Ley 11/2005, de 19 de octubre, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja

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Sumario

El Presidente de la Comunidad Autónoma de La Rioja

Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado, y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con el que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:

Exposición de motivos

1

El Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja constituye uno de los recursos esenciales, junto con los financieros y humanos, para el cumplimiento de los fines que la Comunidad Autónoma de La Rioja, a través del Estatuto de Autonomía, tiene encomendados y para la ejecución de las políticas públicas que al Gobierno de La Rioja corresponde, en orden a la consecución de esos fines.

En efecto, el Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma de La Rioja competencias exclusivas en su artículo 8.uno.1 para establecer la organización, estructura, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, y también en su artículo 8.uno.2 para la regulación del procedimiento administrativo derivado de las especialidades de su organización propia. Como manifestación específica de dichas competencias, el artículo 31.5 del Estatuto de Autonomía le asigna específicamente la atribución de regular los bienes de dominio público y patrimoniales cuya titularidad le corresponda, si bien el artículo 44.3 del mismo Estatuto establece una reserva de Ley afirmando que «una Ley del Parlamento de La Rioja regulará el régimen jurídico, así como la Administración, defensa y conservación del Patrimonio de la Comunidad Autónoma».

La Ley 1/1993, de 23 de marzo, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja vino a dar cumplimiento y desarrollo a las citadas previsiones, en el marco de la legislación básica del Estado. La indicada Ley, junto a la Ley 4/2005, de 1 de junio, de Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja, la Ley 3/2003, de 3 de marzo, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja y la Ley 3/1990, de 29 de junio, de Función Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, constituyen los pilares esenciales en el proceso de autogobierno de La Rioja, estableciéndose el régimen jurídico de los bienes y derechos de su patrimonio, soporte básico para la prestación de los servicios públicos y para el ejercicio de las competencias que la Comunidad Autónoma de La Rioja ha asumido.

El aumento de competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja y la necesidad de actualizar y regularizar el Patrimonio como consecuencia del proceso de transferencias, exige disponer de un instrumento normativo nuevo que agilice la tramitación de los procedimientos patrimoniales.

2

La Constitución atribuye al Estado competencias exclusivas en materia de legislación procesal (artículo 149.1.60), legislación civil (artículo 149.1.80), y sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.180), que actúan como límites a la competencia que la Comunidad Autónoma de La Rioja ostenta para la regulación, mediante Ley, del régimen jurídico de su patrimonio.

En el marco de esa Normativa básica y general, desarrollada por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, la presente Ley tiene por objeto regular el régimen jurídico de los bienes y derechos de dominio público o demaniales, y de los demás bienes de dominio privado o patrimoniales, que integran el Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Se parte, por tanto, de un concepto amplio de patrimonio que engloba a todos los bienes y derechos cuya titularidad corresponda a la Administración Autonómica.

La Ley se estructura en siete Títulos. El Título I recoge las disposiciones generales o comunes a todos los bienes o derechos con independencia de su pertenencia a una categoría u otra. El Título II regula los diferentes mecanismos de los que puede hacer uso la Comunidad Autónoma de La Rioja para la protección y defensa de su Patrimonio. El Título III reconoce y distingue las diversas formas de adquisición de bienes y derechos. El Título IV regula el régimen jurídico de los bienes de dominio público. El Título V establece el régimen jurídico de los bienes de dominio privado. El Título VI establece, como novedad en nuestra legislación, un régimen especial para la utilización de edificios administrativos, con los objetivos de conseguir una eficiente administración patrimonial de los mismos y de facilitar la adecuación y suficiencia de estos activos para servir al servicio público al que están destinados. Finalmente, la Ley se cierra con un Título VII que establece un detallado régimen sancionador.

Desde un punto de vista subjetivo, el Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja engloba el conjunto de bienes y derechos cuya titularidad corresponda, tanto a su Administración General como a los Organismos Públicos integrantes de su Sector Público. Por otro lado, el concepto de Sector Público, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2003, de 3 de marzo, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, integra no sólo a la Administración General sino también a los Organismos Públicos vinculados o dependientes de la misma y a otros Entes Instrumentales, si bien, quedan fuera del concepto de patrimonio, a los efectos de esta Ley, los bienes y derechos cuya titularidad corresponda tanto a las empresas públicas constituidas como sociedades mercantiles como a las fundaciones públicas. Tampoco el patrimonio de los Consorcios públicos se puede considerar integrante del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja, dado que los municipios aportan bienes a estas especiales formas de Administración, y la inclusión de tales bienes en el Patrimonio de la Comunidad supondría un injustificado cambio de titularidad de los mismos.

Se integran también en el Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja los bienes del Parlamento de La Rioja, al que la Ley reconoce autonomía patrimonial y facultades sobre los bienes propios y adscritos.

Por lo que respecta al patrimonio de la Universidad, ha de considerarse que constituye un verdadero patrimonio separado del Patrimonio propio de la Comunidad Autónoma de La Rioja, aunque la administración y disposición de esos bienes y derechos debe ajustarse, conforme a lo dispuesto en el artículo 80.3 de la Ley Orgánica de Universidades, «a las normas generales que rijan en esta materia», es decir, a la normativa básica estatal ya citada y a la normativa dictada por la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Las propiedades administrativas especiales se regirán por su legislación específica y, supletoriamente, por lo dispuesto en esta Ley y sus disposiciones de desarrollo.

De este modo, el Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja regulado en esta Ley aparece integrado por el conjunto de bienes y derechos, de dominio público o patrimoniales, cuya titularidad corresponde a la Administración General y a sus Organismos Públicos. Se diferencia específicamente de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que engloba el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico.

Esta concepción unitaria del patrimonio no impide el establecimiento de un sistema de gestión patrimonial diferenciado. Es decir, la Ley asigna a las diferentes Consejerías de la Administración General, y a los demás organismos y entes del sector público a los que resulta de aplicación esta Ley competencias para la gestión y administración de los bienes y derechos que utilicen para el cumplimiento de sus fines, correspondiendo a la Consejería competente en materia de Hacienda el ejercicio de las funciones dominicales sobre todo el Patrimonio de la Comunidad, sin perjuicio de las que correspondan al Parlamento o al Consejo de Gobierno, o a otros órganos de la Comunidad por tratarse de propiedades administrativas especiales.

3

Los bienes y derechos que integran el patrimonio de esta Administración territorial se clasifican en las dos categorías tradicionales: bienes de dominio público o demaniales, y bienes de dominio privado o patrimoniales, categorías a las que corresponde un régimen jurídico diferente derivado de la afectación o no de esos bienes a un uso o servicio público, distinción que justifica una mayor protección de estos últimos.

La Ley define el dominio público atendiendo al criterio determinante de la vinculación directa o afectación de los bienes o derechos reales a un uso general o servicio público, o bien cuando una norma con rango de Ley así lo haya determinado expresamente. Es decir, por su vinculación a un fin que no puede ser calificado de uso o servicio público, pero cuya relevancia puede justificar la integración, mediante Ley, del bien en el dominio público.

Son bienes patrimoniales los que no se hallan afectados a un uso general o servicio público, así como aquellos otros que por su propia naturaleza no admiten la calificación de demaniales, como los derechos de arrendamiento, y las acciones y participaciones en sociedades mercantiles.

El Título I contiene como novedad la inclusión entre las disposiciones generales de previsiones en cuanto a seguros, rendimientos, custodia, procedimientos de valoración de los bienes y algunos preceptos comunes tanto a los bienes demaniales como a los patrimoniales, y a toda clase de negocios jurídicos sobre los bienes que integran el patrimonio.

4

Una de las obligaciones básicas para todas las Administraciones Públicas, establecida legalmente en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, es la de proteger y defender los bienes y derechos que integran su patrimonio, en cuanto que estos, sean demaniales o patrimoniales, deben preservarse, están entregados al uso general o sirven de soporte o instrumento para el desarrollo de funciones o servicios públicos.

La protección y defensa del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja aparece regulada en el Título II, que ofrece una ordenación conjunta de todas las posibles formas de protección.

En primer lugar se establecen las obligaciones de defensa y de custodia de dichos bienes, añadiendo la obligación específica de ejercer las potestades previstas en este Título, además de las oportunas inscripciones registrales y la defensa en juicio si fuera pertinente.

A fin de llevar un control de todos los bienes y derechos que integran el Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja, y como herramienta para su mejor defensa y custodia, la Ley regula el Inventario General de Bienes y Derechos. También se atribuye a la Consejería competente en materia de Hacienda la competencia para la inscripción de bienes y derechos en los correspondientes Registros a nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Con relación a las prerrogativas y a las potestades protección y defensa del patrimonio, se reconoce la prerrogativa de inembargabilidad de los bienes, estableciendo la prohibición de dictar providencia de embargo o de despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos del Patrimonio de la Administración Autonómica, sin perjuicio de lo previsto sobre esta materia en la legislación reguladora de la Hacienda Pública. Con respecto a este privilegio de inembargabilidad, se ha seguido el criterio mantenido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 166/1998, de modo que aquél se predica tanto de los bienes demaniales como de los patrimoniales materialmente afectados a un uso o servicio público. Asimismo, se regulan las prerrogativas de recuperación posesoria, investigación, inspección, deslinde y desahucio administrativo.

Se han incluido una serie de pautas generales sobre los procedimientos de protección del patrimonio que, aunque deban desarrollarse reglamentariamente con posterioridad, permitirán ya su aplicación desde el momento de la entrada en vigor de esta Ley.

5

El Título III contiene las normas relativas a los negocios de adquisición de bienes y derechos, reconociéndose en aplicación del artículo 44 del Estatuto de Autonomía, la plena capacidad de aquélla para adquirir bienes y derechos por cualquiera de los medios establecidos en el Ordenamiento Jurídico.

En este Título se regulan con carácter general las distintas formas de adquisición de bienes y derechos por la Comunidad Autónoma de La Rioja, ya sea a título oneroso o lucrativo.

Además, se hace referencia a las formas especiales de adquisición como consecuencia de transferencias, resoluciones judiciales, actuaciones urbanísticas, extinción de Organismos Públicos o reducciones de capital, así como aquellas que se derivan de la aplicación de figuras jurídicas sujetas al derecho privado como son la usucapión, la accesión o la ocupación.

Se presta una especial atención en este Título a los arrendamientos de bienes y a la constitución de sociedades y adquisición a título oneroso de acciones, participaciones y valores. La regulación de la adquisición de los Derechos de Propiedad Incorporal viene a cerrar este Título.

6

El Título IV regula el régimen de los bienes de dominio público, dividido en tres Capítulos.

Los dos primeros contienen las reglas de la afectación y desafectación y mutaciones demaniales atribuyéndose, con carácter general, al Consejero competente en materia de Hacienda la competencia para efectuar tales operaciones.

El Capítulo III fija las pautas del régimen de utilización general y particular de los bienes de dominio público cuando no resulte contrario al interés general, permitiendo la explotación de los mismos a través de las fórmulas admitidas en nuestro ordenamiento jurídico. La principal novedad con respecto a la Ley anterior es la prolija regulación que se efectúa del régimen de autorizaciones y concesiones sobre el dominio público, que pretende dar solución a todos los supuestos que se han planteado a lo largo de estos años, pero sin necesidad de recurrir a la aplicación supletoria de la normativa estatal.

7

El Título V regula el régimen jurídico de los bienes de dominio privado o patrimoniales y se estructura en cinco Capítulos que se refieren, respectivamente, a la enajenación a título oneroso de bienes y derechos, permutas, cesiones gratuitas, prescripción y explotación.

Para la enajenación de bienes inmuebles y derechos inmobiliarios, la Ley exige la previa declaración de alienabilidad que será acordada por el Consejero competente en materia de Hacienda, así como la depuración de la situación física y jurídica de los mismos y, en su caso, la inscripción en el Registro de la Propiedad.

La enajenación de bienes se efectuará con carácter general mediante subasta, salvo que concurra alguno de los supuestos tasados en la Ley, en los cuales podrá autorizarse la enajenación directa.

Se regulan como novedades reseñables las enajenaciones de parcelas inedificables y fincas rústicas inexplotables, así como las aportaciones a Juntas de Compensación y las permutas por cosa futura. Por otra parte, la regulación de la explotación de bienes patrimoniales es más prolija y detallada que la que existía hasta ahora.

8

El Título VI aparece como una novedad con respecto a la anterior Ley de Patrimonio.

La culminación del proceso de transferencias previsto en el Estatuto de Autonomía hasta este momento permite establecer ya una planificación del uso de edificios administrativos con vocación de permanencia, y las herramientas establecidas en la presente Ley coadyuvarán a la racionalización de tales usos.

Este Título establece un régimen especial en relación con la gestión patrimonial de los edificios administrativos, que supone una ordenación novedosa y que se establece sin perjuicio del régimen general aplicable para la adquisición, administración, conservación y enajenación de los inmuebles que integran el patrimonio público.

A través de este régimen se pretende obtener una atención eficiente de las necesidades de los servicios públicos, actuando coordinadamente a través de planes y programas en ámbitos sectoriales o territoriales sobre los inmuebles destinados a estos usos o a otros que se determinen reglamentariamente.

Se ha previsto la intervención de un órgano asesor que analizará las situaciones y las necesidades planteadas, con la formulación de las propuestas que procedan.

9

El Título VII de la Ley desarrolla el régimen sancionador, con las previsiones habituales sobre infracciones y sanciones, y del régimen de su prescripción, responsabilidad, competencias para imponer sanciones y procedimiento.

Además, la Ley ha reforzado el régimen preexistente mediante la regulación de otros instrumentos que no estaban incluidos en la Ley de 1993, tales como las medidas cautelares, la obligación de reparación e indemnización, la posibilidad de ejecución subsidiaria o las multas coercitivas.