La jurisdicción social si es competente para conocer de la impugnación de determinadas sanciones por impago de cuotas de la Seguridad Social.
La Sala de lo Social del TS ha dictado una sentencia, STS de fecha 22 de julio de 2015 (Rec. 4/2012, Ponente: señor Agusti Julia), que supone un cambio en el criterio seguido hasta ahora, conforme al cual la jurisdicción social era incompetente al estimarse que la imposición de una sanción por falta de ingreso de cotizaciones debidas a la Seguridad Social constituía una manifestación de gestión recaudatoria.
Según el nuevo criterio de la Sala, corresponde al orden social y no al contencioso-administrativo, la impugnación de sanciones administrativas por impago de cuotas a la SS, cuando el acta de infracción no esté vinculada con un acta de liquidación de cuotas. La razón es que se impugna no una actuación administrativa recaída en procedimiento de liquidación de cuotas, sino en procedimiento sancionador.
Los hechos
La Inspección de Trabajo y Seguridad Social levantó acta de infracción por deudas con la Seguridad Social, por incumplimiento de la obligación de cotizar, proponiendo la imposición de una sanción cuyo importe fue rebajado por acuerdo del Consejo de Ministros.
Ante la demanda de nulidad presentada contra tal acuerdo se plantea una posible falta de jurisdicción.
La sentencia del TS
Para entrar en el fondo de la cuestión controvertida, sí es o no conforme a derecho a derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, el TS debe resolver en primer término la cuestión sobre la competencia del orden social.
El Ministerio Fiscal, en su informe, sostiene que la jurisdicción social no es la competente, sino que lo es la contencioso administrativa conforme a lo dispuesto en el artículo 3.f) en relación con el artículo 2.s) de la LRJS.
El TS, como argumenta en el Fundamento de Derecho Segundo, acepta la competencia del orden social para conocer de la impugnación de sanciones impuestas por impago de cuotas a la Seguridad Social, no vinculada a un acta de liquidación de cuotas, desestima la demanda y confirma la sanción impuesta por Acuerdo del Consejo de Ministros.
Parte de la premisa de que el acta de infracción, que termina con una sanción impuesta por no haberse ingresado en forma y plazo las cuotas adeudadas a la TGSS, no está vinculada con un acta de liquidación de cuotas, inexistente en el presente caso.
Es por ello por lo que el acto impugnado no es una actuación administrativa recaída en procedimiento de liquidación de cuotas, sino un acto dictado en el seno de un procedimiento sancionador, como consecuencia de un acta de infracción, que ha finalizado en una sanción, y que tiene encaje en la regla general de atribución competencial al orden social.
La exclusión del orden social de los actos dictados en materia de seguridad social relativos a afiliación, altas, bajas y de liquidación de cuotas, debe ser interpretada en el sentido de entender que de la potestad sancionadora solo se excluyen las actas de infracción vinculadas a la liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria.
Esta tesis supone un cambio en el criterio seguido hasta ahora conforme al cual la jurisdicción social era incompetente para conocer de las sanciones impuestas por el Consejo de Ministros al estimarse que la imposición de una sanción por falta de ingreso de cotizaciones debidas a la Seguridad Social constituía una manifestación de gestión recaudatoria.
Reproducimos a continuación el Fundamento de Derecho Segundo de la sentencia, en el que se argumenta el cambio de criterio respecto de la competencia del orden social para conocer de estas impugnaciones:
« 1. La Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, establece la competencia del Orden Social de la Jurisdicción para conocer de la impugnación de las resoluciones administrativas recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral, letra n) del artículo 2, atribuyéndose en la letra a) del artículo 9 LRJS esa competencia desde el punto de vista funcional a esta Sala de lo Social del Tribunal Supremo en única instancia cuando esos actos en materia sancionadora u otros "... de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral ..." (art. 2.n) sean dictados por el Consejo de Ministros (art. 9 a.).
2. No obstante lo anterior, resulta que el artículo 3 de la propia LRJS dispone en su apartado f) que los órganos jurisdiccionales del orden social no serán competentes para conocer: "De las impugnaciones de los actos administrativos en materia de Seguridad Social relativos a inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social;" . Y esta falta de competencia es reiterada por el artículo 2.s), de la repetida LRJS que excluye del conocimiento por esta jurisdicción de la impugnación de las sanciones especificadas en el art. 3.f) antes transcrito, esto es de los actos en materia de gestión recaudatoria y de las sanciones impuestas por las actas de infracción vinculadas a actas de liquidación, levantadas con ocasión de esa gestión.
3. En el presente caso, se impugna la sanción impuesta a la empresa demandante, como consecuencia de un acta de infracción levantada por no haber ingresado en forma y plazo debidos las cuotas adeudadas a la TGSS por el período de noviembre 2009 a noviembre 2011 tras haber presentado los documentos de cotización, como responsable de infracción grave del artículo 22.3 LISOS en relación con diversos preceptos de la LGSS, del Reglamento General de Cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social y del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social. Ahora bien, dicha acta de infracción no está vinculada con un acta de liquidación de cuotas, que es inexistente en el presente caso, al no darse los supuestos establecidos en el artículo 31del Real Decreto 928/1988, de 14 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes de liquidación de cuotas de la Seguridad Social. En definitiva, se impugna no una actuación administrativa recaída en procedimiento de liquidación de cuotas, sino en procedimiento sancionador, como consecuencia de un acta de infracción, que ha finalizado en una sanción. Es por ello, que el presente supuesto no tiene encaje en el ya señalado apartado f) del artículo 3 de la LRJS , en el cual se incluirían las actas de liquidación y de infracción, conjuntas o con tramitación simultánea ( artículo 34 del ya citado Real Decreto 928/1988, de 14 de mayo ), sino que se incluiría en la regla general de atribución competencial al orden social del artículo 2 del mismo texto legal .
A esta misma conclusión ha llegado la Sala Especial de Conflictos de Competencia del artículo 42 LOPJ de este Tribunal, en Auto nº 15-2014 de 24-9-2014, que en el caso de un acta de infracción por falta de alta de un trabajador, pero que no se practicó liquidación de cuotas de seguridad social ni la impugnación versaba sobre la regularidad de dichas cuotas, estima que si bien se excluye del orden social los actos en materia de seguridad social relativos a afiliación, altas, bajas y de liquidación de cuotas, excepción que debe ser interpretada restrictivamente, de la potestad sancionadora solo se excluyen las "actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria" de modo que no quedan comprendidos en la excepción los supuestos en los que la sanción ha sido impuesta por infracción de normas de seguridad social cuando la infracción no lleva aparejada una liquidación de cuotas ni se haya suscitado controversia en torno al importe de las cuotas, como aquí acontece.
4. Todo lo expuesto, nos lleva a afirmar la competencia del orden social de la jurisdicción, y por ende, de esta Sala, para conocer del Acuerdo administrativo impugnado, lo que implica rectificar expresamente, el criterio seguido en las sentencias de la Sala de 21-1-2014 (rec. 2-2012 ) y 28-10-2013 , (rec. 3-2012) , en casos análogos al presente, en las que resolvió que la jurisdicción social era incompetente para conocer de las sanciones impuestas por el Consejo de Ministros, por estimar que constituía una manifestación de gestión recaudatoria la sanción por falta de ingreso de cotizaciones debidas a la Seguridad Social.»
Criterio anterior
Conforme al anterior criterio seguido por la Sala Cuarta del TS: «La sanción impuesta por la Autoridad Administrativa con base en Acta de liquidación practicada por la Inspección de Trabajo por impago de cuotas debidas a la Seguridad Social, es de los incardinados en el apartado f) del artículo 3 LRJS y por tanto en la excepción a las reglas de competencia establecidas en el artículo 2.n) y 9.a) de la citada norma procesal. Es competente para conocer de su impugnación la jurisdicción contencioso-administrativa, y no la social.» (Sentencia de 21 Ene. 2014, Rec. 2/2012).
