Ley Org醤ica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

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Sumario

T閚gase en cuenta que la disposici髇 adicional s閜tima de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Mar韙ima del Estado (獴.O.E.� 28 marzo), declara que su aplicaci髇 se llevar� a cabo sin perjucio de la vigencia de la presente Ley.LE0000102707

V閍se R.D. 1593/1988, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, formaci髇, promoci髇 y perfeccionamiento de funcionarios del Cuerpo Nacional de Polic韆 en desarrollo y ejecuci髇 de la Ley Org醤ica 2/1986 de 13 de marzo (獴.O.E.� 4 enero 1989). T閚gase en cuenta que el citado R.D. 1593/1988 ha sido derogado, excepto el Cap韙ulo II y dem醩 normas relativas a la selecci髇 y formaci髇 de facultativos y t閏nicos, que continuan en vigor, por R.D. 614/1995, 21 abril, por el que se aprueba el Reglamento de los procesos selectivos y de formaci髇 en el Cuerpo Nacional de Polic韆 (獴.O.E.� 18 mayo).LE0000049680

I

Respondiendo fundamentalmente al mandato del art韈ulo 104 de la Constituci髇 -seg鷑 el cual una Ley Org醤ica determinar� las funciones, principios b醩icos de actuaci髇 y Estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad-, la presente Ley tiene, efectivamente, en su mayor parte car醕ter de Ley Org醤ica y pretende ser omnicomprensiva, acogiendo la problem醫ica de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las Comunidades Aut髇omas y de las Corporaciones Locales:

• a) El car醕ter de Ley Org醤ica viene exigido por el art韈ulo 104 de la Constituci髇 para las funciones, principios b醩icos de actuaci髇 y estatutos gen閞icamente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; por el art韈ulo 149.1.29.� para determinar el marco en el que los Estatutos de Autonom韆 pueden establecer la forma de concretar la posibilidad de creaci髇 de polic韆s de las respectivas Comunidades y por el art韈ulo 148.1.22 a para fijar los t閞minos dentro de los cuales las Comunidades Aut髇omas pueden asumir competencias en cuanto a 玪a coordinaci髇 y dem醩 facultades en relaci髇 con las polic韆s locales�.

  Respecto a la Polic韆 Judicial, el car醕ter de Ley Org醤ica se deduce del contenido del art韈ulo 126 de la Constituci髇, ya que, al regular las relaciones entre la Polic韆 y el Poder Judicial, determina, indirecta y parcialmente, los estatutos de ambos y, al concretar las funciones de la Polic韆 Judicial, incide en materias propias de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y concretamente en lo relativo a la 玜veriguaci髇 del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente�, que constituyen zonas de delimitaci髇 de derechos fundamentales de la persona.

  Sin embargo, otros aspectos del Proyecto de Ley -especialmente los relativos al proceso de integraci髇 de los Cuerpos Superior de Polic韆 y de Polic韆 Nacional en el Cuerpo Nacional de Polic韆- no tienen el car醕ter de Ley Org醤ica, lo que impone la determinaci髇, a trav閟 de una disposici髇 final, de los preceptos que tienen car醕ter de Ley Org醤ica.

• b) El objetivo principal de la Ley se centra en el dise駉 de las l韓eas maestras del r間imen jur韉ico de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su conjunto, tanto de las dependientes del Gobierno de la Naci髇 como de las Polic韆s Aut髇omas y Locales, estableciendo los principios b醩icos de actuaci髇 comunes a todos ellos y fijando sus criterios estatutarios fundamentales.

A ello parece apuntar la propia Constituci髇 cuando en el art韈ulo 104.2 se remite a una Ley Org醤ica para determinar las funciones, principios b醩icos de actuaci髇 y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en contraposici髇 a la matizaci髇 efectuada en el n鷐ero 1 del mismo art韈ulo, que se refiere exclusivamente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad dependientes del Gobierno de la Naci髇.

La seguridad p鷅lica constituye una competencia dif韈il de parcelar, toda vez que no permite delimitaciones o definiciones con el rigor y precisi髇 admisibles en otras materias. Ello es as� porque las normas ordenadoras de la seguridad p鷅lica no contemplan realidades f韘icas tangibles, sino eventos meramente previstos para el futuro, respecto a los cuales se ignora el momento, el lugar, la importancia y, en general, las circunstancias y condiciones de aparici髇.

Hay que tener en cuenta a este respecto la ocupaci髇 por parte de la seguridad p鷅lica de un terreno de encuentro de las esferas de competencia de todas las Administraciones P鷅licas -aunque el art韈ulo 149.1 de la Constituci髇 la enumere, en su apartado 29, entre las materias sobre las cuales el Estado tiene competencia exclusiva- y las matizaciones y condicionamientos con que la configura el texto constitucional, lo que hace de ella una de las materias compartibles por todos los poderes p鷅licos si bien con estatutos y papeles bien diferenciados.

Es la naturaleza fundamental y el car醕ter peculiarmente compartible de la materia lo que determina su tratamiento global en un texto conjunto, a trav閟 del cual se obtenga una panor醡ica general y clarificadora de todo su 醡bito, en vez de parcelarla en textos m鷏tiples de dif韈il o imposible coordinaci髇.

La existencia de varios colectivos policiales que act鷄n en un mismo territorio con funciones similares y, al menos parcialmente, comunes, obliga necesariamente a dotarlos de principios b醩icos de actuaci髇 id閚ticos y de criterios estatutarios tambi閚 comunes, y el mecanismo m醩 adecuado para ello es reunir sus regulaciones en un texto legal 鷑ico que constituye la base m醩 adecuada para sentar el principio fundamental de la materia: el de la cooperaci髇 rec韕roca y de coordinaci髇 de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pertenecientes a todas las esferas administrativas.

II

Con apoyo directo en el art韈ulo 149.1.29.�, en relaci髇 con el 104.1 de la Constituci髇, la Ley recoge el mantenimiento de la seguridad p鷅lica que es competencia exclusiva del Estado, correspondiendo su mantenimiento al Gobierno de la Naci髇 y al de las dem醩 Administraciones P鷅licas, Comunidades Aut髇omas y Corporaciones Locales, dedicando sendos cap韙ulos a la determinaci髇 de los principios b醩icos de actuaci髇 de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y a la exposici髇 de las disposiciones estatutarias comunes:

• a) Siguiendo las l韓eas marcadas por el Consejo de Europa, en su 獶eclaraci髇� sobre la Polic韆, y por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el 獵骴igo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley�, se establecen los principios b醩icos de actuaci髇 como un aut閚tico 獵骴igo Deontol骻ico�, que vincula a los miembros de todos los colectivos policiales, imponiendo el respeto de la Constituci髇, el servicio permanente a la comunidad, la adecuaci髇 entre fines y medios, como criterio orientativo de su actuaci髇, el secreto profesional, el respeto al honor y dignidad de la persona, la subordinaci髇 a la autoridad y la responsabilidad en el ejercicio de la funci髇.

  Los principios b醩icos de actuaci髇 de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad son los ejes fundamentales, en torno a los cuales gira el desarrollo de las funciones policiales, derivando a su vez de principios constitucionales m醩 generales, como el de legalidad o adecuaci髇 al ordenamiento jur韉ico, o de caracter韘ticas estructurales, como la especial relevancia de los principios de jerarqu韆 y subordinaci髇, que no eliminan, antes potencian, el respeto al principio de responsabilidad por los actos que lleven a cabo.

  La activa e intensa compenetraci髇 entre la colectividad y los funcionarios policiales -que constituye la raz髇 de ser de 閟tos y es determinante del 閤ito o fracaso de su actuaci髇- hace aflorar una serie de principios que, de una parte, manifiestan la relaci髇 directa del servicio de la Polic韆 respecto a la comunidad y, de otra parte, como emanaci髇 del principio constitucional de igualdad ante la Ley, le exigen la neutralidad pol韙ica, la imparcialidad y la evitaci髇 de cualquier actuaci髇 arbitraria o discriminatoria.

  Por encima de cualquier otra finalidad, la Ley pretende ser el inicio de una nueva etapa en la que destaque la consideraci髇 de la Polic韆 como un servicio p鷅lico dirigido a la protecci髇 de la comunidad, mediante la defensa del ordenamiento democr醫ico.

  A trav閟 de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se ejerce el monopolio, por parte de las Administraciones P鷅licas, del uso institucionalizado de la coacci髇 jur韉ica, lo que hace imprescindible la utilizaci髇 de armas por parte de los funcionarios de Polic韆. Ello, por su indudable trascendencia sobre la vida y la integridad f韘ica de las personas, exige el establecimiento de l韒ites y la consagraci髇 de principios, sobre moderaci髇 y excepcionalidad en dicha utilizaci髇, se馻lando los criterios y los supuestos claros que la legitiman, con car醕ter excluyente.

  Tambi閚 en el terreno de la libertad personal entran en tensi髇 dial閏tica la necesidad de su protecci髇 por parte de la Polic韆 y el peligro, no por meramente posible y excepcional menos real, de su invasi髇; por cuya raz髇, en torno al tratamiento de los detenidos, se articulan obligaciones terminantes sobre la protecci髇 de su vida, integridad f韘ica y dignidad moral y sobre el estricto cumplimiento de los tr醡ites, plazos y requisitos exigidos por el ordenamiento jur韉ico.

  Novedad a destacar es el significado que se da al principio de obediencia debida, al disponer que la misma en ning鷑 caso podr� amparar actos manifiestamente ilegales ordenados por los superiores, siendo tambi閚 digna de menci髇 la obligaci髇 que se impone a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de evitar cualquier pr醕tica abusiva, arbitraria o discriminatoria que entra馿 violencia f韘ica o moral.

  Hay que se馻lar, finalmente, en este apartado, la estrecha interdependencia que refleja la Ley entre el r間imen disciplinario del Cuerpo Nacional de Polic韆 -que l骻icamente se habr� de tener en cuenta al elaborar los de otras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad- y los principios b醩icos de actuaci髇, como garant韆 segura del cumplimiento de la finalidad de 閟tos.

• b) En el aspecto estatutario, la Ley pretende configurar una organizaci髇 policial basada en criterios de profesionalidad y eficacia, atribuyendo una especial importancia a la formaci髇 permanente de los funcionarios y a la promoci髇 profesional de los mismos.

Los funcionarios de Polic韆 materializan el eje de un dif韈il equilibrio, de pesos y contrapesos, de facultades y obligaciones, ya que deben proteger la vida y la integridad de las personas, pero vienen obligados a usar armas; deben tratar correcta y esmeradamente a los miembros de la comunidad, pero han de actuar con energ韆 y decisi髇 cuando las circunstancias lo requieran. Y la balanza capaz de lograr ese equilibrio, entre tales fuerzas contrapuestas, no puede ser otra que la exigencia de una actividad de formaci髇 y perfeccionamiento permanentes -respecto a la cual se pone un 閚fasis especial-, sobre la base de una adecuada selecci髇 que garantice el equilibrio psicol骻ico de la persona.

La constitucionalizaci髇 del tema de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es una necesidad y una l骻ica derivaci髇 de su misi髇 trascendental, en cuanto a la protecci髇 del libre ejercicio de los derechos y libertades que, en el contexto de la Constituci髇, son objeto de su t韙ulo I y principal, ya que integran la Carta Magna del ciudadano espa駉l. Esta es la raz髇 que determina el particular relieve con que la Ley resalta la promesa o juramento de acatar y cumplir la Constituci髇, por parte de los miembros de todos los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, que no constituye un mero tr醡ite o formalismo, sino un requisito esencial, constitutivo de la condici髇 policial y al mismo tiempo s韒bolo o emblema de su alta misi髇.

Por lo dem醩, con car醕ter general, se regula la pr醕tica totalidad de los aspectos esenciales, integrantes de su estatuto personal (promoci髇 profesional, r間imen de trabajo, sindicaci髇, incompatibilidades, responsabilidad), procurando mantener el necesario equilibrio entre el reconocimiento y respeto de los derechos personales y profesionales y las obligadas limitaciones a que ha de someterse el ejercicio de algunos de dichos derechos, en raz髇 de las especiales caracter韘ticas de la funci髇 policial.

Especial menci髇 merece, a este respecto, la interdicci髇 de la huelga o de las acciones sustitutivas de la misma, que se lleva a cabo, dentro del marco delimitado por el art韈ulo 28 de la Constituci髇, en aras de los intereses preeminentes que corresponde proteger a los Cuerpos de Seguridad, al objeto de asegurar la prestaci髇 continuada de sus servicios, que no admite interrupci髇. L骻icamente, como lo exige la protecci髇 de los derechos personales y profesionales de estos funcionarios, la Ley prev� la determinaci髇 de los cauces de expresi髇 y soluci髇 de los conflictos que puedan producirse por razones profesionales.

El sistema penal y procesal dise馻do, con car醕ter general, es el que ya se ven韆 aplicando para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, suspendi閚dose el expediente disciplinario mientras se tramita el proceso penal, aunque permitiendo la adopci髇 de medidas cautelares hasta tanto se dicte sentencia firme.

III

Con fundamentaci髇 directa en el art韈ulo 104 e indirecta en el art韈ulo 8, ambos de la Constituci髇, la Ley declara, a todos los efectos, la naturaleza de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que corresponde al Cuerpo Nacional de Polic韆 -nacido de la integraci髇 de los Cuerpos Superiores de Polic韆 y de Polic韆 Nacional- y al Cuerpo de la Guardia Civil.

• a) El cap韙ulo II del t韙ulo II se dedica a enumerar las funciones que deben realizar las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, siguiendo para ello el reparto de competencias al que se considera que apunta la Constituci髇. Pero es necesario efectuar algunas precisiones, que afectan al modelo policial que dise馻 la Ley, para comprender mejor por qu� se asignan ciertas competencias al Estado, mientras que otras se otorgan a los dem醩 Entes p鷅licos territoriales.

  En primer lugar, hay que tener en cuenta que, en perfecta congruencia con el art韈ulo 149.1.29.�, el art韈ulo 104.1 de la Constituci髇 atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, la misi髇 de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.

  En segundo lugar, hay que aludir a todas las funciones de car醕ter 玡xtracomunitario� o 玸upracomunitario�, seg鷑 la expresi髇 usada en los Estatutos de Autonom韆 para el Pa韘 Vasco y para Catalu馻. Entre ellas, est� la competencia en materia de armas y explosivos, que tambi閚 la propia Constituci髇 ha reservado al Estado de modo expreso y, adem醩, se encuentra la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida del territorio nacional, de espa駉les y extranjeros, r間imen general de extranjer韆, extradici髇, emigraci髇 e inmigraci髇, pasaportes y documento nacional de identidad, resguardo fiscal del Estado, contrabando, fraude fiscal al Estado y colaboraci髇 y auxilio a polic韆s extranjeras.

  Por lo que se refiere a las funciones propias de informaci髇 y de polic韆 judicial, la atribuci髇 es objeto de la adecuada matizaci髇. Porque la formulaci髇 del art韈ulo 126 de la Constituci髇 concibe la Polic韆 Judicial estrechamente conectada con el Poder Judicial, que es 鷑ico en toda Espa馻 -y la Constituci髇 insiste en ello, poniendo de relieve la idea de unidad jurisdiccional (art韈ulo 117.5)- disponiendo su gobierno por un 髍gano 鷑ico, el Consejo General del Poder Judicial (art韈ulo 122.2), estableciendo que los Jueces y Magistrados se integren en un Cuerpo 鷑ico (art韈ulo 122.1) y atribuyendo al Estado competencias plenas en materia de administraci髇 de justicia (art韈ulo 149.1.5.�). Pero no se pueden desconocer las exigencias de la realidad y los precedentes legislativos, constituidos, sobre todo, por la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que obligan a admitir la colaboraci髇 de los Cuerpos de Polic韆 de las Comunidades Aut髇omas y de las Corporaciones Locales, en el ejercicio de la indicada funci髇 de Polic韆 Judicial.

  En otro aspecto, en cuanto a la distribuci髇 de las funciones atribuidas a la Administraci髇 del Estado, la Ley sigue los precedentes existentes, que deslindaban expresamente las correspondientes a los diversos Cuerpos de Seguridad del Estado, si bien, en casos excepcionales, al objeto de conseguir la 髉tima utilizaci髇 de los medios disponibles y la racional distribuci髇 de efectivos, se adoptan las previsiones necesarias para que cualquiera de dichos Cuerpos pueda asumir en zonas o n鷆leos determinados todas o algunas de las funciones asignadas al otro Cuerpo.

• b) De la necesidad de dar cumplimiento al art韈ulo 104.2 de la Constituci髇 se deduce que el r間imen estatutario de la Guardia Civil debe ser regulado en la Ley Org醤ica de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

  Ello significa que la Guardia Civil, como Cuerpo de Seguridad, sin perjuicio de realizar en determinadas circunstancias misiones de car醕ter militar, centra su actuaci髇 en el ejercicio de funciones propiamente policiales, ya sea en el 醡bito judicial o en el administrativo.

  En consecuencia, sin perjuicio del estatuto personal atribuible a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil -por razones de fuero, disciplina, formaci髇 y mando-, debe considerarse normal su actuaci髇 en el mantenimiento del orden y la seguridad p鷅lica, funci髇 en la que deben concentrarse en su mayor parte, las misiones y servicios asumibles por la Guardia Civil.

  Con todo ello, se pretende centrar a la Guardia Civil en la que es su aut閚tica misi髇 en la sociedad actual: garant韆 del libre ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Constituci髇 y la protecci髇 de la seguridad ciudadana, dentro del colectivo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

• c) Por lo que se refiere a la Polic韆, la Ley persigue dotar a la instituci髇 policial de una organizaci髇 racional y coherente; a cuyo efecto, la medida m醩 importante que se adopta es la integraci髇 de los Cuerpos Superior de Polic韆 y Polic韆 Nacional en un solo colectivo, denominado Cuerpo Nacional de Polic韆. De este modo, adem醩 de solucionar posibles problemas de coordinaci髇 y mando, se homogeneizan, en un solo colectivo, Cuerpos que realizan funciones similares o complementarias, con lo que se pueden lograr un incremento en la efectividad del servicio.

  En el aspecto estatutario, se consagra la naturaleza civil del nuevo Cuerpo, si bien, dadas las especiales caracter韘ticas que inciden en la funci髇 policial y la repercusi髇 que sobre los derechos y libertades tienen sus actuaciones, se establecen determinadas peculiaridades, en materia de r間imen de asociaci髇 sindical y en cuanto al r間imen disciplinario.

  El nuevo Cuerpo se estructura en cuatro Escalas -Superior, Ejecutiva, de Subinspecci髇 y B醩ica-, algunas de las cuales se subdividen en categor韆s, para posibilitar la mejor prestaci髇 de los servicios de un colectivo jerarquizado e incentivar a los funcionarios mediante la promoci髇 interna, y en ellas se ir醤 integrando, en un proceso gradual pero ininterrumpido, los actuales miembros de los dos Cuerpos que se extinguen, siguiendo estrictos criterios de superior categor韆 o empleo, antig黣dad y orden escalafonal.

  Se fija la edad de jubilaci髇 forzosa del nuevo Cuerpo en sesenta y cinco a駉s, unificando as� la edad de jubilaci髇 de la Polic韆 con el resto de los funcionarios p鷅licos; complementariamente, se adopta la previsi髇 de desarrollar por Ley el pase a la segunda actividad, a las edades que exijan las funciones a desarrollar, teniendo en cuenta que las condiciones f韘icas son especialmente determinantes de la eficacia en el ejercicio de la profesi髇 policial.

  Por lo que respecta al r間imen disciplinario, sin perjuicio de respetar las garant韆s procedimentales exigidas por la Constituci髇, se configura una regulaci髇 espec韋ica, r醦ida y eficaz, inspirada en principios acordes con la estructura y organizaci髇 jerarquizada del Cuerpo, con el prop髎ito de conseguir la ejemplaridad, a trav閟 de la inmediaci髇 de las sanciones.

  En cuanto al derecho de sindicaci髇, se reconoce plenamente su ejercicio, si bien se introducen determinadas limitaciones -amparadas en el art韈ulo 28.1 de la Constituci髇, y en correspondencia con el tratamiento de la materia, efectuado por el art韈ulo 1.�.5, de la Ley Org醤ica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical-, que se justifican en el car醕ter de Instituto armado que la Ley atribuye al Cuerpo.

• d) Con antecedente b醩ico en el art韈ulo 126 de la Constituci髇, en la Ley Org醤ica del Poder Judicial, en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y en el Estatuto del Ministerio Fiscal, la Ley de Fuerza y Cuerpos de Seguridad completa el r間imen regulador de la Polic韆 Judicial, sentando las bases para la organizaci髇 de unidades de Polic韆, encargadas del ejercicio de dicha funci髇.

  La organizaci髇 se llevar� a cabo con miembros de los dos Cuerpos de Seguridad del Estado, que habr醤 de recibir una formaci髇 especializada, configur醤dose la Polic韆 Judicial, en el terreno doctrinal y docente, como una especialidad policial, y consider醤dose el Diploma correspondiente como requisito necesario para desempe馻r puestos en las unidades que se constituyan.

  Los avances de la criminalidad moderna exigen que deba lucharse contra la misma con grandes medios y efectivos, utilizando las t閏nicas de la polic韆 cient韋ica y contando con la colaboraci髇 de las Polic韆s de otros Estados, por la facilidad con que los delincuentes traspasan las fronteras. S髄o desde la perspectiva del Estado puede hacerse frente con 閤ito al reto de dicha criminalidad, disponiendo del concurso de unidades de contrastada experiencia y alto 韓dice de eficacia.

  Como las Unidades de Polic韆 Judicial son el puente de uni髇 entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y el Poder Judicial, es punto central de regulaci髇 de aqu閘las el tratamiento de las correspondientes relaciones de dependencia, respecto a Jueces y Fiscales, as� como el procedimiento de adscripci髇 de funcionarios o equipos de Polic韆 de dichas Unidades.

  La Ley concreta el contenido de esta relaci髇 de dependencia singular, especificando las facultades que comporta para los Jueces y Tribunales, y saca la consecuencia de la formaci髇 especializada de los funcionarios de las Unidades de Polic韆 Judicial en cuanto a su actuaci髇, estrechamente controlada por aqu閘los.

  En definitiva, siguiendo el mandato constitucional, se ha procedido a regular la adscripci髇 funcional, como la califica la Constituci髇, respecto a Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal, con la seguridad de que se cubrir醤 mejor las necesidades en la medida en que la Polic韆 mantenga su estructura unitaria y su organizaci髇 vinculadas a mandos 鷑icos. Por ello, y salvo las especialidades concretadas en el cap韙ulo correspondiente de la Ley, ser� aplicable al personal de las Unidades de Polic韆 Judicial el r間imen general de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.

IV

El t韙ulo III, con r鷅rica 獶e las Comunidades Aut髇omas�, pretende desarrollar la previsi髇 contenida en el art韈ulo 148.1.22.� de la Constituci髇.

• a) Siguiendo a la Constituci髇, se distingue entre Comunidades Aut髇omas con Cuerpos de Polic韆 propios, ya creados, Comunidades cuyos Estatutos prev閚 la posibilidad de creaci髇 de Polic韆s y Comunidades cuyos Estatutos no contienen tal previsi髇; ofreci閚dose a las segundas la posibilidad de ejercer sus competencias policiales, acudiendo a la adscripci髇 de Unidades del Cuerpo Nacional de Polic韆.

  Para comprender el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Aut髇omas en materia de seguridad, es preciso se馻lar que tal delimitaci髇 tiene dos soportes fundamentales: la presente Ley Org醤ica y los Estatutos. En el esquema de ordenaci髇 normativa que la Constituci髇 estableci�, se encomienda a una Ley Org醤ica del Estado la fijaci髇 del marco de regulaci髇 de las Polic韆s Aut髇omas, mientras que a los Estatutos les corresponde determinar la forma de creaci髇 de las mismas.

  El Tribunal Constitucional ha usado ya, en diversas ocasiones, la noci髇 de 玝loque de constitucionalidad� para referirse a los instrumentos normativos que, junto con la Constituci髇 misma y como complemento de ella, es preciso tener en cuenta para fijar con exactitud el r間imen de una determinada competencia (Sentencias de 23 de marzo y 24 de mayo de 1982).

  La pieza normativa en la que se relacionan de modo principal las competencias auton髆icas es, sin duda, el Estatuto. Pero no es la 鷑ica, ni es tampoco la norma de aplicaci髇 exclusiva para resolver los problemas interpretativos que pueden suscitarse. Son, por el contrario, los preceptos de la Constituci髇 el marco de referencia m醩 general y permanente; 玭o agotando su virtualidad en el momento de la aprobaci髇 del Estatuto de Autonom韆, sino que continuar醤 siendo preceptos operativos en el momento de realizar la interpretaci髇 de los preceptos de 閟te, a trav閟 de los cuales se realiza la asunci髇 de competencias por la Comunidad Aut髇oma� (Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de mayo de 1982).

• b) Una vez sentadas las precedentes consideraciones y como complemento de las efectuadas al abordar la competencia del Estado, conviene poner de manifiesto que, en la asignaci髇 de funciones generales a las Comunidades Aut髇omas, se distingue entre aquellas competencias necesarias, que ineludiblemente deben respetarse -vigilancia y protecci髇 de sus edificios e instalaciones y coordinaci髇 de las Polic韆s Locales- y las de libre disposici髇 del legislador estatal.

  Por conexi髇 con las primeras, se ha estimado procedente extenderlas a la protecci髇 de las personalidades auton髆icas y a la vigilancia y protecci髇 de los dem醩 bienes de la Comunidad. Y, de la atribuci髇 espec韋ica de otras competencias, surge tambi閚 la relativa al uso de la coacci髇 administrativa, para obtener la objetividad de los actos o decisiones de las Comunidades Aut髇omas.

  Entre las funciones, calificadas de concurrentes o de colaboraci髇, deben mencionarse especialmente las relativas a la vigilancia de espacios p鷅licos, protecci髇 de manifestaciones y mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, si bien permitiendo la intervenci髇 de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a requerimiento de las autoridades de la Comunidad o cuando lo estimen necesario las autoridades estatales competentes.

  Este sistema de competencias tiene una 鷑ica excepci髇 en el caso de aquellas Comunidades Aut髇omas que dispongan de Cuerpos de Polic韆 propios a la entrada en vigor de la presente Ley, a las cuales, por razones de respeto a las situaciones creadas, as� como de funcionalidad y eficacia, se les permite mantener su actual r間imen de competencias, sin perjuicio de la aplicaci髇 directa de las normas estatutarias y org醤icas comunes previstas en la presente Ley.

  Por 鷏timo, en materia de competencias auton髆icas, tiene entidad propia la coordinaci髇 de las Polic韆s Locales. Seg鷑 la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de abril de 1983, la coordinaci髇 es un concepto que usa la Constituci髇 como instrumento para la fijaci髇 de medios y sistemas de relaci髇, con objeto de lograr una cierta homogeneidad y hacer posible, en su caso, actuaciones conjuntas y la colaboraci髇 mutua. Atendiendo a esta consideraci髇 general y a los preceptos normativos de las Comunidades, el desarrollo del art韈ulo 148.1.22.�, en cuanto a la coordinaci髇 y dem醩 facultades en relaci髇 con las Polic韆s Locales, se desarrollan ampliamente, con gran riqueza de posibilidades de coordinaci髇 y con car醕ter com鷑 respecto a todas las Comunidades que hayan asumido competencias sobre la materia, ya que estas facultades se han de ejecutar por los 髍ganos de Gobierno de las Comunidades Aut髇omas y no por las Polic韆s de 閟tas, lo que hace indiferente, a este respecto, el hecho de que las hayan creado o no.

• c) El r間imen estatutario ser� el que determine la Comunidad respectiva, con sujeci髇 a las bases que en la Ley se establecen, como principios m韓imos que persiguen una cierta armonizaci髇 entre todos los colectivos que se ocupan de la seguridad. Tales principios m韓imos son los establecidos en los cap韙ulos I y III del t韙ulo I de la propia Ley, y por ello 鷑icamente debe resaltarse: el reconocimiento de la potestad reglamentaria de las Comunidades Aut髇omas; la intervenci髇 en el proceso de creaci髇 de los Cuerpos, del Consejo de Polic韆 de Seguridad, obedeciendo a consideraciones de planificaci髇, de coordinaci髇 y de inter閟 general, y la atribuci髇, tambi閚 de car醕ter general, con numerosos precedentes hist髍icos y estatutarios, a los Jefes y Oficiales de las Fuerzas Armadas y Mandos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de la aptitud para su designaci髇 como Mandos de los Cuerpos de las Polic韆s Aut髇omas, previa realizaci髇 de un curso de especializaci髇 para tal misi髇 en la Escuela General de Polic韆.
• d) El art韈ulo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de R間imen Local, reconoce competencias a los municipios en materias de seguridad en lugares p鷅licos y de ordenaci髇 del tr醘ico de personas y veh韈ulos en las v韆s urbanas.

  A partir del reconocimiento de dichas competencias, la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad admite distintas modalidades de ejecuci髇 de las mismas, desde la creaci髇 de Cuerpos de Polic韆 propios, por parte de las Corporaciones Locales, hasta la utilizaci髇 de personal auxiliar de custodia y vigilancia.

  Por lo que respecta a las funciones, dado que no existe ning鷑 condicionamiento constitucional, se ha procurado dar a las Corporaciones Locales una participaci髇 en el mantenimiento de la seguridad ciudadana, coherente con el modelo dise馻do, presidido por la evitaci髇 de duplicidades y concurrencias innecesarias y en funci髇 de las caracter韘ticas propias de los Cuerpos de Polic韆 Local y de la actividad que tradicionalmente vienen realizando.

  Sin la distinci髇 formal, que aqu� no tiene sentido, entre competencias exclusivas y concurrentes, se atribuyen a las Polic韆s Locales las funciones naturales y constitutivas de toda polic韆; recogi閚dose como espec韋ica la ya citada de ordenaci髇, se馻lizaci髇 y direcci髇 del tr醘ico urbano; a馻diendo la de vigilancia y protecci髇 de personalidades y bienes de car醕ter local, en concordancia con los cometidos similares de los dem醩 Cuerpos policiales, y atribuy閚doles tambi閚 las funciones de colaboraci髇 con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en materia de polic韆 judicial y de seguridad ciudadana.

  Y como, obviamente, se reconoce la potestad normativa de las Comunidades Aut髇omas en la materia y se parte de la autonom韆 municipal para la ordenaci髇 complementaria de este tipo de polic韆, la Ley Org醤ica, en cuanto a r間imen estatutario, se limita a reiterar la aplicaci髇 a las Polic韆s Locales de los criterios generales establecidos en los cap韙ulos II y III del t韙ulo I.

V

Sobre la base de la pr醕tica indivisibilidad de la seguridad p鷅lica y del consiguiente car醕ter concurrente del ejercicio de la competencia sobre la misma, dentro del respeto a la autonom韆 de las distintas esferas de la Administraci髇 P鷅lica, la Ley ha querido resaltar la necesidad de intercomunicaci髇 entre los Cuerpos de Seguridad de dichas esferas administrativas y, por ello, inmediatamente despu閟 de enumerar en el art韈ulo 2.� cu醠es son esos Cuerpos, proclama en su art韈ulo 3.�, como un elemento constitutivo de todos ellos, el principio de cooperaci髇 rec韕roca y de coordinaci髇 org醤ica.

El principio de cooperaci髇 rec韕roca reaparece en el art韈ulo 12 para cualificar las relaciones entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; se vuelve a reflejar al efectuar la clasificaci髇 de las funciones de las Polic韆s Aut髇omas, en el art韈ulo 38, uno de cuyos grupos es el de las funciones de colaboraci髇 con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y se pone de relieve tambi閚 en el art韈ulo 53, respecto a las funciones de los Cuerpos de Polic韆 Local.

Pero, precisamente, como garant韆 de eficacia de la colaboraci髇 entre los miembros de los Cuerpos de Polic韆 de las distintas esferas administrativas territoriales, la Ley ha considerado necesario establecer tambi閚 unos cauces institucionalizados de auxilio y cooperaci髇 y unos mecanismos org醤icos de coordinaci髇.

Los cauces de auxilio y cooperaci髇 responden a los supuestos de insuficiencia de medios, que pueden concurrir en algunas Comunidades Aut髇omas, en cuyos casos las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado coadyuvar醤 a la realizaci髇 de sus funciones policiales, o se llevar� a cabo la adscripci髇 funcional de Unidades del Cuerpo Nacional de Polic韆 a las Comunidades Aut髇omas que no dispongan de Polic韆 propia, y s� de la posibilidad de crearla, recogida en sus Estatutos.

En cuanto a los mecanismos org醤icos de coordinaci髇, el derecho comparado ofrece modelos acabados de articulaci髇 de las diferentes piezas org醤icas en materia de seguridad, con base en los cuales se ha optado por la creaci髇 de un 髍gano pol韙ico -el Consejo de Pol韙ica de Seguridad-, de composici髇 paritaria, presidido por el Ministro del Interior e integrado por los Consejeros de Interior o Gobernaci髇 de las Comunidades Aut髇omas, asistido por un 髍gano de car醕ter t閏nico, denominado Comit� de Expertos.

Dichos 髍ganos elaborar醤 f髍mulas de coordinaci髇, acuerdos, programas de formaci髇, de informaci髇 y de actuaciones conjuntas; correspondi閚doles tambi閚 la elaboraci髇 de directrices generales y el dictamen de las disposiciones legales que afecten a los Cuerpos de Polic韆.

En cualquier caso, m醩 que de coordinaci髇 coercitiva jer醨quica, se trata de una coordinaci髇 de car醕ter informativo, teniendo en cuenta el car醕ter paritario de los 髍ganos previstos, de acuerdo con el precedente establecido en el art韈ulo 4.� de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, reguladora del proceso auton髆ico, con apoyo en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

En los niveles auton髆ico y local se recoge la posibilidad de constituir Juntas de Seguridad en las Comunidades Aut髇omas y en los municipios que dispongan de Cuerpos de Polic韆 propios, para armonizar su actuaci髇 y la de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, como mecanismo complementario de coordinaci髇 operativa, puesto que la coordinaci髇 general se atribuye a los 髍ganos antes citados.