Reglamento (UE) 2024/1349 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se establece un procedimiento fronterizo de retorno y se modifica el Reglamento (UE) 2021/1148

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Sumario

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 77, apartado 2, y su artículo 79, apartado 2, letra c),

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,

Vistos los dictámenes del Comité Económico y Social Europeo (1) ,

Vistos los dictámenes del Comité de las Regiones (2) ,

De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario (3) ,

Considerando lo siguiente:

• (1) Para constituir un espacio de libertad, seguridad y justicia, la Unión debe garantizar la ausencia de controles de personas en las fronteras interiores, formular una política común de asilo y migración, control de fronteras exteriores y retornos, y prevenir los movimientos no autorizados entre los Estados miembros, basándose en la solidaridad y el reparto equitativo de responsabilidades entre los Estados miembros, que también sea justo para los nacionales de terceros países y los apátridas, y que respete plenamente los derechos fundamentales.
• (2) El objetivo del presente Reglamento es racionalizar, simplificar y armonizar las disposiciones procedimentales de los Estados miembros mediante el establecimiento de un procedimiento fronterizo de retorno. Dicho procedimiento debe aplicarse a los nacionales de terceros países y los apátridas cuya solicitud haya sido denegada en el contexto del procedimiento fronterizo de asilo establecido en el Reglamento (UE) 2024/1348 del Parlamento Europeo y del Consejo (4) (en lo sucesivo, «procedimiento fronterizo de asilo»).
• (3) En el caso de los Estados miembros no vinculados por el Reglamento (UE) 2024/1348, las referencias del presente Reglamento a las disposiciones del Reglamento (UE) 2024/1348 deben entenderse como referencias a disposiciones análogas que hayan podido introducir en su Derecho nacional.
• (4) En relación con el tratamiento de las personas comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Reglamento, los Estados miembros se hallan vinculados por obligaciones derivadas de instrumentos de Derecho internacional en los que son Partes.
• (5) El interés superior del niño debe ser la consideración primordial de los Estados miembros a la hora de aplicar las disposiciones del presente Reglamento que puedan afectar a los menores.
• (6) Muchas solicitudes de protección internacional se formulan en la frontera exterior o en una zona de tránsito de un Estado miembro, incluso por personas aprehendidas con ocasión del cruce no autorizado de la frontera exterior, es decir, en el momento mismo del cruce irregular de la frontera exterior o en las proximidades de esta una vez cruzada, o por personas desembarcadas tras una operación de búsqueda y salvamento. A fin de efectuar un triaje de identificación, seguridad y salud en la frontera exterior y dirigir a los nacionales de terceros países y apátridas interesados a los procedimientos pertinentes, es necesario efectuar triajes. Después del triaje, los nacionales de terceros países y los apátridas deben ser derivados hacia el procedimiento de asilo o de retorno, según corresponda, o se les debe denegar la entrada. Por lo tanto, debe establecerse una fase previa a la entrada que consista en un triaje y procedimientos fronterizos de asilo, según proceda, y de retorno. Deben existir nexos fluidos y eficaces entre todas las fases de los procedimientos correspondientes en todos los casos de llegada irregular.
• (7) No se autoriza la entrada en el territorio cuando el solicitante no tenga derecho de permanencia, cuando no haya solicitado que se le permita permanecer a los efectos del procedimiento de recurso establecido en el Reglamento (UE) 2024/1348 o cuando un órgano jurisdiccional haya decidido que no se le permita permanecer mientras no se conozca el resultado del procedimiento de recurso mencionado. En esos casos, a fin de garantizar la continuidad entre el procedimiento de asilo y el de retorno, el procedimiento de retorno también debe efectuarse en el contexto de un procedimiento fronterizo en un plazo máximo de doce semanas. El cómputo de ese plazo debe iniciarse en el momento en que el solicitante, el nacional de un tercer país o el apátrida ya no tenga derecho de permanencia ni autorización para permanecer.
• (8) Para garantizar la igualdad de trato de todos los nacionales de terceros países y apátridas cuyas solicitudes hayan sido denegadas en el contexto del procedimiento fronterizo, cuando un Estado miembro haya decidido no aplicar las disposiciones de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (5) en virtud de la excepción correspondiente que en ella misma se establece, a los nacionales de terceros países y a los apátridas, y no dicte una decisión de retorno aplicable al nacional de un tercer país interesado, el trato y el grado de protección del solicitante, del nacional de un tercer país o del apátrida interesado deben ser conformes con la disposición de la Directiva 2008/115/CE sobre disposiciones más favorables por lo que respecta a los nacionales de terceros países excluida del ámbito de aplicación de dicha Directiva, y ser equivalentes a las disposiciones aplicables a las personas objeto de una decisión de retorno.
• (9) Cuando se aplique el procedimiento fronterizo de retorno deben aplicarse determinadas disposiciones de la Directiva 2008/115/CE, dado que regulan elementos del procedimiento fronterizo de retorno que no están regulados en el presente Reglamento, en particular los relativos a las definiciones, las disposiciones más favorables, la no devolución, el interés superior del niño, la vida familiar y el estado de salud, el riesgo de fuga, la obligación de cooperar, el plazo para la salida voluntaria, la decisión de retorno, la expulsión, el aplazamiento de la expulsión, el retorno y la expulsión de menores no acompañados, las prohibiciones de entrada, las garantías mientras se espera el retorno, el internamiento, las condiciones de internamiento, el internamiento de menores y familias, y las situaciones de emergencia. A fin de reducir el riesgo de entrada y movimientos no autorizados de nacionales de terceros países y apátridas en situación irregular sometidos al procedimiento fronterizo de retorno, debe concederse un plazo para la salida voluntaria. Dicho plazo de salida voluntaria debe concederse únicamente previa solicitud, y no debe exceder de quince días ni conferir derecho a entrar en el territorio del Estado miembro de que se trate. Las personas interesadas deben entregar a las autoridades competentes todo documento de viaje válido que obre en su poder durante el tiempo necesario para evitar su fuga. Las disposiciones sobre retorno establecidas en el presente Reglamento se entienden sin perjuicio de la posibilidad de que los Estados miembros decidan en cualquier momento, de forma discrecional, conceder un permiso de residencia autónomo u otra autorización que otorgue un derecho de estancia por motivos humanitarios o de otro tipo a un nacional de un tercer país en situación irregular en su territorio.
• (10) Cuando un nacional de un tercer país o un apátrida en situación irregular no retorne o no sea expulsado, dentro del plazo máximo del procedimiento fronterizo de retorno, dicho procedimiento debe proseguir conforme a lo dispuesto en la Directiva 2008/115/CE.
• (11) Cuando un solicitante, nacional de un tercer país o apátrida que haya sido internado durante el procedimiento fronterizo de asilo establecido en el Reglamento (UE) 2024/1348 ya no tenga derecho de permanencia ni autorización para permanecer, los Estados miembros deben poder mantener el internamiento a fin de impedir la entrada en el territorio y de efectuar un procedimiento de retorno, cumpliendo las garantías y condiciones de internamiento establecidas en la Directiva 2008/115/CE. Asimismo, debe ser posible internar a un solicitante, nacional de un tercer país o apátrida que no haya sido internado durante un procedimiento fronterizo de asilo de ese tipo, que ya no tenga derecho de permanencia ni autorización para permanecer, si existe un riesgo de fuga, si evita u obstaculiza el retorno o si constituye un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional. Dicho internamiento debe ser lo más breve posible y no debe exceder de la duración máxima del procedimiento fronterizo de retorno. Cuando el nacional de un tercer país o el apátrida en situación irregular no retorne o no sea expulsado dentro de ese plazo y deje de aplicarse el procedimiento fronterizo de retorno, debe aplicarse la Directiva 2008/115/CE. El plazo máximo de internamiento establecido en dicha Directiva debe incluir el período de internamiento aplicado durante el procedimiento fronterizo de retorno.
• (12) El procedimiento fronterizo de retorno debe facilitar, en una situación de crisis según se define en el Reglamento (UE) 2024/1359 del Parlamento Europeo y del Consejo (6) , el retorno de los nacionales de terceros países o apátridas en situación irregular cuya solicitud haya sido denegada en el contexto de una crisis en el procedimiento fronterizo de asilo, que no tengan derecho de permanencia ni autorización para permanecer, proporcionando a las autoridades nacionales competentes las herramientas necesarias y un plazo suficiente para efectuar los procedimientos de retorno con la debida diligencia. Para poder responder con eficacia a situaciones de crisis, también debe ser posible aplicar el procedimiento fronterizo de retorno en una situación de crisis a los solicitantes, nacionales de terceros países y apátridas sometidos al procedimiento fronterizo de retorno cuya solicitud haya sido denegada antes de la adopción de una decisión de ejecución del Consejo según lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2024/1359 por la que se declare que un Estado miembro afronta una situación de crisis, y que no tengan derecho de permanencia ni autorización para permanecer una vez adoptada dicha decisión.
• (13) De conformidad con el artículo 72 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), el presente Reglamento se entiende sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estado miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.
• (14) Con el fin de garantizar que en el momento en que empiecen a aplicarse las disposiciones relativas al procedimiento fronterizo de retorno del presente Reglamento su aplicación sea coherente, deben prepararse y ponerse en marcha planes de ejecución a escala de la Unión y nacional en los que se señalen las lagunas y las fases operativas para cada Estado miembro.
• (15) La aplicación del presente Reglamento debe evaluarse de manera periódica.
• (16) El objetivo estratégico del Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados (IGFV), establecido, como parte del Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras, por el Reglamento (UE) 2021/1148 del Parlamento Europeo y del Consejo (7) , es garantizar una gestión europea integrada de las fronteras sólida y eficaz en las fronteras exteriores, en particular previniendo y detectando la inmigración ilegal y gestionando eficazmente los flujos migratorios. Permitir la financiación de ayudas con cargo a dicho Instrumento para acciones de solidaridad en el contexto del Reglamento (UE) 2024/1351 del Parlamento Europeo y del Consejo (8) contribuiría a alcanzar los objetivos del Reglamento (UE) 2021/1148. Por lo tanto, procede modificar el Reglamento (UE) 2021/1148.
• (17) Debe ser posible movilizar los recursos del IGFV y de otros fondos pertinentes de la Unión (en lo sucesivo, «Fondos») para apoyar a los Estados miembros en sus esfuerzos por aplicar el Reglamento (UE) 2024/1351, de conformidad con las normas que rigen el uso de los Fondos y sin perjuicio de otras prioridades que sean apoyadas por los Fondos. En ese contexto, los Estados miembros deben poder utilizar las asignaciones con cargo a sus respectivos programas, incluidos los importes liberados tras la revisión intermedia. Debe ser posible poner a disposición un apoyo adicional con cargo a los mecanismos temáticos pertinentes, en particular para aquellos Estados miembros que puedan tener que aumentar sus capacidades en las fronteras.
• (18) El Reglamento (UE) 2021/1148 debe modificarse para garantizar una contribución total del presupuesto de la Unión al gasto total subvencionable de las acciones de solidaridad, así como para introducir requisitos específicos de información en relación con dichas acciones, como parte de las obligaciones de información existentes sobre la ejecución de los Fondos. Dicho Reglamento debe modificarse asimismo para que los Estados miembros puedan aportar contribuciones financieras al IGFV en forma de ingresos afectados externos.
• (19) Dado que los objetivos del presente Reglamento, a saber, crear un procedimiento fronterizo de retorno para establecer normas temporales específicas para asegurarse de que los Estados miembros puedan hacer frente a situaciones de crisis y para permitir la financiación de la ayuda en virtud del Reglamento (UE) 2021/1148 para acciones de solidaridad en el contexto del Reglamento (UE) 2024/1351, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a las dimensiones y a los efectos del presente Reglamento, pueden lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea (TUE). De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.
• (20) De conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.º 22 sobre la posición de Dinamarca, anejo al TUE y al TFUE, Dinamarca no participa en la adopción del presente Reglamento y no queda vinculada por él ni sujeta a su aplicación. Dado que el presente Reglamento desarrolla el acervo de Schengen, Dinamarca decidirá, de conformidad con el artículo 4 de dicho Protocolo, dentro de un plazo de seis meses a partir de que el Consejo haya tomado una medida sobre el presente Reglamento, si lo incorpora a su legislación nacional.
• (21) El presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en las que Irlanda no participa de conformidad con la Decisión 2002/192/CE del Consejo (9) ; por lo tanto, Irlanda no participa en su adopción y no queda vinculada por él ni sujeta a su aplicación.
• (22) Por lo que respecta a Islandia y Noruega, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Acuerdo celebrado por el Consejo de la Unión Europea, la República de Islandia y el Reino de Noruega sobre la asociación de estos dos Estados a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen (10) , que entran en el ámbito mencionado en el artículo 1, punto A, de la Decisión 1999/437/CE del Consejo (11) .
• (23) Por lo que respecta a Suiza, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Acuerdo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la asociación de la Confederación Suiza a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen (12) , que entran en el ámbito mencionado en el artículo 1, punto A, de la Decisión 1999/437/CE, en relación con el artículo 3 de la Decisión 2008/146/CE del Consejo (13) .
• (24) Por lo que respecta a Liechtenstein, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Protocolo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea, la Confederación Suiza y el Principado de Liechtenstein sobre la adhesión del Principado de Liechtenstein al Acuerdo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la asociación de la Confederación Suiza a la ejecución, la aplicación y el desarrollo del acervo de Schengen (14) , que entran en el ámbito mencionado en el artículo 1, punto A, de la Decisión 1999/437/CE, en relación con el artículo 3 de la Decisión 2011/350/UE del Consejo (15) .
• (25) El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). En particular, el presente Reglamento persigue garantizar el pleno respeto de la dignidad humana y promover la aplicación de los artículos 1, 4, 8, 18, 19, 21, 23, 24 y 47 de la Carta.

HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO II
PROCEDIMIENTO FRONTERIZO DE RETORNO

CAPÍTULO III
EXCEPCIONES APLICABLES EN SITUACIONES DE CRISIS

CAPÍTULO IV
MODIFICACIÓN DEL REGLAMENTO (UE) 2021/1148

CAPÍTULO V
DISPOSICIONES FINALES