Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial

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Sumario

I

La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, constituye el pilar normativo sobre el que se apoya el cumplimiento de los fines constitucionalmente atribuidos al Poder Judicial en el Estado social y democrático de Derecho.

La Ley Orgánica ha atribuido contenido cabal a los principios de independencia, plenitud y unidad de la jurisdicción, garantía e imperio de la ley; ha hecho efectivo, asimismo, el gobierno autónomo del Poder Judicial, destacando el carácter de órgano constitucional del Consejo General del Poder Judicial y ha configurado, sobre unas bases nuevas y sentadas para el logro de la tutela jurisdiccional eficaz, el estatuto de los Jueces y Magistrados y el de los Secretarios judiciales y demás personal al servicio de la Administración de Justicia.

La Ley Orgánica del Poder Judicial, sin embargo, contiene otro conjunto de mandatos cuyo denominador común radica en la necesidad de un desarrollo normativo, organizativo y financiero complejo, por suponer la creación de Tribunales y de Juzgados de nueva planta, el crecimiento notable de los ya existentes y, en algunas ocasiones, el cambio de su naturaleza, de su competencia, o de la circunscripción a la que se extiende su jurisdicción.

Con la presente Ley, dentro de los principios y de las finalidades expuestas, se da cumplimiento, por ende, al mandato de la disposición adicional primera de la Ley Orgánica del Poder Judicial en lo que se refiere a la regulación legislativa de la demarcación y planta judicial. La reforma de la regulación legislativa del proceso en los diversos órdenes jurisdiccionales, paralelamente emprendida en idéntico contexto de desarrollo de la Ley Orgánica, constituye el complemento indispensable de aquélla.

La demarcación se ha elaborado teniendo en cuenta las propuestas de las Comunidades Autónomas y el Proyecto de Ley ha sido sometido a informe del Consejo General del Poder Judicial, cumpliendo con ello, en ambos casos, las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Las observaciones formuladas han tenido un alto valor y han acrecentado notablemente el conocimiento de los datos y circunstancias necesarios para una adecuada decisión.

II

El estado social y democrático de Derecho, en la búsqueda de un contenido efectivo y real en los derechos de los ciudadanos, insiste en la nota de efectividad de la protección judicial de los derechos, que llega a plasmarse como derecho fundamental específico en el artículo 24 de la Constitución.

El adecuado desarrollo de la Ley Orgánica del Poder Judicial ha de hacer frente, por lo tanto, en primer término, al enorme déficit acumulado durante decenios por una organización judicial estructurada más en función de la presencia que de la eficacia; distribuida con criterios geográficos imperfectos y desequilibrados e infradotada en cuanto al número de sus titulares y sus órganos decisorios, con la consiguiente insuficiencia de los medios personales y económicos puestos a su servicio e inadecuación de las normas de procedimiento por las que se rige.

En segundo término, al déficit histórico de la justicia se añade el mayor grado de exigencia social de buen funcionamiento que frente a ella, y en contraste con la pasividad tradicional, conlleva la proclamación del sistema constitucional del Estado social y democrático de Derecho. A mayor abundamiento, fenómenos tales como la judicialización del Estado y de la vida social, la mayor conciencia ciudadana de los derechos y de la garantía de su contenido real, la desaparición de vínculos sociales y políticos restrictivos de la libertad individual y del derecho de defensa de las personas, el control democrático de los defectos de funcionamiento de todas las instituciones públicas, la mayor conflictividad social derivada de la creciente complejidad demográfica y de los episodios de crisis económica, y la culminación del Estado de Derecho mediante el reconocimiento del valor normativo de la Constitución, han provocado en los últimos años un considerable incremento de la litigiosidad.

Este incremento afecta especialmente a los órdenes jurisdiccionales más influidos por la conflictividad socioeconómica y la garantía de los derechos del ciudadano frente al poder público, el penal y el contencioso-administrativo, sin que sean de despreciar los incrementos de asuntos civiles y sociales.

III

Aun cuando la definitiva actualización de la infraestructura del Poder Judicial, en función de las necesidades de la sociedad actual, exige su programación normativa a través de la presente Ley, los poderes públicos han iniciado ya en el último lustro una decidida actuación de incremento de sus dotaciones, adelantando así las bases de la transformación cuantitativa y cualitativa que ha de alcanzar con esta ley su pleno desarrollo.

Los créditos presupuestarios estrictamente dedicados a la Administración de Justicia se duplican desde el año 1982 al 1987, y sólo en el período 1987-1988 se produce un incremento cercano a una tercera parte.

Ello ha permitido desarrollar una intensa labor de gestión, en la línea de atender a las previsiones iniciales de la normativa proyectada, que ha cristalizado en la efectiva puesta en funcionamiento, durante el quinquenio expresado, de más de trescientos órganos judiciales, con los medios instrumentales personales y materiales a su servicio, lo que representa un acelerado ritmo de implantación de más de un órgano judicial cada semana, de promedio. Sólo por lo que se refiere a los órganos unipersonales, en el orden jurisdiccional social se ha puesto en funcionamiento, en este período, un número de Magistraturas de Trabajo que representa una cuarta parte del total de los órganos de esta clase existentes hoy en España. En los órdenes jurisdiccionales civil y penal, la puesta en funcionamiento de un elevado número de Juzgados de Primera Instancia, de Instrucción y de Primera Instancia e Instrucción ha permitido pasar de una relación en 1980 de 73.010 habitantes por Juzgado, la más desfavorable desde 1877, en que era de 34.434 habitantes por Juzgado, a una proporción de 55.726 habitantes por Juzgado en 1985, lo que no sólo supone recuperar el nivel correspondiente a dos décadas atrás, sino, lo que es aún más notable, invertir decididamente el constante e ininterrumpido proceso histórico de deterioro de la relación, que en 1988 alcanzará a 50.958 habitantes por Juzgado.

IV

La nueva división territorial de lo judicial no plantea especiales problemas en las esferas autonómica, provincial y municipal, por lo que la presente Ley, en punto a la demarcación, se limita a ratificar el ámbito territorial de la jurisdicción de los distintos órganos de alcance autonómico, provincial y municipal, que resulta de las correspondientes circunscripciones determinadas ya a efectos político-administrativos.

Por el contrario, es objeto primordial de la presente Ley realizar una redefinición de los partidos judiciales en cuanto divisiones territoriales judiciales básicas en las que se inscribe el primer escalón de órganos judiciales servidos por Jueces de Carrera, el de los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, respetando la competencia de las Comunidades Autónomas para fijar la capitalidad.

La nota de efectividad con que el artículo 24 de la Constitución consagra el derecho a la tutela por los Jueces y Tribunales de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos ha exigido tener presente, en primer lugar, la garantía de fácil acceso de aquéllos a los Juzgados y, en segundo lugar, la necesidad de evitar una dispersión excesiva de medios personales y materiales que quebrantaría los principios de racionalidad y economía por los que se rige toda organización eficaz. Se parte, por consiguiente, de una tendencia a la concentración en la medida necesaria para conseguir tales fines, y siguiendo, con ello, la tendencia general en la comarcalización de los servicios, lo que contribuirá a la debida coordinación entre ellos y a su mejor aprovechamiento por los ciudadanos.

Como modelo general de partido se ha manejado el de una circunscripción general de configuración circular, de un mínimo deseable de 50.000 habitantes y de una superficie media de 700 a 1.000 kilómetros cuadrados, es decir, a partir de unos 15 kilómetros de radio, por considerarse una distancia media fácilmente superable en principio con los actuales medios de comunicación. La cifra de los habitantes viene dada por el hecho de que el número ideal de habitantes en proporción a cada Juzgado se estima en 25.000. Esta proporción no ha sido alcanzada nunca en nuestra historia. Se considera asimismo conveniente que los partidos judiciales, en la medida de lo posible, estén dotados de un número mínimo de dos Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, con el fin de facilitar las sustituciones y la división de trabajo entre dos Jueces, especialmente en el orden penal, y de permitir un aprovechamiento de los servicios racional desde el punto de vista económico y con una organización de la oficina judicial óptima para la comodidad de los profesionales y de los ciudadanos.

Los referidos parámetros, aparte de su modulación en función de los volúmenes de litigiosidad, las comunicaciones, y las características orográficas y comarcales, han sufrido alteraciones especialmente significativas en virtud de las peculiaridades de la población de cada zona. Así, la superficie de los partidos se reduce considerablemente en lugares de acumulación urbana, de condensación industrial y de carácter turístico, por la presencia en estos últimos de una población difícilmente registrable, de carácter estacional o permanente. Ello no obstante, el nivel poblacional de estos partidos suele mantenerse muy alto. Por el contrario, las zonas en que la densidad demográfica es muy baja, bien como consecuencia del fenómeno de la despoblación, bien por tratarse de zonas difícilmente habitables, determinan un considerable aumento de la superficie del partido, sin alcanzar siempre el número de población deseable en término medio.

La demarcación establecida en la presente Ley no puede consistir en una transposición en partidos de los actuales distritos judiciales, puesto que la propia Ley Orgánica del Poder Judicial ordena que no se mantengan los Juzgados de Distrito cuando por el escaso volumen de trabajo resulte procedente su conversión en Juzgados de Paz (disposición transitoria tercera). Ello no obstante, y a pesar de que el examen de la situación existente en el momento en que se promulga la Ley Orgánica del Poder Judicial pone de relieve que la implantación de la justicia de Distrito no tiene el mismo grado de penetración en todas las zonas del territorio nacional, se ha procurado mantener como partidos aquellos distritos que, aun por debajo del módulo medio, reúnen condiciones especiales, teniendo en cuenta especialmente los que generan un volumen importante de litigiosidad o se hallan radicados en municipios de elevada población, siempre que su proximidad a la cabeza de otro partido o las dificultades de configuración de éste no aconsejen lo contrario. La demarcación aprobada prescinde, en consecuencia, de todos aquellos intereses que no sean cohonestables con el principio de eficacia de la justicia, único norte de esta Ley, y se atiene rigurosamente, mediante la fijación de parámetros objetivos, a los criterios establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En definitiva, se crean 105 nuevos partidos judiciales, que vienen a añadirse a los 317 actualmente existentes. El total de partidos judiciales es de 422, cifra que coincide exactamente con el número de partidos de la demarcación histórica existente a la promulgación de la Ley de 1870, lo que revela un elevado grado de equilibrio de la división territorial lograda, aun cuando, como se verá, los aumentos demográficos repercuten de forma muy notable en el aumento del número de órganos de cada circunscripción y en el conjunto, con respecto a aquella planta histórica.

V

La presente Ley, al configurar de modo completo la planta diseñada por la Ley Orgánica del Poder Judicial, articula los distintos órdenes jurisdiccionales de manera equilibrada, haciendo plena realidad el principio de unidad jurisdiccional. Al mismo tiempo, supone la reafirmación del carácter expansivo del orden jurisdiccional civil, del principio de garantía de los derechos fundamentales en el orden penal, de la voluntad del poder ejecutivo de hacer posible un efectivo control jurisdiccional de su actuación administrativa en el orden contencioso-administrativo y la de llevar a cabo en el orden social, una eficaz tutela de las pretensiones planteadas en este sector del Derecho. Todos los órdenes jurisdiccionales, con las modulaciones que para cada uno de ellos impone su peculiar cometido dentro del marco genérico del ejercicio de la potestad jurisdiccional, quedan organizados con una estructura semejante, basada en una primera instancia o grado funcional ante un órgano unipersonal, una segunda instancia o grado funcional ante un órgano colegiado y un recurso de casación cuya función primordial es la de unificación en la interpretación de la Ley y la salvaguarda del principio de legalidad.

VI

El Tribunal Supremo, órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, constituye el órgano de relevancia constitucional que culmina la organización del Poder Judicial, por lo que no es de extrañar que esta Ley le dedique atención especial.

En la determinación de la planta del Tribunal Supremo se reequilibra levemente la composición de las distintas Salas, en beneficio sobre todo de la penal, pero se mantiene un número total de Magistrados similar al actual. Se estima, en efecto, que la prohibición constitucional de las ulteriores instancias extraterritoriales supone el atribuir decididamente al Tribunal Supremo, como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, con jurisdicción en toda España, la condición de un Tribunal con funciones específicamente casacionales, salvo las pocas excepciones previstas en la Ley Orgánica por motivos especiales, justificados en cada caso.

El recurso de casación es un recurso especial y, por ende, limitado, que no puede convertirse en una segunda o tercera instancia. La regulación procesal del mismo, adecuadamente realizada, permitirá que, sin convertir al Tribunal Supremo, a través de un artificial y desproporcionado incremento de sus titulares, en un órgano de difícil funcionalidad, asuma plenamente, mediante la adecuada selección objetiva de las materias a que dedica su atención, su labor de unificar la interpretación del ordenamiento jurídico efectuada por todos los Juzgados y Tribunales, con el carácter de supremo garante del principio de legalidad y de la unidad de acción del Poder Judicial en su conjunto. La importancia de esta función para el cumplimiento del principio de igualdad y del papel constitucional del Poder Judicial no puede pasar inadvertida.

VII

Se destaca, asimismo, dentro de los órganos colegiados, la inmediata constitución de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional llamada a mantener en línea con el carácter exclusivamente estatal de la legislación aplicable, la interpretación uniforme en todo el territorio del Estado en materias tan dignas de atención como los conflictos y los convenios colectivos de ámbito superior al estrictamente autonómico. Las Salas de lo Penal y de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se dotan, asimismo, del número de Magistrados suficiente para desarrollar la competencia que les corresponde.

La regulación de los Tribunales Superiores de Justicia se ha efectuado de tal manera que su rápida puesta en funcionamiento sea compatible con el respeto a la facultad de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, reconocida en la Ley Orgánica del Poder Judicial, de intervenir en la designación de algunos de sus Magistrados. Esta facultad ha sido objeto de la interpretación más favorable a la amplitud de su aplicación, entre las diversas posibles. Se ha puesto especial atención en la competencia de casación atribuida a los Tribunales Superiores de Justicia, como órganos que culminan la organización judicial en la Comunidad Autónoma. La integridad de dicha competencia ha sido garantizada mediante una norma de efectos transitorios, en tanto se aprueben las correspondientes leyes procesales.

Particular consideración merecen, en este mismo capítulo, las Audiencias Provinciales, a las que se dota de un número de Magistrados suficiente para hacer frente a los asuntos penales y civiles que les corresponde asumir tras la Ley Orgánica. Con ello se sientan las bases para la implantación del Jurado, institución que se desenvuelve en el ámbito de estos Tribunales, y se contribuye a acelerar la justicia penal. Coadyuvarán a este fin otras medidas legislativas emprendidas paralelamente para lograr el ajuste competencial de las cargas de trabajo de los diferentes órganos, que contribuirán a descargar a las Audiencias de un número excesivo de apelaciones que amenazaría con desequilibrar su regular funcionamiento.

VIII

En materia de órganos unipersonales, la Ley lleva a efecto la conversión de los Juzgados de Distrito en Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, de Primera Instancia, o de Instrucción, en el plazo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Se trata de una medida, ya solicitada por el Consejo General del Poder Judicial en el año 1985, que se plasma en la Ley Orgánica del Poder Judicial y que afecta a Juzgados históricamente vinculados a un Cuerpo suprimido en aplicación del principio constitucional de unidad de la Carrera Judicial, a la que corresponden unos únicos sistemas de acceso. Esta medida evitará que estén conociendo en materias iguales, sin una adecuada articulación funcional en instancias, Jueces técnicos distintos sin más justificación que la distinta importancia teórica del asunto, y reinstaurará la unidad de la primera instancia técnica, reintegrando a la misma el papel expansivo y conjunto sin el cual es difícil de construir una Primera Instancia civil y un primer escalón funcional en materia penal articulados con el suficiente grado de coherencia interna. Bien es cierto que esta conversión, por su novedad, puede suponer dificultades de adaptación, que se evitarán con las medidas procesales paralelamente iniciadas, especialmente para garantizar el carácter exclusivamente jurisdiccional de las funciones que corresponde desempeñar a los órganos de primera instancia.

La Ley recoge, por otro lado, las previsiones necesarias para articular los Juzgados de lo Penal derivados de la Ley Orgánica de los Juzgados de lo Penal y por la que se modifican diversos preceptos de las Leyes Orgánica del Poder Judicial y de Enjuiciamiento Criminal. Ello permitirá hacer realidad la distinción entre la función instructora y enjuiciadora que viene exigida por el artículo 24 de la Constitución en la interpretación que del mismo han dado el Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. A tal efecto, la Ley configura una planta de los Juzgados de lo Penal adecuada para hacer frente a las necesidades que, previsiblemente, se plantearán a estos órganos del orden jurisdiccional penal.

En la planta de los Juzgados de Instrucción, se dedica una especial atención a las funciones que han de corresponderles en materia de instrucción y de primera instancia en la futura configuración del proceso penal. Los Juzgados de lo Social, por otra parte, se configuran en número suficiente para atender el volumen de trabajo previsible, a partir de un examen crítico de los datos estadísticos de que se dispone.

En los restantes órdenes jurisdiccionales, se presta particular atención a sectores o actividades sociales que constituyen, hoy, zonas materialmente exentas o que no son atendidas con la suficiente intensidad y grado de especialización por la jurisdicción. Tal es el principio que se observa en la implantación efectuada en cuanto a Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (que constituirán una eficaz primera instancia en asuntos para los que funcionalmente puede resultar ventajoso este sistema o que hoy es excesivamente gravoso llevar a las Salas, como ocurre con algunas materias económico-administrativas), de Vigilancia Penitenciaria y de Menores. Con respecto a estos últimos, se ha diseñado una planta que ofrece las máximas oportunidades para especializar la función de reforma con respecto a la función de protección del menor, haciendo posible, desde el ángulo de la organización judicial, la efectividad de la reforma de la legislación del menor, de la que esta ley constituye complemento necesario.

Es de destacar, finalmente, el elevado grado de proximidad de la planta diseñada con la propuesta por el Consejo General del Poder Judicial en su informe.

Los Juzgados de Paz se conciben por la Ley Orgánica del Poder Judicial como órganos incardinados en el ámbito del municipio, cuyos titulares son elegidos por el Pleno del Ayuntamiento. De ahí que no se haya renunciado a la tradicional colaboración de los municipios en el mantenimiento de los medios personales y materiales de dichos órganos, estableciendo el soporte económico del Estado o, en su caso, de las Comunidades Autónomas, directamente o por medio de subvenciones.

IX

El número de Jueces y Magistrados en destinos estrictamente jurisdiccionales pasa a ser, en la presente Ley, de 3.570, lo que significa el establecimiento de una proporción de un miembro de la Carrera Judicial por cada 10.800 habitantes, que es similar, no obstante sus variaciones, a las proporciones que se observan en otros países de la Comunidad Europea. La relación entre los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción y de lo Penal y los habitantes, de 1 por 19.000 habitantes, responde a una media que debe considerarse muy satisfactoria y nunca alcanzada en nuestra historia. Teniendo en cuenta que el número de Jueces y Magistrados en activo pertenecientes a la Carrera Judicial se sitúa en torno a los 2.000, es menester un gran esfuerzo para obtener el máximo de rendimiento posible de los sistemas de selección durante los años de programación de la nueva planta. Para lograr esta finalidad se ha reestructurado el centro de Estudios Judiciales, se ha reformado profundamente el sistema de oposición y se ha dado efectividad a los criterios de selección de Jueces y Magistrados mediante concurso entre juristas.

X

La planta establecida es objeto de las adecuadas previsiones temporales para su ejecución. La efectiva constitución de los distintos órganos se articula escalonadamente, teniendo en cuenta las posibilidades reales de implantación y atribuyendo al Gobierno la preparación de los programas económico-financieros necesarios.

Como plazo máximo de programación, dentro del cual necesariamente han de alcanzarse en toda su integridad las previsiones de la Ley en materia de planta, se fija el período 1989-1992. Se trata de un plazo cierto y, aún escaso en su extensión, suficiente para, mediante un importante esfuerzo de carácter organizativo y financiero, articular, dentro de ese estrecho margen de tiempo, las medidas necesarias para llevar al terreno de la realidad la profunda actualización que esta ley supone en las estructuras de la Administración de Justicia, dada su inaplazable necesidad. Para garantizar el cumplimiento del expresado plazo se prevén con carácter gradual las medidas de tipo orgánico y financiero necesarias para evitar quiebras en los procesos de implantación y se establecen las garantías pertinentes para asegurar la cobertura presupuestaria mediante el adecuado plan de financiación. Durante cada ejercicio se irán efectuando las creaciones de órganos necesarias para lograr el deseable equilibrio en el desarrollo de la programación, sin esperar a la última etapa y continuando la línea seguida en años anteriores.

La demarcación y la planta así establecidas, con criterios plenamente suficientes para garantizar su permanencia durante un largo período de tiempo, es susceptible, no obstante, de medidas de adaptación y perfeccionamiento.

Independientemente de las revisiones generales periódicas de la planta y de la demarcación que establece la Ley Orgánica del Poder Judicial, se regula y desarrolla la facultad del Gobierno para crear Secciones, Juzgados o plazas de Magistrados por encima de las previsiones de la planta establecida, con modificación de ésta. Esta medida ha de permitir en todo caso la permanente actualización cuantitativa del diseño orgánico establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial a las nuevas necesidades que puedan surgir.