Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía

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Sumario

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA A TODOS LOS QUE LA PRESENTE VIEREN, SABED

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente

LEY DEL PATRIMONIO HISTÓRICO DE ANDALUCÍA

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Patrimonio Histórico constituye la expresión relevante de la identidad del pueblo andaluz, testimonio de la trayectoria histórica de Andalucía y manifestación de la riqueza y diversidad cultural que nos caracteriza en el presente.

El sentimiento de aprecio hacia este Patrimonio ha de constituir uno de los pilares básicos para el fortalecimiento de esta identidad colectiva, impulsando el desarrollo de un espíritu de ciudadanía respetuoso con un entorno cultural garante de una mejor calidad de vida.

La Comunidad Autónoma de Andalucía cuenta con un ordenamiento jurídico propio para la protección del Patrimonio Histórico, en cuyo núcleo se encuentra la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía. El ejercicio de la potestad legislativa en esta materia se deriva del mandato que la Constitución Española dirige, en su artículo 46, a los poderes públicos para que garanticen la conservación y promuevan el enriquecimiento de nuestro patrimonio y de los bienes que lo integran, que tiene su reflejo en el Estatuto de Autonomía para Andalucía de 1981 cuando, en su artículo 12.3, se refiere a la protección y realce del Patrimonio Histórico como uno de los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma.

Al mismo tiempo, la promulgación de la citada Ley 1/1991 tiene su soporte competencial en los artículos 148.1.16.ª y 149.1.28.ª de la Constitución Española, así como lo tenía en el artículo 13.27 del Estatuto de Autonomía para Andalucía de 1981.

La experiencia acumulada en la aplicación de la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía, la evolución de los conceptos y planteamientos en que se basan la protección y conservación, así como los cambios legislativos producidos en otras áreas del ordenamiento jurídico estrechamente vinculadas a la que nos ocupa aconsejan proceder a una reforma en profundidad de la vigente Ley. A partir de la entrada en vigor del nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo), el fundamento de la nueva Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía se encuentra en el artículo 10.3.3.º, que se refiere al afianzamiento de la conciencia de identidad y de la cultura andaluza a través del conocimiento, investigación y difusión del patrimonio histórico como uno de los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma. A su vez, el artículo 68.3.1.º del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de protección del patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico.

En este sentido, la integración de técnicas protectoras de la legislación estatal, la creación del «Inventario de bienes reconocidos del Patrimonio Histórico Andaluz», la simplificación de procedimientos y el mayor detalle en la tipificación de las infracciones son modificaciones basadas en la experiencia práctica. Al mismo tiempo se pretende afrontar la protección del Patrimonio Histórico desde un enfoque territorial, de acuerdo con los planteamientos doctrinales más recientes, mediante figuras de nueva creación como la Zona Patrimonial y acentuar la coordinación con la legislación urbanística, tras la aprobación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

La presente Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía, aunque mantiene la filosofía tutelar de la legislación precedente, centrada en la figura del Catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía, e incluso la estructura de la norma, afecta a numerosos preceptos repartidos a lo largo de todo su articulado, por lo que se ha considerado necesaria la aprobación de una nueva Ley, evitándose así la coexistencia de la norma originaria con una extensa modificación, en beneficio de la seguridad jurídica.

II

El Título Preliminar contiene las disposiciones generales que recogen el objeto de la Ley, así como la delimitación de su ámbito. Junto a ellas destaca el deber de colaboración entre las Administraciones Públicas, enfatizando el papel que han de desempeñar los municipios en la defensa y protección del Patrimonio Histórico a través del planeamiento urbanístico. Por último se incide en la obligación de denunciar las acciones u omisiones que puedan suponer un peligro para los bienes del Patrimonio Histórico Andaluz.

El Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, concebido como instrumento fundamental para la tutela y conocimiento de los bienes en él inscritos, se regula dentro de las disposiciones contenidas en el Título I. El Catálogo comprende tres categorías de bienes: los de interés cultural, los de catalogación general y los incluidos en el Inventario General de Bienes Muebles del Patrimonio Histórico Español.

La inscripción de Bienes de Interés Cultural podrá ir acompañada de unas instrucciones particulares que ajusten las medidas generales de protección previstas en la Ley a las singularidades del bien. Se trata de una modulación del régimen previsto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español para los bienes declarados de interés cultural que puede ser de gran utilidad en determinados casos. Al mismo tiempo, se simplifica el procedimiento de inscripción de estos bienes dando trámite de audiencia a las personas afectadas para el supuesto de los Monumentos y Jardines Históricos, a diferencia de las tipologías de carácter colectivo (Conjuntos Históricos, Sitios Históricos, Zonas Arqueológicas, Lugares de Interés Etnológico y Zonas Patrimoniales), todo ello sin perjuicio del trámite de información pública y de la audiencia al municipio correspondiente.

La Ley crea, como complemento al Catálogo General, el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Histórico Andaluz. Este instrumento recogerá aquellos bienes que, fruto de un estudio o investigación científica, se identifican como integrantes de nuestro Patrimonio Histórico, contribuyendo, por tanto, a su mayor conocimiento y al incremento de la seguridad jurídica. Los bienes inmuebles incluidos en este Inventario deberán tener su reflejo en los catálogos urbanísticos con motivo de su elaboración o modificación.

El Capítulo III del Título I concreta las obligaciones de las personas titulares de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico, siendo más intensas cuando se trate de bienes inscritos en el Catálogo General. A estos últimos podrán aplicárseles las medidas de ejecución forzosa reguladas, en el supuesto de que se incumplan las obligaciones previstas, así como los derechos de tanteo y retracto cuando se den las condiciones señaladas en la Ley.

Conviene destacar, por su carácter de garantía de los fondos públicos, la posibilidad con que cuenta la Administración para detraer del precio de adquisición de un bien las cantidades invertidas mediante ejecución subsidiaria, cuando aquélla se realice dentro de los diez años siguientes a la liquidación del gasto.

La protección del Patrimonio Histórico comprende también su defensa frente a lo que se ha dado en llamar «contaminación visual o perceptiva». El impacto que producen sobre nuestro patrimonio determinados elementos e instalaciones exige conjugar las demandas de las tecnologías que inciden en nuestra vida diaria con la preservación de la calidad ambiental, siendo necesario para ello coordinar la actuación de las diferentes Administraciones Públicas.

En este sentido, se someten a la autorización de la Administración cultural la ubicación de determinados elementos y la realización de instalaciones en materia de energía y telecomunicaciones que inciden directamente en los valores y en la contemplación de los bienes afectados por la declaración de interés cultural.

III

Las disposiciones contenidas en el Título II se plantean con carácter general, sin hacer distinción entre la naturaleza de los bienes a que van dirigidas o entre su diferente carácter revelador de un determinado interés.

En este Título se contienen los criterios en materia de conservación y restauración, integrando en su regulación principios consagrados en distintas cartas y documentos internacionales de restauración que afectan tanto al carácter de las intervenciones como a la naturaleza de los materiales empleados.

Por otra parte, el proyecto de conservación continúa siendo el instrumento fundamental para acometer estas intervenciones, regulándose su contenido mínimo y los supuestos en que, con carácter excepcional, no será exigible.

IV

El Patrimonio Inmueble es el que presenta una mayor complejidad, lo que explica la división del Título III, destinado al mismo, en cuatro capítulos.

El Capítulo I desarrolla las tipologías en que se clasifican los bienes inmuebles cuando son inscritos como bien de interés cultural en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz. A las figuras tradicionalmente consagradas (Monumento, Conjunto Histórico, Jardín Histórico, Sitio Histórico y Zona Arqueológica) se suman el Lugar de Interés Etnológico, tipología creada por la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía, y la Zona Patrimonial que ahora se instituye.

La fuerte relación del patrimonio con el territorio, así como las influencias recíprocas existentes, está presente en cada una de estas figuras, pero se hace patente de un modo mucho más intenso en la Zona Patrimonial. Aquí el territorio articula un sistema patrimonial integrado, en el que coexisten bienes de distinta naturaleza y cronología, unidos indisolublemente a los valores paisajísticos y ambientales existentes.

El Capítulo II desarrolla la coordinación con la normativa urbanística y medioambiental. Está comúnmente aceptada la conveniencia de objetivar los parámetros de actuación sobre el Patrimonio Inmueble a través del planeamiento urbanístico, ya que la protección y conservación de nuestro Patrimonio Histórico no puede alcanzarse exclusivamente mediante el ejercicio de la labor de policía o la actividad de fomento. En este sentido, se regula el informe de la Administración cultural tanto en los diferentes instrumentos de ordenación, como en los procedimientos de prevención ambiental cuando afecten a bienes integrantes del Patrimonio Histórico Andaluz.

Conviene destacar también la simplificación de la tramitación que se produce en esta materia, insertándose en un único procedimiento el informe de la Administración cultural, con independencia de las consecuencias que en materia de atribución de competencias pudieran derivarse del mismo.

Dentro de este procedimiento único se regulan los contenidos mínimos de los planes urbanísticos cuando afecten a determinadas tipologías de los Bienes de Interés Cultural, entre los que puede destacarse por su novedad la exigencia de una normativa de control de la contaminación visual o perceptiva, y se inserta la posibilidad de que los municipios soliciten la delegación de la competencia para autorizar obras que desarrollen el planeamiento urbanístico aprobado, condicionada a la existencia de una Comisión técnica municipal en los términos establecidos en la Ley.

El régimen de protección de los inmuebles, regulado en el Capítulo III, integra las limitaciones contenidas en la legislación estatal en cuanto a su desplazamiento y en materia de contaminación visual y desarrolla el sistema de autorizaciones. En esta última materia se reserva la autorización administrativa para las intervenciones sobre inmuebles declarados de interés cultural o sus entornos y se someten a comunicación previa las correspondientes a los bienes de catalogación general, pudiendo proponerse medidas correctoras por la Consejería competente.

El régimen de protección incluye, también, la regulación de los supuestos de ruina, demoliciones y paralizaciones de obras.

Finalmente, el Capítulo IV mantiene, dentro del régimen de competencias, las posibilidades de delegación a los municipios en el ámbito de los entornos de los bienes declarados de interés cultural y de unificación de procedimientos de las distintas Administraciones, ya contempladas en la legislación hasta ahora vigente.

Las peculiaridades del Patrimonio Mueble se contemplan en el Título IV de la Ley. Destaca el sometimiento a autorización o comunicación previa (en función del nivel de protección) de los tratamientos a que estos bienes puedan ser sometidos, cuando estén inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía.

Este Título aporta también, en relación con la regulación anterior, un planteamiento más flexible de la vinculación de los bienes muebles incluidos expresamente en la inscripción de un inmueble como Bien de Interés Cultural, sujetando a autorización previa su enajenación por separado.

V

Los denominados «Patrimonios especiales», según la terminología más extendida en la doctrina jurídica, se reflejan en los Títulos V, VI, VII y VIII de la Ley, dedicados respectivamente a los Patrimonios Arqueológico, Etnológico, Industrial, Documental y Bibliográfico.

Se parte, en primer lugar, de un concepto de Patrimonio Arqueológico basado en la utilización de la metodología arqueológica, estableciendo, en los mismos términos que la legislación estatal, la naturaleza demanial de los objetos y restos materiales que sean descubiertos. Este carácter de bienes de dominio público se presumirá también de los elementos hallados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, una vez transcurrido el plazo previsto en la Disposición transitoria tercera.

Se mantienen la figura cautelar de la Zona de Servidumbre Arqueológica y los elementos sustanciales del sistema de autorización de las actividades arqueológicas. Al mismo tiempo, se sujetan a autorización las actividades que permitan la localización o detección de restos arqueológicos, circunstancia que deberá reflejarse en los Estatutos de aquellas asociaciones que tengan entre sus fines la detección de objetos que se encuentren en el subsuelo. Se trata de un ámbito en el que deben extremarse los controles administrativos, pues, con independencia del valor de los objetos que puedan hallarse, la destrucción de la estratigrafía por excavaciones en las que no se aplica la metodología arqueológica supone una pérdida de información irreparable.

Especial importancia tienen también las actividades arqueológicas previas a la intervención sobre inmuebles protegidos, sobre las que se ha tratado de establecer una regulación equilibrada que, al mismo tiempo, se adecue a lo establecido por la Ley 7/2002. Así se concretan y especifican las obligaciones del promotor de las obras conforme al aprovechamiento urbanístico atribuido, si bien la Administración cultural podrá ampliar a su costa la extensión de la actividad arqueológica por razones de protección o interés científico.

El Título VI se destina al Patrimonio Etnológico, donde la principal novedad consiste en la posibilidad de asociar a una actividad de interés etnológico los bienes muebles y el ámbito territorial vinculados a su desarrollo. A estos bienes y ámbitos les será de aplicación el régimen de protección correspondiente a la actividad, según su modalidad de inscripción en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.

El Título VII da carta de naturaleza en nuestra legislación de Patrimonio Histórico al Patrimonio Industrial, en cuanto exponente de la historia social y económica de la Comunidad, distinguiendo dentro de esta tipología entre muebles e inmuebles, y establece en qué casos formarán parte del Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, siéndoles en tal caso de aplicación el régimen de protección que en función de la categoría asignada les corresponda.

Los Patrimonios Documental y Bibliográfico se contemplan en el Título VIII, que se remite a la legislación sectorial y señala la aplicación supletoria de la presente Ley, introduciendo, al mismo tiempo, algunas precisiones en materia de inspección administrativa y acceso a estos bienes.

VI

El Título IX de la Ley regula las instituciones del Patrimonio Histórico, donde, además de las tradicionalmente admitidas, se incorporan los Espacios Culturales, y se clasifican los mismos en Conjuntos y Parques Culturales, cuya identidad vendrá definida en función de su relevancia patrimonial y de su ámbito.

Con respecto a los Conjuntos se establece la forma jurídica que podrán adoptar y las funciones de los mismos, así como su estructura.

Los Parques Culturales son una Institución de nueva creación, pensada para gestión de las Zonas Patrimoniales. Dada la presumiblemente amplia extensión territorial de esta tipología, así como la diversidad de elementos protegidos que ha de reunir, se ha planteado un órgano de gestión que pueda integrar a las distintas Administraciones y sectores implicados.

VII

Las medidas de fomento y el diseño de la organización administrativa que ha de aplicar la Ley mantienen sustancialmente las características de la regulación vigente hasta ahora.

Los diferentes órganos de la Administración del Patrimonio Histórico, regulados en el Título XI, se estructuran en función de su carácter ejecutivo o consultivo y, a su vez, de acuerdo con su ámbito de actuación central o provincial. Se introduce ahora, en relación a los órganos colegiados de carácter consultivo, la necesidad de su composición equilibrada de mujeres y hombres, conforme a las normas que desarrollan el principio de igualdad de género.

El Título XII regula la función inspectora en la materia objeto de la presente Ley, donde se establece la condición de agentes de la autoridad del personal designado para la realización de las inspecciones y comprobaciones previstas en la norma y se determinan sus facultades y funciones básicas, que serán objeto de desarrollo mediante la regulación reglamentaria oportuna.

VIII

El Título XIII se destina a las infracciones administrativas y sus sanciones. Este Título recoge, en primer lugar, una tipificación pormenorizada de las infracciones, clasificándolas en muy graves, graves y leves.

En materia de responsabilidad se concreta la obligación de reparación del daño causado en los supuestos de demoliciones no autorizadas, en los que el alcance del deber de reconstrucción se determinará en la resolución del expediente sancionador, sin que pueda obtenerse una edificabilidad mayor que la del inmueble demolido. Se trata de una medida fundamental para completar el carácter disuasorio de la sanción.

En la regulación de las sanciones ha de destacarse la actualización de su cuantía, efectuada mediante la aplicación del índice de precios al consumo, y el establecimiento de sanciones accesorias de inhabilitación para el ejercicio profesional ante la Consejería competente en materia de patrimonio histórico y el destino de las multas a la conservación y restauración de los bienes del Patrimonio Histórico de titularidad autonómica.

Por último, dentro de las prescripciones en materia de procedimiento, se incluye la medida cautelar de decomiso o precintado de los instrumentos intervenidos en el momento de efectuar la denuncia, acordándose su destino en la resolución del expediente sancionador.

IX

Las disposiciones adicionales recogen diversas cuestiones que vienen a completar aspectos concretos de la regulación contenida en la Ley.

La disposición adicional primera expresa la intención de promover el retorno de los bienes de valor histórico que se encuentren fuera de la Comunidad Autónoma.

Las disposiciones adicionales segunda y tercera integran en la nueva estructura del Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz los bienes protegidos conforme a Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico Andaluz, y los bienes declarados de interés cultural.

La disposición adicional cuarta establece un entorno cautelar para aquellos inmuebles protegidos sin haberlo delimitado, por no exigirlo la norma vigente en su día.

Asimismo, la disposición adicional quinta establece el marco jurídico de aplicación al Patrimonio Histórico Andaluz de la Iglesia católica, clarificando en este punto el régimen de los bienes en posesión de la misma, sin perjuicio de lo establecido en los Acuerdos entre el Estado Español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979.

En cuanto a la disposición adicional sexta, trata igualmente de establecer el régimen jurídico de aquellos bienes que, formando parte del Patrimonio Histórico Andaluz, se encuentran en posesión de organismos públicos tales como universidades y entidades locales.

Por último, la disposición adicional séptima reconoce la importancia del Patrimonio Histórico como recurso turístico de gran interés y la contribución que su difusión turística tiene en el desarrollo de una sensibilización social para su protección o mejora, constituyendo el contenido de la disposición adicional novena.

La disposición transitoria primera aplica el régimen previsto en la presente Ley a la resolución de los expedientes incoados con anterioridad a su entrada en vigor, evitando, de este modo, disfunciones y asegurando la completa adecuación a las nuevas figuras de protección.

La disposición transitoria segunda establece el régimen aplicable a los bienes que deban formar parte del Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Histórico Andaluz hasta la constitución formal del mismo.

La disposición transitoria tercera establece un plazo de tres años para la elaboración de los planes de descontaminación visual por parte de los municipios y para la retirada de elementos contaminantes.

Por su parte, la disposición transitoria cuarta establece un plazo de un año para poner en conocimiento de la Administración competente la posesión de bienes integrantes del Patrimonio Arqueológico, fijándose el régimen jurídico aplicable en el supuesto de no llevarse a cabo esta declaración.

La disposición transitoria quinta regula la adaptación de los Estatutos de las asociaciones dedicadas a la detección de objetos que se encuentran en el subsuelo a las previsiones de la Ley, para lo que concede un plazo de seis meses.

Por último, las disposiciones finales primera y segunda actualizan preceptos de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, modificando la antigüedad de determinados documentos para que formen parte del Patrimonio Documental Andaluz e introduciendo el concepto de préstamo administrativo de documentos, cerrando el texto la disposición final, referida a la habilitación al Consejo de Gobierno para el desarrollo reglamentario de la norma.