Ley 8/1998, de 15 de junio, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid

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Sumario

Preámbulo

I

El conjunto formado por las cañadas reales y demás vías pecuarias españolas constituyen un patrimonio histórico único en Europa y en el mundo. Dentro de ese conjunto, Madrid, centro geográfico peninsular que participa de lo serrano y de lo manchego, es también encrucijada de grandes vías trashumantes y cuatro de aquellas cañadas reales intercomunitarias atraviesan su territorio; hasta tal punto las cañadas reales y vías pecuarias han desempeñado y siguen desempeñando un papel de singular relieve, que desde la Baja Edad Media, constituyen un referente inequívoco para la historia de Castilla y de nuestra Comunidad como lugar de encuentro de ambas Castillas. La Comunidad de Madrid es recorrida además por gran número de otras vías pecuarias que sumadas a las primeras totalizan cuatro mil kilómetros de longitud y más de trece mil hectáreas de superficie.

La tendencia actual de la política de la Unión Europea, propugnada por la reciente Declaración de Cork (noviembre de 1996) y defendida por la Carta Verde del Espacio Rural Europeo del Consejo de Europa (1995), es la de considerar al mundo rural como un ámbito dotado de tres funciones básicas: la agro-ganadera y forestal que siempre ha tenido y a la que se añaden ahora la medio ambiental y la. socio cultural, debiéndose destacar que el árbol y el bosque sirven a esas tres finalidades por lo que bien merecen una especial atención. Por todo ello constituye un deber inexcusable de las Administraciones Públicas el fomento y la adecuada conservación del Patrimonio que constituyen las cañadas reales y vías pecuarias, vinculando dicho Patrimonio a un modelo de desarrollo sostenible para las zonas rurales.

En consonancia con todo ello la Ley atiende a la más diligente conservación del patrimonio representado por las vías pecuarias de la Comunidad de Madrid, pero no contempla como finalidad única, aunque sí prioritaria, del mismo la trashumancia y trasterminancia sino también la económica de modernización y diversificación de la agricultura y fomento de la ganadería extensiva propiciando además la preservación de las razas autóctonas, así como de desarrollo del medio rural; la medioambiental, de conservación y mejora, con particular atención a su función de corredores biológicos de comunicación entre espacios naturales; la cultural y social, proporcionando, igualmente, al habitante de la ciudad, de tanto peso demográfico en la Comunidad de Madrid, una oportunidad para su reequilibrio vital por medio del contacto con la naturaleza y con el patrimonio monumental e histórico al que da acceso privilegiado.

II

De los artículos 149.1.23.º de la Constitución y 27.2 del Estatuto de Autonomía, resulta la competencia de la Comunidad de Madrid para el desarrollo legislativo y reglamentario, así como para la ejecución, en materia de vías pecuarias.

Mediante la Ley 3/1995, de 23 de marzo, el Estado ejerció sus competencias normativas en la materia y reguló los aspectos básicos de la misma en los artículos a los que su Disposición Final Tercera atribuye ese carácter. Respetando dicha regulación básica, la presente Ley incorpora opciones, planteamientos y criterios complementarios, incluso originales, que precisan de una norma de rango legal y no meramente reglamentario.

III

El Título preliminar de la presente Ley define las vías pecuarias y determina su naturaleza jurídica, atribuyéndoles inequívocamente la condición de bienes demaniales, al tiempo que establece sus fines, que exceden de los meramente pecuarios para conectar las vías con actividades de contenido ecológico complementarias a aquéllos.

El mismo Título determina la competencia que sobre las vías pecuarias corresponde a la Comunidad de Madrid al tiempo que procede a la clasificación de las mismas con arreglo al criterio tradicional que las separa en cañadas, cordeles y veredas, según su anchura. Es de destacar la posibilidad que la Ley introduce de declarar como vías de interés natural o cultural aquellas que reúnan los requisitos que la propia Ley establece.

El título I de la Ley se compone de cuatro capítulos, el primero de los cuales establece las potestades administrativas de la Comunidad de Madrid sobre las vías pecuarias, detallando las potestades que habitualmente se han concedido a las Administraciones Públicas en defensa de su demanio. En este sentido se reconocen a la Comunidad de Madrid las potestades de recuperación de oficio, investigación, clasificación, deslinde y amojonamiento, de modo que hagan posible la recuperación, salvaguarda, protección y creación del patrimonio.

El Capítulo II tiene singular importancia en cuanto que está orientado hacia la creación y ampliación de vías pecuarias, así como al restablecimiento de aquéllas que hubiesen sido objeto de intrusión, estableciendo las líneas de actuación de la Comunidad de Madrid en tal sentido. En lo que se refiere a la desafectación de los terrenos integrantes de las vías pecuarias, regulada en el Capítulo III, la Ley, en sintonía con la Ley estatal 3/1995, establece un criterio que rompe con la legislación anterior e impide la enajenación de las vías que esa legislación favorecía. Así, las vías pecuarias que no resulten adecuadas para los usos propios de las mismas, adquirirán la condición de bienes patrimoniales de la Comunidad y deberán ser destinados, en todo caso, a actividades de interés público o sociales.

El Capítulo IV se refiere a las modificaciones del trazado de las vías pecuarias que puedan venir exigidas por razones de interés público y, excepcionalmente y de forma motivada, por razones de interés privado, al tiempo que regula las modificaciones ocasionadas como consecuencia de una nueva ordenación territorial o de la realización de una obra pública. El criterio seguido en todos los casos exige que se acredite la necesidad de modificar el trazado y se introduce la exigencia adicional de que en cualesquiera de esos casos el nuevo trazado asegure la integridad superficial de la vía pecuaria afectada por la modificación, a la vez que se establece una cautela que obligará al sujeto que ocasione la modificación a indemnizar a la Comunidad cuando el valor de los terrenos que aporte para facilitar la modificación del trazado no sea equivalente al del terreno de la vía pecuaria que es objeto de modificación.

El Título II trata "Del uso y aprovechamiento de las vías pecuarias".

El Capítulo I, compuesto de un único artículo, contiene la innovación cardinal que la Ley introduce en esta materia: el Plan de Uso y Gestión de las Vías Pecuarias. Mediante él se hace realidad la concepción de las últimas como conjunto integrado, como Red, que reclama la definición de estrategias generales de gestión. El Plan zonifica el entorno de las vías y de este modo permite la adaptación de las previsiones normativas generales a las circunstancias específicas de cada zona.

Así pues, en cada una de esas zonas homogéneas, el Plan debe organizar el equilibrio entre los dos grandes objetivos que se enuncian en el mismo precepto: la conservación de las vías como patrimonio cuyo destino prioritario es el tránsito ganadero y su adaptación a las nuevas demandas de la sociedad, para que sirvan al ocio y esparcimiento de todos los ciudadanos, a la mejora del medio ambiente y al desarrollo rural sostenible.

Los tres capítulos siguientes regulan todo lo relativo al uso y aprovechamiento.

La sistemática de la Ley estatal, en la que se trata primero de la ocupación y aprovechamiento y después de los usos compatibles y complementarios, se invierte aquí: Se parte de los usos comunes generales y especiales (Capítulo II), y se desarrollan seguidamente los usos especiales, singulares o privativos, y el aprovechamiento de las vías pecuarias (Capítulo III).

En la Sección primera del Capítulo II se califica (artículo 30) el tránsito ganadero como uso característico y prioritario a cualquier otro. Se regulan a continuación los usos comunes tradicionales, definiendo y concretando el concepto de la Ley estatal favorable a las comunicaciones rurales, necesarias para el nivel y calidad de vida en este medio.

En materia de usos comunes complementarios, se definen y concretan los conceptos de la Ley estatal, adoptando un criterio restrictivo en cuanto a la utilización por vehículos motorizados.

La Sección Segunda se ocupa de los usos comunes especiales que por entrañar una utilización más intensiva de las vías, se sujeta al régimen de autorización previa y al pago de una adecuada tasa.

El Capítulo III se dedica a los usos especiales singulares o privativos y al aprovechamiento de las vías pecuarias. La sustracción al uso pecuario prioritario, y a los usos comunes, solamente podrá autorizarse de modo temporal, limitado y con respeto siempre al carácter prioritario de aquel. Estos criterios restrictivos presiden la regulación detallada de las autorizaciones especiales de tránsito de vehículos de uso no agrícola (artículo 36): de las ocupaciones provisionales por obras públicas (artículo 37) -definiendo las que se consideran de interés público y contemplando la posibilidad excepcional de ocupaciones por obras de interés particular-; de otras ocupaciones temporales con mayor vocación de permanencia, vinculadas también al interés público o a la utilidad general (artículo 38). Se trata también aquí de la ocupación de las vías mediante instalaciones desmontables (artículo 39), desarrollando la previsión expresa de la Ley estatal y estableciendo un doble procedimiento de concesión que asegure la concurrencia de ofertas.

El artículo 40 se dedica al aprovechamiento de las vías pecuarias mediante autorización, que comprende (junto al tradicional de los frutos sobrantes) también el hortícola y el forestal, de gran potencial en la Comunidad de Madrid y de los que el último se contempla también en la modalidad de realización directa por la propia Administración autonómica.

De las disposiciones comunes del Capítulo IV cabe destacar las prohibiciones absolutas del artículo 43 para la caza, la extracción de áridos y gravas, los vertidos y el asfaltado.

El Capítulo V contempla la colaboración entre Administraciones. En cuanto a la de los Municipios de la Comunidad (artículo 46), resultará muy conveniente, si no imprescindible, obtenerla para la efectiva aplicación de la Ley. La posibilidad de incorporar a la Red Nacional vías de la Comunidad comunicadas con ella (artículo 47) supone la adopción de la expresa previsión contenida en la Ley estatal. Igualmente, la de los acuerdos de cooperación con otras Comunidades (artículo 48), que por las características de la de Madrid resultarán también especialmente indicados.

En cuanto al régimen general en la materia, se hace (artículo 49) una remisión a la Ley estatal en lo no regulado en ésta. Así resulta obligado, no solamente por las limitadas facultades autonómicas en materia de régimen sancionador, sino también por resultar satisfactorio dicho régimen general en las materias que este Título no aborda especialmente.

En materia de funciones de policía, vigilancia e inspección, ha parecido conveniente, y así se hace en el artículo 50, atribuir mediante una norma de rango adecuado como ésta, la completa panoplia de las facultades que recoge su apartado 3. Como ya se hacía en la Ley de 1974, mediante una disposición unánimemente alabada, se establece una obligación especial de vigilancia en materia de vías pecuarias, para cuantos las tienen en el ámbito rural (apartado 2).

El artículo 51 completa las rigurosas previsiones de la Ley estatal en materia de reposición e indemnizaciones. El artículo 52 introduce las previsiones oportunas en materia de medidas provisionales y cautelares en la misma línea de establecer un completo marco de protección que asegure el predominio efectivo de los intereses públicos a los que sirve este demanio viario, frente a la osadía de los intrusos.

También con la mira puesta en la efectividad práctica de las previsiones legales, el artículo 53 se ocupa de las personas responsables y reproduce el principio de responsabilidad solidaria de la Ley estatal. El artículo 54 desarrolla las previsiones de la última en materia de graduación de las sanciones. Se recoge expresamente el principio, consagrado en la normativa básica en la materia, según el cual el incumplimiento no ha de resultar más conveniente que el respeto a la normativa infringida.

De los restantes artículos merece destacarse el 56 que consagra la acción pública. Es la mejor traducción práctica de la consideración de las vías pecuarias como patrimonio de todos los madrileños y una garantía más del cumplimiento de las normas en la materia.

En cuanto a las Disposiciones Finales, la Segunda contempla expresamente la aprobación de un Reglamento de desarrollo de la Ley, como resulta imprescindible para completar sus previsiones.

La Disposición Transitoria aporta una solución equilibrada a la cuestión de los terrenos declarados sobrantes en las clasificaciones llevadas a cabo con arreglo a la Ley de 1974 y su Reglamento pero que, con arreglo a las previsiones del último, han conservado su carácter demanial por no haber sido enajenados. Se opta por considerarlos bienes demaniales integrantes de la Red que en la actualidad sirve a unos usos mucho más amplios que los contemplados en las citadas normas de 1974 y 1978.