da駉s a la salud o a la seguridad y los m醩 graves y patentes fraudes.

V

El cap韙ulo IV del t韙ulo II, dedicado a infracciones y sanciones, est� presidido por el deseo de cumplir rigurosamente con el principio constitucional de tipicidad, no s髄o en lo relativo a las infracciones, que se enumeran y describen con minuciosidad y precisi髇, sino tambi閚 de las sanciones, procurando reducir los m醨genes de las procedentes en cada caso, de manera que los ciudadanos y la Administraci髇, as� como finalmente los tribunales, tengan un marco estricto al que atenerse, unific醤dose as� los criterios de graduaci髇 a aplicar por los distintos 髍ganos sancionadores en materia de consumo.

Junto a ello, se pretende que la potestad sancionadora sirva tambi閚 con eficacia a la protecci髇 de los intereses de los consumidores, incluyendo, como novedad, la de los consumidores concretos v韈timas de la infracci髇 reprimida, de manera que se cumpla m醩 adecuadamente su funci髇 de retribuci髇 proporcional a la concreta lesi髇 sufrida por el ciudadano y de prevenci髇 especial y general. Para ello, entre otras cosas, se introducen algunas modificaciones en el cuadro general de las sanciones, entre las que destaca la previsi髇 del comiso del beneficio il韈ito obtenido. Aunque esta modalidad de comiso no est� prevista en la legislaci髇 estatal de protecci髇 de los consumidores, su introducci髇 aqu� no supone una divergencia notable. Entre otras razones, porque esto mismo lo trata de conseguir el Derecho estatal de consumo con el incremento de las multas y porque en otros sectores el mismo Derecho estatal ha consagrado esta misma sanci髇 de comiso del beneficio il韈ito. Lo mismo puede decirse de la nueva sanci髇 de apercibimiento o de las concreciones que se hacen sobre la sanci髇 de cierre de establecimientos, toda vez que, de una parte, la legislaci髇 estatal de consumo ni siquiera establece un m韓imo para las multas correspondientes a las infracciones leves y, de otra, el cierre de establecimientos propiamente dicho no tiene sentido cuando, como es cada vez m醩 frecuente, las actividades infractoras no se realizan en un establecimiento f韘ico.

Igualmente, la Ley se ocupa de la localizaci髇 de las infracciones y aborda con precisi髇 y rigor la determinaci髇 de los sujetos responsables, que es una de las cuestiones que, por la singularidad de la realidad regulada, ha presentado mayores dificultades en el 醡bito de la defensa de los consumidores.

VI

Para una real protecci髇 de los consumidores es imprescindible la existencia de una organizaci髇 administrativa adecuada y suficiente, espec韋icamente dedicada al logro de ese objetivo y a la ejecuci髇 de la legislaci髇 de defensa de los consumidores en todos los 醡bitos en que es aplicable y est醤 en juego los intereses de los consumidores. Ello no depende s髄o de los medios materiales y humanos, sino de las competencias que se le otorguen y de su posici髇 en el conjunto de la estructura administrativa respecto a otros 髍ganos que se ocupan de sectores concretos y aplican la correspondiente legislaci髇 sectorial. A evitar una fragmentaci髇 peligrosa y perturbadora que, a la postre, impide realizar una pol韙ica de conjunto y una actividad administrativa eficaz y coherente de protecci髇 de los consumidores se dirigen muchos de los preceptos de esta Ley, no s髄o los de las disposiciones generales que ocupan el cap韙ulo I del t韙ulo II de la Ley, sino otros espec韋icos sobre inspecci髇, medidas no sancionadoras e infracciones y sanciones.

Lo que se pretende es huir de la idea de que el 醡bito material de actuaci髇 de los 髍ganos de defensa de los consumidores es s髄o aqu閘 puramente residual no cubierto por la actuaci髇 y competencias de los 髍ganos sectoriales. Error que deriva a su vez de configurar la legislaci髇 de consumo como una legislaci髇 supletoria de la establecida para cada sector de producci髇, comercio o prestaci髇 de servicios. Lo que se logra es que la legislaci髇 de consumo y los 髍ganos administrativos llamados a aplicarla tengan un sentido y un 醡bito general y horizontal que afecta a cualesquiera bienes, servicios, actividades o funciones dirigidos a los consumidores, de modo que inevitablemente ha de atravesar a ciertas legislaciones y organizaciones administrativas sectoriales con las que debe compatibilizarse armoniosamente.

VII

La Ley quiere aumentar las competencias locales, sobre todo de los municipios, en la protecci髇 de los consumidores. As� queda plasmado en el t韙ulo III y en los lugares correspondientes del t韙ulo II, seg鷑 se trate de competencias de inspecci髇, de la adopci髇 de medidas no sancionadoras o del ejercicio de la potestad sancionadora. Lo hace no s髄o para cumplir el mandato constitucional de autonom韆 local y para satisfacer las leg韙imas aspiraciones de los municipios andaluces en un 醡bito que, a veces, es muy adecuado para su actuaci髇, sino tambi閚 convencida de que as� se puede mejorar la actuaci髇 administrativa e incrementar los medios personales y materiales dedicados a la protecci髇 de los consumidores y, por tanto, la posici髇 de 閟tos.

Esta atribuci髇 de competencias locales, muy por encima de lo establecido en la legislaci髇 estatal supletoria, se quiere, no obstante, que quede limitada a los asuntos de consumo m醩 espec韋icamente locales. As�, respetando al m醲imo la autonom韆 local y teniendo en cuenta la diversa capacidad de los municipios, se establece un sistema que no impide la 醙il actuaci髇 de la Administraci髇 auton髆ica, que, seg鷑 los casos, se desarrollar� en su 醡bito propio o completar� o suplir� a la local, sin necesidad de complejos y formales mecanismos de sustituci髇 o subrogaci髇. En el fondo, late en el sistema que se instaura el principio de subsidiariedad, pero buscando sobre todo la simplicidad, la eficacia y la rapidez, articul醤dose mediante una f髍mula de competencias concurrentes e indistintas que permitir� en todo caso que la Administraci髇 auton髆ica garantice un nivel homog閚eo de protecci髇 en Andaluc韆.