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Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón. | |
En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el Boletín Oficial de Aragón y en el Boletín Oficial del Estado, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.1 del Estatuto de Autonomía.
PREÁMBULO
I
La protección y conservación del medio ambiente se ha convertido en los últimos años en una creciente preocupación social y en uno de los objetivos esenciales de las políticas de los poderes públicos.
La Constitución Española, norma fundamental de nuestro ordenamiento jurídico, reconoce en su artículo 45 el derecho de todos los españoles a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. El mismo precepto constitucional contiene un mandato dirigido a los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, a fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente.
La protección del medio ambiente en cuanto bien colectivo, aunque susceptible de disfrute individual, queda encomendada a todas las actividades económicas y a la sociedad en general, si bien de forma principal a los poderes públicos. Se configura, así, una función pública de cuidado de los recursos naturales frente a las actuaciones que puedan lesionarlos o utilizarlos de forma abusiva e irracional.
La protección del medio ambiente es un derecho de los ciudadanos que precisa con frecuencia de un alto grado de intervención administrativa en los aspectos preventivos de las actividades y en la corrección de los factores y efectos de la contaminación y degradación ambientales. Esta determinación de procedimientos y técnicas tiene un doble fin: en primer lugar, el incremento de las garantías que la acción humana debe asegurar para el mantenimiento de la calidad de vida y de un medio ambiente saludable, y, en segundo término, la configuración de un desarrollo sostenible que permita asegurar la capacidad actual y futura de los recursos naturales y poner éstos al servicio de la satisfacción de las necesidades de la sociedad.
Esa función pública de protección ambiental puede llevarse a cabo a través de diversas maneras que implican distintos grados de presencia de las Administraciones públicas. Está demostrado que la restauración de los daños ocasionados al medio ambiente es, frecuentemente, más difícil y costosa que la prevención de los mismos y suele requerir medidas de paralización o desmantelamiento de la actividad, con graves perjuicios tanto económicos como sociales. La prevención se manifiesta, así, como el mecanismo más adecuado, por lo que la Administración debe dotarse de instrumentos para conocer a priori los posibles efectos que las diferentes actuaciones susciten sobre el medio ambiente.
Para conseguir este objetivo se aprueba la presente Ley, como expresión jurídica positiva de la política ambiental autonómica, en desarrollo de las competencias reconocidas a la Comunidad Autónoma en los artículos 35.1.15, 35.1.17, 37.3 y 40.4 de su Estatuto de Autonómica. Su vocación es convertirse en un texto legal esencial del ordenamiento jurídico autonómico, como medio de alcanzar la máxima protección posible del medio ambiente en su conjunto, regulando las distintas formas de intervención administrativa ambiental en la aprobación de determinados planes, programas, proyectos, instalaciones y actividades a fin de lograr la prevención, reducción y control de la contaminación y del impacto ambiental sobre la atmósfera, el agua, el suelo y la biodiversidad, y potenciar, dentro de cada procedimiento, la participación pública y la información ambiental.
II
En cuanto a su contenido, la Ley se ocupa del régimen de los planes y programas sometidos a evaluación ambiental, los proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental y aquellos sometidos a evaluación ambiental por tener incidencia en zonas ambientalmente sensibles, las instalaciones sujetas a autorización ambiental integrada y el régimen de actividades sujetas a licencia ambiental de actividades clasificadas.
Para la regulación de los regímenes citados, la Ley parte, como no podía ser de otro modo, de la normativa comunitaria y de la legislación básica estatal. Así, la Ley toma en consideración la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE, la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de determinados planes y programas en el medio ambiente, y la Directiva 96/61/CEE, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y control integrado de la contaminación. La Ley desarrolla, asimismo, la normativa básica estatal existente en la materia, constituida, fundamentalmente, por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, modificado por la Ley 6/2001, de 8 de mayo, y por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
III
El articulado de la Ley se estructura en ocho Títulos. El Título I recoge las disposiciones generales de la Ley que permitirán a los órganos competentes y a los particulares afectados, tanto su correcta aplicación a través de la delimitación precisa de su objeto y de su ámbito de aplicación, como su adecuada interpretación mediante la definición de aquellos conceptos que se consideran claves para el cumplimiento de la misma. Se prevé también, en el citado Título, la obligación del departamento de la Administración de la Comunidad Autónoma competente en materia de medio ambiente de disponer de los servicios y herramientas de información necesarios para dar cumplimiento a lo dispuesto en la normativa vigente sobre libertad de acceso a la información ambiental.
En el Título II se regula el régimen jurídico que posibilite una eficaz actuación preventiva orientada a evitar, reducir o minimizar los efectos adversos sobre el medio ambiente derivados de la puesta en marcha o ejecución de determinados planes, programas, proyectos y actividades.
El Capítulo I de este Título regula la denominada evaluación ambiental de planes y programas. Con este novedoso procedimiento se evalúa la incidencia ambiental de los planes o programas de forma anticipada a la ejecución de los proyectos o actividades que aquéllos puedan prever y con independencia de la evaluación de impacto ambiental que la ejecución de dichos proyectos pueda requerir. El procedimiento de evaluación ambiental finaliza con la memoria ambiental del plan o programa, que tiene carácter preceptivo en el procedimiento de aprobación del plan o programa.
Debe destacarse, en este capítulo, la regulación específica que se hace de la evaluación ambiental del planeamiento urbanístico a fin de coordinar dicho procedimiento con el previsto en la legislación urbanística para la aprobación de los citados planes.
El Capítulo II regula la evaluación de impacto ambiental de determinados proyectos, públicos o privados, sobre el medio ambiente. En primer lugar, se clarifica el ámbito de aplicación del mencionado procedimiento incluyéndose en el mismo todos los proyectos anteriormente sometidos a evaluación de impacto por las distintas leyes sectoriales autonómicas y fijándose los criterios de sujeción para las actividades del Anexo II del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, conforme a lo previsto en el apartado tercero de su artículo primero. Asimismo, se ha optado por que algunos de los proyectos que se desarrollan en las zonas incluidas en la Red Ecológica Europea Natura 2000 se sometan en todo caso a evaluación de impacto ambiental, mientras que, para el resto de proyectos que puedan afectar de forma apreciable a alguna de esas zonas, su sometimiento a evaluación de impacto ambiental dependerá de la decisión que se adopte caso a caso. En segundo lugar, se establecen los distintos trámites procedimentales de la evaluación de impacto ambiental, así como el contenido del estudio de impacto ambiental y de la ulterior declaración de impacto ambiental en los supuestos en que su emisión corresponda al Instituto Aragonés de Gestión Ambiental.
El Título III regula el procedimiento de evaluación ambiental a que deben someterse determinados proyectos, instalaciones y actividades que tengan incidencia en las zonas ambientalmente sensibles que se recogen en el Anexo V de la Ley, y que son tanto los espacios naturales protegidos, sus zonas periféricas de protección y las áreas comprendidas en el ámbito territorial de los planes de ordenación de los recursos naturales, declarados al amparo de la legislación estatal o autonómica, como las zonas designadas en aplicación de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril, relativa a la conservación de las aves silvestres, y de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres, los humedales de importancia internacional incluidos en el Convenio de Ramsar, las reservas de la biosfera, así como las áreas comprendidas en los planes previstos en la normativa de protección de especies amenazadas.
Este procedimiento de evaluación ambiental se aplica a aquellos proyectos, instalaciones o actividades que tengan incidencia en dichas zonas y que no se encuentren sometidos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental ni al de calificación ambiental regulados en esta Ley.
Este Título viene, así, a completar las previsiones del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y a sustituir al procedimiento de autorización de usos previsto en el artículo 42 de la Ley 6/1998, de 19 de mayo, de espacios naturales protegidos de Aragón, unificando los procedimientos de control ambiental previstos para todos esos espacios.
IV
En el Título IV se regula el régimen de la autorización ambiental integrada. Para ello, la Ley parte de la competencia de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón para otorgar la autorización ambiental integrada, sin perjuicio de la intervención de otras Administraciones públicas en el procedimiento de autorización mediante el preceptivo informe vinculante de la Confederación Hidrográfica sobre los vertidos a las aguas continentales y de las entidades locales sobre la compatibilidad urbanística de la actividad y sobre los aspectos que afecten a las competencias del municipio en el que se pretende ubicar la instalación.
La presente Ley desarrolla y adapta a la Comunidad Autónoma de Aragón el régimen establecido en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, que traspuso la Directiva 96/61/CE. Mediante la autorización ambiental integrada se supeditan la instalación y el funcionamiento de las instalaciones que se encuentren bajo su ámbito al cumplimiento de las condiciones ambientales que en ella se establezcan, entre las que deben destacarse los valores límite de emisión de contaminantes basados en las mejores técnicas disponibles. Esta autorización sustituye el conjunto disperso de autorizaciones ambientales exigibles a estas instalaciones de acuerdo con la normativa sectorial mediante su integración en un único acto. A tal efecto, la presente Ley exige la inclusión en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada no sólo de las autorizaciones previstas en la legislación estatal, sino también de la declaración de impacto ambiental, de la autorización de emisión de gases de efecto invernadero para aquellas instalaciones que la precisen de acuerdo con su normativa reguladora y de la autorización especial para construcciones en suelo no urbanizable cuando sea necesaria conforme a la normativa urbanística.
Por lo que se refiere a las actuaciones en materia de evaluación de impacto ambiental, debe destacarse el esfuerzo que la Ley dedica a coordinar, en el marco de las competencias autonómicas, dicho procedimiento y el de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, dada la similitud que ambos presentan no sólo por su contenido, sino también por ser el Instituto Aragonés de Gestión Ambiental el organismo público de la Administración de la Comunidad Autónoma competente para su tramitación. En cualquier caso, la Ley mantiene el trámite de discrepancias con el órgano sustantivo, dado el carácter básico que dicha exigencia tiene en la legislación estatal.
Finalmente, teniendo en cuenta la finalidad preventiva de la técnica de evaluación de impacto ambiental, no resulta apropiado someter a dicho procedimiento aquellas actividades clandestinas ya en funcionamiento a la entrada en vigor de la presente Ley que se encuentren incursas en un proceso de regularización. Por este motivo, cuando una actividad clandestina se encuentre sometida a evaluación de impacto ambiental, la Ley prevé un procedimiento simplificado de evaluación ambiental de actividades sin licencia que, entre otras cuestiones, no exige la presentación de un estudio de impacto ambiental en el que se valoren las alternativas a su ubicación. En el caso de las actividades en funcionamiento y sin autorizar, sometidas a autorización ambiental integrada, se entiende que la evaluación ambiental de las mismas se realiza de forma suficiente en el procedimiento de otorgamiento de la mencionada autorización.
Dado que la autorización ambiental integrada aspira a refundir en una sola todas las autorizaciones necesarias para la puesta en funcionamiento de las instalaciones industriales, con objeto de garantizar una visión global e integrada de todas las facetas de la contaminación procedente de las mismas, lógicamente han de tenerse en cuenta las responsabilidades ejecutivas que la legislación atribuye a las entidades locales y, singularmente, las que les asigna en materia de actividades clasificadas.
A tal efecto, la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, ha previsto distintos momentos para la intervención de las autoridades locales: el informe urbanístico previo, el informe de los ayuntamientos sobre los aspectos ambientales que sean de su competencia y la licencia municipal de actividades clasificadas dejando a salvo, tras la autorización ambiental integrada, la resolución definitiva de la autoridad municipal.
Sin embargo, en la presente Ley se parte de la consideración de que la autonomía local no sólo puede garantizarse a través de una licencia propia, sino que queda incluso más garantizada si el pronunciamiento final del ayuntamiento se sustituye por la emisión de un informe previo a la concesión de la autorización ambiental integrada y de carácter vinculante exclusivamente en los aspectos de competencia municipal, informe preceptivo en que el ayuntamiento puede hacer valer sus competencias, aunque sea en un procedimiento único resuelto por la Administración autonómica.
Nada hay en ello contrario a la autonomía local, teniendo en cuenta a este respecto lo previsto en los artículos 62 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local, y 162 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, que justifican plenamente los procedimientos de gestión coordinada en supuestos como el que nos ocupa.
V
El Título V de la Ley establece una nueva regulación de las denominadas actividades clasificadas, sujetas al control y a la intervención ambiental de los municipios en cuyos territorios se pretendan ubicar, que desplaza la aplicación en la Comunidad Autónoma de Aragón del Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, exclusivamente en los concretos aspectos regulados en esta Ley.
Por lo que se refiere a las actividades sujetas a licencia ambiental de actividades clasificadas, se ha optado por no establecer una lista que necesariamente habría de tener carácter no exhaustivo, sino que, por el contrario, se ha preferido acudir a un sistema de cláusula o fórmula general, respetando plenamente el espíritu del citado Reglamento estatal. Así, se encuentran sometidas a este régimen las actividades susceptibles de ocasionar molestias, alterar las condiciones de salubridad, causar daños al medio ambiente o producir riesgos para las personas o bienes, siempre que no estén sujetas a la autorización ambiental integrada. Asimismo, para facilitar la aplicación de la norma y con una mera finalidad hermenéutica, se ha optado por excluir expresamente de este régimen a una serie de actividades que venían siendo tradicionalmente sometidas a calificación y cuyo control se ha demostrado en la práctica que queda suficientemente garantizado a través de la licencia de apertura de actividades no clasificadas regulada en la legislación autonómica de régimen local.
Se atribuye expresamente a las comarcas la competencia, ya reconocida en la Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de medidas de comarcalización, de calificación de las actividades sometidas a licencia ambiental de actividades clasificadas prevista en la Ley, si bien será precisa su previa transferencia por parte de la Comunidad Autónoma de Aragón y su aceptación expresa por aquéllas, con arreglo a lo establecido en la legislación reguladora de las comarcas. La Ley prevé, asimismo, la posibilidad de que las comarcas puedan delegar en los ayuntamientos la competencia de calificación con arreglo a lo previsto en la legislación de régimen local.
Hasta que las comarcas no asuman la competencia de calificación ambiental, corresponderá su ejercicio a las comisiones territoriales de medio ambiente, que se crearán, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta Ley, como órganos colegiados dependientes del departamento de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón con competencias en materia de medio ambiente. En cualquier caso, en tanto no se creen dichas comisiones, las actuales Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio continuarán ejerciendo las competencias que, en materia de medio ambiente, les atribuye la legislación vigente.
Finalmente, el Título VI de la Ley regula la licencia de inicio de actividad, que deberá obtenerse del ayuntamiento en cuyo territorio se ubiquen las actividades sujetas a autorización ambiental integrada o licencia ambiental de actividades clasificadas con carácter previo a su puesta en funcionamiento. Esta licencia tiene por objeto comprobar que las obras e instalaciones se han ejecutado de acuerdo con lo establecido en la autorización ambiental integrada o en la licencia ambiental de actividades clasificadas. Se da, pues, sustantividad propia a la visita de comprobación que ha venido hasta el momento configurándose como una fase más de la licencia de actividad, coordinándose la actuación municipal con la del órgano ambiental competente de la Comunidad Autónoma en los casos de las actividades sometidas a autorización ambiental integrada o evaluación de impacto ambiental.
VI
El Título VII se dedica al régimen de inspección ambiental de las actividades sometidas a intervención ambiental, con la finalidad de posibilitar a las Administraciones públicas competentes ejercer eficazmente sus competencias.
Para la redacción de este Título se ha tenido en cuenta la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de abril de 2001, sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros. Así, por un lado, se clarifican las competencias inspectoras y las facultades del personal inspector en el ejercicio de esta potestad administrativa. Por otro, para facilitar la actividad inspectora, se prevén su necesaria planificación y una serie amplia de deberes de comunicación de los titulares de las instalaciones sometidas a los regímenes de intervención administrativa ambiental regulados en esta Ley.
Los mecanismos de inspección atribuidos a las Administraciones se refuerzan con el reconocimiento del personal oficialmente designado para realizar labores de inspección como agentes de la autoridad, con las pertinentes prerrogativas al caso.
Se regulan el supuesto de deficiencias en el funcionamiento de actividades y la posibilidad de que las Administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, puedan paralizar total o parcialmente, con carácter cautelar, cualquier actividad sometida a intervención ambiental en fase de construcción o explotación, así como establecer medidas restauradoras conducentes a reponer las cosas a su estado anterior, cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en la Ley.
La transparencia de esta actividad queda garantizada por la necesaria publicidad de las actividades de inspección, sin más limitaciones que las derivadas de la normativa de acceso a la información ambiental.
Finalmente, el Título VIII, con fundamento en el apartado tercero del artículo 45 de la Constitución española, regula el régimen sancionador mediante la tipificación de infracciones, sus correspondientes sanciones y la determinación de los criterios para su graduación. La Ley atribuye la potestad sancionadora a la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, a través del departamento competente en materia de medio ambiente, respecto a las actividades sujetas a autorización ambiental integrada y a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental; respecto a las demás actividades, atribuye la potestad sancionadora a los ayuntamientos en cuyo término municipal se desarrollen. Se prevé, además, la creación de un registro de infractores de normas ambientales de la Comunidad Autónoma y se establece la prestación ambiental sustitutoria como una forma de cumplimiento de las sanciones pecuniarias.
VII
La Ley se completa con ocho disposiciones adicionales, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y siete Anexos.
VIII
En consecuencia, en el marco de la distribución de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Aragón, y en el ejercicio de la competencia de desarrollo legislativo en la materia de protección del medio ambiente, se dicta la presente Ley.
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