El Pleno del Tribunal Constitucional ha dictado una sentencia, de fecha , por la que desestima el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno de Andalucía contra los artículos 8, 27 y 28 del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
El art. 8 modifica los artículos de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), relativos a los permisos (art. 48) y vacaciones (art. 50) de los funcionarios públicos.
El art. 27 da nueva redacción a los preceptos de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, referidos al horario global semanal (art. 3 y Disposición adicional primera), al número de domingos y días festivos en que los comercios podrán abrir al público (art. 4) y a los establecimientos comerciales a los que se reconoce un régimen especial de libertad horaria (art. 5).
Finalmente, el art. 28 del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, introduce nuevo texto en aquellos preceptos de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista referidos al régimen de promoción de ventas (rebajas, ventas de saldo, ventas de liquidación etc. regulados en los arts. 18, 20, 25, 26, 27, 28 y 31).
En el recurso planteado, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía sostuvo la inconstitucionalidad de dichos preceptos por no concurrir el presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad” exigido por el art. 86.1 CE, así como, en el caso de los arts. 8 y 27 del Real Decreto-Ley 20/2012, por considerar que la regulación allí contenida excede de las competencias estatales, dado que, en los respectivos casos, los apartados 18ª y 13ª del art. 149.1 CE le proporcionarían la debida cobertura competencial.
Validez de la regulación por Real Decreto-ley
En primer lugar, el demandante considera que los preceptos impugnados son contrarios al art. 86.1 CE porque, en su opinión, las medidas contenidas en la norma recurrida no guardan conexión con la situación de “extraordinaria y urgente necesidad” con la que el Gobierno las justifica.
Dicha justificación hace referencia, en este caso, a una coyuntura económica marcada por la crisis y “la necesidad de reducir el déficit público sin menoscabar la prestación de los servicios públicos esenciales”.
En relación con la modificación del régimen de permisos y vacaciones de los funcionarios (art. 8), la demanda basa la falta de conexión en el hecho de que la norma recurrida retrasó hasta el 1 de enero de 2013 la activación de las previsiones relativas a los días de asuntos particulares, a los días adicionales a los días de libre disposición (que se suprimen) y a las vacaciones.
No hizo lo mismo con el resto de permisos (por enfermedad o accidente de familiares, fallecimiento, traslado de domicilio, etc.), que cobraron vigencia en el momento de la entrada en vigor del decreto ley.
El Tribunal desestima esta pretensión. La sentencia afirma que el hecho de que la entrada en vigor de una parte de la nueva regulación de los permisos y vacaciones de los funcionarios haya sido aplazada no implica una desconexión entre la reforma y la situación de urgencia que la justifica; hay que tener en cuenta, señala la sentencia, que su aplicación a mitad de año (el real decreto ley se aprobó el 13 de julio) “hubiera podido incidir de modo notable en los intereses de las Administraciones Públicas destinatarias del nuevo régimen, que necesariamente han de precisar de un cierto margen de tiempo (…) para organizar sus estructuras y servicios y adaptarlos al nuevo
sistema de permisos y vacaciones, teniendo en cuenta, también, los intereses de los funcionarios públicos dependientes de aquellas”.
No cabía por tanto, como alega la recurrente, fragmentar la reforma “entre una norma del Gobierno y una posterior norma parlamentaria”.
Algo similar ocurre con la modificación de los horarios comerciales y de apertura en domingos y festivos (art. 27). El aplazamiento de su entrada en vigor hasta el 1 de enero de 2013 “responde a la necesidad de que las Comunidades Autónomas dispongan de un margen temporal cierto para poner en marcha los procedimientos necesarios para adaptar los calendarios de domingos y festivos del año 2013”.
Por lo tanto, concluye la sentencia, también la medida contenida en este precepto cumple con los requisitos del art. 86.1 CE.
Respeto a las competencias autonómicas
Los recurrentes consideran también que los art. 8 y 27 del decreto ley impugnado vulneran competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
En relación con el primero de esos preceptos, la sentencia señala que la modificación del régimen de permisos y vacaciones de los funcionarios entra en el ámbito de las competencias que, en materia de función pública, la Constitución atribuye al Estado en su art. 149.1.18. Al Estado le corresponde “la competencia exclusiva para fijar las bases del régimen estatutario” de los funcionarios de todas las Administraciones públicas; mientras que Andalucía tiene la competencia “de desarrollo legislativo y ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en relación con la función pública autonómica y local”.
Es por tanto el Estado quien debe determinar “los diferentes supuestos por los que pueden ser concedidos permisos o licencias a dicho personal del sector público, cualquiera que sea la Administración a la que pertenezcan”, señala el Pleno. Aunque, en todo caso, no puede agotar la regulación de los citados permisos hasta el punto de “no permitir a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo”.
El Tribunal considera que, en este caso concreto, “la norma estatal, aun fijando la duración de los diferentes tipos de permisos, no cierra toda posibilidad de desarrollo y aplicación a las Comunidades Autónomas de la normativa básica sobre esta materia”. En consecuencia, la sentencia determina que la norma cuestionada no invade competencias autonómicas.
Por último, el demandante considera que el Estado ha invadido sus competencias al modificar el régimen de horarios comerciales y apertura en domingos y festivos (art. 27). En este caso, la competencia es la de comercio interior, que se inserta en la de coordinación de la planificación general de la actividad económica, atribuida por la Constitución (art. 149.1.13) al Estado.
Car´ácter de norma básica
La sentencia sostiene que la regulación que el precepto impugnado contiene (en relación con la apertura en domingos y festivos y con los criterios para determinar las zonas de gran afluencia turística) “no supone sino el establecimiento de unas directrices o criterios globales que cumplen, dado su carácter de condiciones mínimas y comunes, los parámetros constitucionales” para ser consideradas normas básicas. Como tal, la norma estatal “únicamente pretende establecer un régimen dentro del cual cabe legítimamente la opción de la regulación autonómica en esta materia”. “En efecto –añade el Tribunal- los indicados criterios respetan las competencias autonómicas en materia de comercio interior” pues “no agotan” las competencias del legislador autonómico.
Votos particulares
En su voto particular, los Magistrados Narváez, Asua, Roca, Valdés y Xiol afirman que el Tribunal debió haber estimado parcialmente el recurso y haber declarado inconstitucionales y nulos los párrafos del art. 8 del decreto ley impugnado que fijan, en días concretos, la duración de los permisos y vacaciones de los funcionarios autonómicos y locales (no los de la Administración General del Estado). Entienden que la nueva regulación invade la competencia autonómica porque “imposibilita cualquier margen de autonomía a la Comunidad Autónoma andaluza”; explican, en este sentido, que la norma habría sido constitucional si hubiera establecido una horquilla, estableciendo la duración mínima y la máxima, lo que habría permitido a la Comunidad Autónoma “concretar en días o en horas hábiles el disfrute de los diferentes tipos de permisos”.
