Ley 2/2020, de 14 de octubre, de suspensión de títulos habilitantes de nuevos locales y otras medidas complementarias en materia de juego y apuestas

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Sumario

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 2/2020, de 14 de octubre, de suspensión de títulos habilitantes de nuevos locales y otras medidas complementarias en materia de juego y apuestas.

Exposición de motivos

Mediante Decreto ley 3/2020, de 5 de marzo, de suspensión de títulos habilitantes de nuevos locales de juegos y apuestas, publicado y con entrada en vigor el 6 de marzo, se acordó la suspensión de la vigencia de lo dispuesto en los artículos 6.4.a) y 11.5 de la Ley 8/2010, de 15 de julio, de los Juegos y Apuestas, respecto a la instalación, apertura y funcionamiento de nuevos salones recreativos y de juegos y locales de apuestas externas, por un plazo no superior a dieciocho meses. Asimismo, se suspende por idéntico plazo el otorgamiento de nuevas autorizaciones de espacios de apuestas en casinos y salas de bingo.

A través de dicho instrumento, se dió cumplimiento a la resolución 10L/PNLP-0065, del Parlamento de Canarias, sobre regulación efectiva del juego y las apuestas en Canarias contra las adicciones, en cuyos apartados primero y segundo de su parte dispositiva se instaba al Gobierno de Canarias a:

1. En el ámbito de su competencia, regular con eficacia la prohibición del acceso de los menores de edad a los diferentes establecimientos de juego, exigiendo a los mismos la instalación no solo de un servicio de recepción a la entrada del inmueble sino también de un sistema de bloqueo en los terminales de apuestas, similar al existente en las máquinas de tabaco. Todo con el objetivo de impedir el juego a menores de edad y a las personas que estén inscritas en el Registro General de Interdicciones de acceso al juego, también llamadas ‘autoprohibidas', o aquellas que tengan restringida esta actividad por sentencia judicial».

2. Paralizar, como medida cautelar, la concesión de nuevas licencias de apertura de locales de juego hasta la entrada en vigor de dicha normativa".

La resolución también instaba a una reforma reflexionada, consensuada y profunda del marco normativo referente al juego y a las apuestas, así como a la puesta en marcha de suficientes campañas de información, prevención y concienciación, debido, entre otras cuestiones, a la creciente preocupación por las consecuencias sociales y de salud derivadas del aumento de salones de juegos y locales de apuestas. La exposición de motivos aludía, al respecto, a los numerosos posicionamientos institucionales de las distintas administraciones, reseñando las medidas de suspensión de títulos habilitantes de los locales de juego adoptadas por las distintas comunidades autónomas.

El decreto ley, tras exponer justificadamente las razones de su aprobación, concluía que permitía cumplir con el objetivo añadido de ejecutar, con carácter inmediato, el mandato del Parlamento de Canarias.

II

Sin embargo, el contexto existente en el momento en que se aprobó y publicó el Decreto ley 3/2020, de 5 de marzo, de suspensión de títulos habilitantes de nuevos locales de juegos y apuestas, es considerablemente diferente al del momento en que se produjo la derogación del mismo por el Decreto ley 5/2020, de 2 de abril.

Con fecha 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud ha declarado pandemia internacional el denominado coronavirus (COVID-19). El Gobierno de España, mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declara el estado de alarma durante 15 días naturales y para todo el territorio nacional, en orden a la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Entre otras medidas, el artículo 10.3 del Real Decreto 463/2020 suspendió la apertura al público de los museos, archivos, bibliotecas, monumentos, así como de los locales y establecimientos en los que se desarrollen espectáculos públicos, las actividades deportivas y de ocio indicados en el anexo del citado Real Decreto 463/2020. El referido anexo contemplaba expresamente los establecimientos de juegos y apuestas entre la relación de equipamientos y actividades cuya apertura al público quedaba suspendida: entre otros, casinos, establecimientos de juegos colectivos de dinero y de azar (salas de bingo), salones recreativos y de juegos, y locales específicos de apuestas.

Mediante Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, se prorrogó hasta las 00.00 horas del día 12 de abril de 2020 el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. La evolución del COVID-19 ha requerido la adopción por las autoridades sanitarias de medidas de contención extraordinarias que están teniendo un notable impacto social y económico, que se proyecta no solo sobre empresas y sectores de la economía española, sino también sobre los ciudadanos. Para responder a ese impacto sanitario, económico y social el Gobierno de la nación dictado, entre otras normas, los reales decretos leyes 6/2020, de 10 de marzo, 7/2020, de 12 de marzo, 8/2020, de 17 de marzo, 9/2020, de 27 de marzo, 10/2020, de 29 de marzo, y 11/2020 y 12/2020, de 31 de marzo. El Real Decreto 10/2020, de 29 de marzo, regulaba un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el escenario de la lucha contra el COVID-19. Si bien la adopción de dicha medida en el ámbito laboral es necesaria para profundizar en el control de la propagación del virus y evitar que el cúmulo de pacientes en las unidades de cuidados intensivos lleve a su saturación, lo cierto es que el carácter obligatorio de ese permiso entre los días 30 de marzo y 9 de abril de 2020, aumentará considerablemente la paralización de la mayor parte del tejido productivo, asistencial y de servicios de nuestro país.

La grave situación, sin precedentes en nuestra historia reciente, ha exigido de los poderes públicos un conjunto de medidas de restricción de su actividad, a fin de garantizar sobre otras consideraciones la protección de la salud. Así, en el ámbito autonómico, puede señalarse el Acuerdo del Gobierno de Canarias, de 15 de marzo, sobre medidas a adoptar en materia de empleo de la Administración General y sus organismos autónomos, así como del sector público empresarial. A dicha coyuntura no ha sido ajeno el Parlamento de Canarias, que, por Acuerdo de su Mesa, de 16 de marzo de 2020, adoptó diversas medidas extraordinarias durante la vigencia del estado de alarma decretado por citado el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Entre dichas medidas destacaba la suspensión de la actividad parlamentaria y la reorganización de su actividad administrativa.

En ese extraordinario contexto de crisis sanitaria, resultaba del todo necesario reevaluar la oportunidad y acierto de la medida adoptada con carácter previo a su convalidación, sin dejar de considerar la prioridad de la salvaguardia de la salud en un momento en el que el empeño colectivo de lucha contra el COVID-19 exige de toda la ciudadanía, incluidos los poderes públicos, un esfuerzo máximo de confinamiento. No debe olvidarse que además de la grave crisis de salud pública, que ahora centra todos los esfuerzos de las autoridades sanitarias del conjunto del Estado, es más que probable un escenario de profunda recesión económica a la que nuestra comunidad autónoma, la nación española y la Unión Europea se verán abocadas, tal y como ha sido reconocido, entre otras normas, en la exposición de motivos del Real Decreto ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, debido a una caída abrupta tanto de la demanda de exportaciones, especialmente en el sector turístico, como de la propia demanda doméstica.

III

Como se recogía en el Decreto ley 3/2020, de 5 de marzo, el vigente Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de igual forma que ya lo hacía el hoy derogado artículo 30.28 del Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, atribuye a nuestra comunidad autónoma, en su artículo 128, competencia exclusiva en materia de juego, de apuestas y casinos. En ejercicio de la misma se aprobó la vigente Ley 8/2010, de 15 de julio, de los Juegos y Apuestas (en adelante, LJA).

En esta línea, el artículo 3 de la LJA prohíbe a los menores de edad e incapaces el uso de las máquinas recreativas con premio y de las de azar, así como la participación en apuestas y juegos regulados en el citado texto legal. Dichas prohibiciones tienen un carácter preventivo: se trata de evitar que los niños y adolescentes lleguen a desarrollar adicción por el juego. Con carácter complementario, el artículo 5.1.a) de la LJA contempla, entre los principios generales que informan la regulación, organización, explotación y práctica del juego y de las apuestas en la Comunidad Autónoma de Canarias, la prevención de perjuicios a terceros, especialmente a los sectores más vulnerables como menores o incapaces. Por último, el artículo 11.7 de la LJA prevé que reglamentariamente se determinará la zona de influencia en la que no podrán ubicarse establecimientos para la práctica del juego por la previa existencia de un centro de enseñanza o un centro permanente de atención a los menores. La concreción de esta medida se encuentra actualmente regulada en el Decreto 134/2006, de 3 de octubre, por el que se determina la zona de influencia de centros de enseñanza y de atención a menores en la que no podrán ubicarse establecimientos para la práctica del juego.

No podemos dejar de señalar que la potencial incidencia del juego sobre bienes jurídicamente protegidos por nuestro ordenamiento, como son la salud pública y el orden público, así como la prevención del fraude, permite apreciar la existencia de razones de interés general que no solo justifican, sino que hacen imprescindible la intervención de los poderes públicos sobre la actividad de juego y que permiten, por tanto, su planificación para evitar ab initio posibles riesgos. En este sentido, la legislación de la Comunidad Autónoma de Canarias asumió, con anterioridad a su aprobación, las políticas de juego responsable propugnadas por el Estado en el artículo 8.1 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, que considera el juego desde una política integral de responsabilidad social corporativa, contemplándolo como un fenómeno complejo, en el cual se tienen que combinar acciones preventivas, de sensibilización, intervención, control y reparación de los efectos negativos que de él se puedan derivar. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea también ha admitido la necesidad de regulación de este sector económico y ha declarado que los objetivos perseguidos por las legislaciones nacionales en materia de juegos y apuestas, considerados en su conjunto, están relacionados en la mayoría de los casos con la protección de los destinatarios de los servicios correspondientes y de los consumidores en general y con la protección del orden social. También ha subrayado que tales objetivos se cuentan entre las razones imperiosas de interés general que pueden justificar cortapisas a la libre prestación de servicios (entre otras, la Sentencia de 8 de septiembre de 2010).

IV

El artículo 24 de la LJA dispone que corresponde al Gobierno de Canarias aprobar la planificación de los juegos y las apuestas, la cual deberá incorporar unos aspectos mínimos referidos al número de títulos habilitantes, duración de la planificación y particularmente su incidencia social, la posible acumulación de la oferta y la situación y distribución geográfica, atendiendo preferentemente a diversos factores como su localización en las zonas de mayor expectativa o densidad turística, calidad de las instalaciones y servicios complementarios o la generación de puestos de trabajo. En la actualidad, dicha planificación se encuentra regulada en diversas normas reglamentarias, referidas a cada sector. Respecto al sector de apuestas externas, su planificación fue aprobada por Decreto 98/2014, de 16 de octubre, a través del cual, entre otros extremos, se ha permitido tanto la instalación, apertura y funcionamiento de locales de apuestas externas, como la implantación de espacios (también denominados "corners") en casinos, salas de bingo y salones recreativos. Al amparo del mismo, actualmente se encuentran abiertos 36 locales específicos de apuestas externas en nuestra comunidad autónoma, pero dicho subsector se ha desarrollado con elevada intensidad en casinos, bingos y salones, con especial protagonismo de estos últimos. Así, el 75% de las salas de bingo autorizadas disponen de espacios de apuestas, porcentaje que se eleva hasta el 94,7% en los salones recreativos y de juegos tipo "B" o mixtos existentes. Un análisis temporal de la evolución del sector del juego en Canarias revela que, a partir de la entrada en vigor del Reglamento de apuestas externas, el sector de salones recreativos y de juegos ha experimentado una notable expansión con la apertura de 110 nuevos locales hasta alcanzar la cifra de 285 establecimientos, lo que supone un crecimiento del 63%, siendo extraordinariamente indicativo que prácticamente la mitad de dichas aperturas, 51 salones, se concentre durante el año 2019. A estas cifras, hay que añadir las presentadas durante este primer trimestre, antes de la suspensión, que han ascendido a 10 declaraciones responsables de salones recreativos, además de 3 declaraciones de locales de apuestas.

Entre las causas del incremento excepcional acontecido durante el último año se encuentra sin duda la modificación de la LJA operada por la Ley 7/2018, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2019, que sustituyó el régimen de autorización por el de declaración responsable, pasando además a tener dicha habilitación vigencia temporal indefinida. De este modo, el artículo 6.4 LJA dispone, en su apartado a), que está sujeto a declaración responsable "la instalación, apertura y puesta en funcionamiento de salones recreativos y de juegos, así como locales de apuestas externas, y sus modificaciones, conforme a lo establecido en la presente ley", mientras que el artículo 11.5 concreta que la instalación y apertura de estos establecimientos, así como la instalación de máquinas y terminales de apuestas en los mismos, se someterá al régimen de declaración responsable, dentro del marco general de planificación sectorial aplicable, la cual "tendrá vigencia temporal indefinida, a excepción de la habilitación de espacios para apuestas externas, cuyo periodo de vigencia estará limitado por el concedido a la empresa operadora de apuestas correspondiente".

En este punto procede reevaluar la medida de suspensión de títulos habilitantes adoptada a través del Decreto ley 3/2020, a la luz de una coyuntura excepcional surgida tras la irrupción de la epidemia del COVID-19, con sus previsibles consecuencias económicas, en un sector estrechamente vinculado al turismo. Como se indicaba en la exposición de motivos de dicho decreto ley, tanto la reforma legal como la anunciada nueva planificación del juego y las apuestas en Canarias deben ser afrontadas a partir de un análisis sosegado y riguroso de los datos disponibles, con la máxima participación de todos los actores implicados y con una adecuada ponderación de todos los intereses afectados, pero priorizando en todo caso la salvaguarda de los menores y demás colectivos necesitados de especial protección. Como se justificaba expresamente, este proceso puede verse frustrado de no adoptarse una medida de suspensión de la vigencia de determinados preceptos de la Ley 8/2010, de 15 de julio, de los Juegos y Apuestas, que regulan el régimen de declaración responsable para la apertura de nuevos salones recreativos y de juegos, de sus espacios de apuestas, y de locales de apuestas externas, lo que se traduce en la suspensión del derecho de los interesados a la presentación y tramitación de nuevos títulos habilitantes, así como para la autorización de espacios de apuestas externas en salas de bingo y casinos. A pesar de la situación derivada del estado de alarma, siguen existiendo las mismas razones para imponer la suspensión, como prueba el número de declaraciones recibidas este año 2020. Por ello, de no existir la misma, dado el intenso ritmo de crecimiento del número de establecimientos y la vigencia indefinida de dichos títulos, se estrecharía, de manera definitiva e irreparable, el margen de decisión respecto a las determinaciones posibles de la política de juego, como pudiera ser la reducción de los actuales umbrales de contingentación insular, la distancia entre locales de juego o la ampliación de las áreas de influencia de centros escolares y otros lugares de afluencia juvenil que la nueva regulación pretendiera implantar. Por ello, se constata la concurrencia de un caso de extraordinaria y urgente necesidad y de las razones que justifican la suspensión de los referidos títulos habilitantes a través de la figura del decreto ley, a fin de evitar la ineficacia de la futura determinación de la política de juego a través de acciones especulativas impulsadas durante la tramitación del proyecto de ley, siquiera a través del procedimiento de urgencia, con el problema añadido de seguridad jurídica respecto de la vigencia indefinida de las declaraciones responsables y la posible consolidación de situaciones de hecho preexistentes a la futura regulación.

La aprobación del Decreto ley 5/2020 y la posterior tramitación del proyecto de Ley que ha dado lugar a la presente ley ha permitido recoger las observaciones formuladas por el Consejo Consultivo en sus dictámenes nº 96/2020, de 23 de marzo y nº 101/2020, de 17 de abril, en relación con el Decreto ley 3/2020 y el Decreto ley 5/2020, respectivamente. Adicionalmente también debe modificarse el régimen de funcionamiento de la Comisión del Juego y las Apuestas en Canarias, para permitir la celebración de sus sesiones por medios electrónicos y telemáticos, a la par que variar su composición para introducir en la misma la representación de entidades de lucha contra las adicciones, a fin de que no se dilate indebidamente el ejercicio de sus funciones de asesoramiento respecto del marco normativo y de planificación que se pretende iniciar.

El escenario de profunda incertidumbre económica también justifica que, en aras de evitar una presión añadida al sector, por la existencia de cargas indirectas que no tienen relación con los riesgos de salud pública percibidos y derivados de las apuestas, se proceda a excluir del ámbito de aplicación de la LJA las máquinas recreativas de tipo "A". Estas no ofrecen al jugador la posibilidad de obtener beneficio económico alguno, directo o indirecto, salvo la posibilidad, en función de su habilidad, de continuar jugando por el mismo importe inicial en forma de prolongación de la propia partida o de otras adicionales. En este sentido, en aplicación del artículo 17.2 la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, se considera que no concurre ninguna razón imperiosa de interés general que justifique exigir el cumplimiento de requisitos en el caso de estas máquinas tipo "A" que, además no encajan en la definición de actividades de juego y apuestas que ofrece la propia LJA en su artículo 2.1.a), toda vez que la persona usuaria de este tipo de máquinas no arriesga el precio de la partida, al no existir la posibilidad de obtener premio. Se trata de un servicio de ocio que, por tanto, debe excluirse del ámbito de aplicación de la LJA.

Por el contrario, y merece la oportuna justificación exigida por el Consejo Consultivo de Canarias, no se considera necesario extender la suspensión de títulos habilitantes a la instalación de máquinas recreativas y de azar y de terminales de apuestas en establecimientos cuya actividad principal no sea el juego, como pueden ser los de hostelería y restauración, otro de los sectores gravemente perjudicados por esta crisis. En lo que a las máquinas se refiere, el parque de máquinas recreativas y de azar en nuestra comunidad autónoma está considerablemente por debajo de la contingentación máxima prevista; así, se encuentran instaladas un 53,14% del total posible de máquinas tipo "B" y un 34% de las tipo "C", y tan solo 23 máquinas tipo "A" especial. Además, y en lo que concierne a las máquinas de tipo "A" especial, debe tenerse en cuenta que si bien las mismas conceden premio, este lo será en especie y de escaso valor, lo que unido a su escaso número, no justifica suspender el otorgamiento de sus autorizaciones de explotación. En lo que concierne a la instalación de terminales de apuestas en establecimientos de restauración, actualmente la misma no es posible en la Comunidad Autónoma de Canarias habida cuenta que los términos y condiciones para dicha instalación no han sido objeto del preceptivo desarrollo reglamentario por parte del vigente Reglamento de apuestas externas, lo que no se encuentra entre los objetivos de este Gobierno. Asimismo, la eventual implantación de un sistema de bloqueo en los terminales de apuestas como consecuencia de la reforma normativa que se pretende acometer se podrá alcanzar estableciendo un plazo específico para la adaptación de dichos terminales.

Por último, en el plano tributario se adecua la fiscalidad de las máquinas recreativas al contexto derivado del estado de alarma a través de un simultáneo Decreto ley de medidas extraordinarias de carácter económico, financieras, fiscal y administrativas con efectos sobre la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar.

V

La presente ley está integrada por dos artículos, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final.

El artículo 1 suspende la vigencia de los artículos 6.4.a) y 11.5 de la Ley 8/2010, de 15 de julio, de los Juegos y Apuestas, vedando la presentación de declaraciones responsables de instalación, apertura y funcionamiento de nuevos salones recreativos y de juegos y locales de apuestas externas. Dicha suspensión resultará de aplicación mientras tiene lugar la tramitación de la modificación de la Ley 8/2010, de 15 de julio, de los Juegos y Apuestas, y del nuevo Decreto de Planificación de Juegos y Apuestas en Canarias. Esta nueva medida de suspensión debe concretarse temporalmente a través de un nuevo plazo que permita asumir, por un lado, la paralización de la actividad provocada por el COVID-19 y, por otro, realizar una evaluación adecuada del estado del sector tras la crisis derivada del mismo, por lo que en aras de una mayor seguridad jurídica se establece como término final de la suspensión el 31 de diciembre de 2021, lo que se estima necesario para culminar la tramitación de ambos instrumentos.

El artículo 2 modifica diversos preceptos de la LJA con la finalidad de excluir las máquinas tipo "A" de su ámbito de aplicación. Asimismo, se permite expresamente la celebración a distancia de sesiones de la Comisión del Juego y las Apuestas, y se recoge la necesidad de que este órgano cuente con representación de las asociaciones o entidades de lucha contra las adicciones.

La disposición transitoria primera establece una serie de reglas para las solicitudes de autorización de espacios de apuestas externas en casinos y salas de bingo que se hubieran presentado con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto ley 3/2020, y para las declaraciones responsables de apertura y funcionamiento de nuevos salones y locales de apuestas, que aun presentadas con posterioridad, traigan causa de declaraciones responsables de instalación presentadas con anterioridad, recogiendo en este punto las observaciones formuladas por el Consejo Consultivo de Canarias al Decreto ley 3/2020, de 5 de marzo.

La disposición transitoria segunda contiene un mandato al Gobierno de Canarias para que formule con carácter inmediato una iniciativa legislativa que afronte provisionalmente el régimen sancionador en lo que afecte a la presencia de menores y a la publicidad de la actividad del juego.

La disposición derogatoria deroga expresamente el Decreto ley 5/2020, de 2 de abril, de suspensión de títulos habilitantes de nuevos locales y otras medidas complementarias en materia de juego y apuestas.

Por último, la disposición final única establece la entrada en vigor de la presente ley con efectos de aprobación del Decreto ley 3/2020.

Esta ley se tramita después de la promulgación y convalidación parlamentaria del Decreto ley 5/2020, de 2 de abril, publicado en el Boletín Oficial de Canarias, de 3 de abril, toda vez que el Parlamento aprobó su tramitación por el procedimiento de urgencia como proyecto de ley.

Artículo 1

Suspensión de la vigencia de los artículos 6.4.a) y 11.5 de la Ley 8/2010, de 15 de julio, de los Juegos y Apuestas, y de la concesión de nuevas autorizaciones de espacios de apuestas externas en casinos y salas de bingo.

1. Se suspende la vigencia de lo dispuesto en los artículos 6.4.a) y 11.5 de la Ley 8/2010, de 15 de julio, de los Juegos y Apuestas, respecto a la instalación, apertura y funcionamiento de nuevos salones recreativos y de juegos y locales de apuestas externas, hasta la entrada en vigor tanto de la modificación de la Ley 8/2010, de 15 de julio, de los Juegos y Apuestas, como del nuevo Decreto de Planificación de Juegos y Apuestas en Canarias.

La duración de la suspensión no podrá rebasar el 31 de diciembre de 2023.

Durante la referida suspensión no se podrá otorgar título habilitante alguno para la instalación, apertura y funcionamiento de dichos establecimientos de juego.

2. Se suspende, por idéntico periodo al señalado en el apartado anterior, la concesión de nuevas autorizaciones de espacios de apuestas externas en casinos y salas de bingo.

LE0000713675_20211210 Artículo 1 redactado por el artículo único del D. ley 16/2021, de 9 de diciembre, de ampliación del plazo de suspensión de títulos habilitantes de nuevos locales de juegos y apuestas («B.O.I.C.» 10 diciembre).Vigencia: 10 diciembre 2021

Disposiciones transitorias

Disposición derogatoria

Única Derogación normativa

Queda derogado el Decreto ley 5/2020, de 2 de abril, de suspensión de títulos habilitantes de nuevos locales y otras medidas complementarias en materia de juego y apuestas, sin perjuicio de los efectos que hubiera podido producir durante su vigencia.

LE0000663151_20200403

Disposición Final

Por tanto, ordeno a la ciudadanía y a las autoridades que la cumplan y la hagan cumplir.