Atención norma derogada, ver regulación posterior

Real Decreto-ley 12/2020, de 31 de marzo, de medidas urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género

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Sumario

Véase la Res. de 29 de abril de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del R.D.-ley 12/2020, de 31 de marzo, de medidas urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género («B.O.E.» 1 mayo).LE0000664511_20200501

Véase la Ley 1/2021, de 24 de marzo, de medidas urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género («B.O.E.» 25 marzo).LE0000692737_20210326

I

El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. El artículo 18 del citado real decreto prevé que las autoridades, empresas y proveedores adopten las medidas necesarias para asegurar la prestación de los servicios esenciales que les son propios.

En este sentido, el artículo 2.a) de la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, define esos servicios esenciales como el servicio necesario para el mantenimiento de las funciones sociales básicas, la salud, la seguridad, el bienestar social y económico de los ciudadanos, o el eficaz funcionamiento de las Instituciones del Estado y las Administraciones Públicas.

Asimismo, han sido aprobados el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 y el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, con la finalidad de poder dar respuesta a la situación creada como consecuencia de la situación de emergencia y de la declaración del estado de alarma, en los diferentes ámbitos, tanto económicos como sociales, afectados.

Las medidas adoptadas a raíz de esta situación están provocando un especial impacto en determinados colectivos de personas especialmente vulnerables que deben ser objeto de protección por parte del Gobierno.

Las mujeres víctimas de violencia de género son un colectivo especialmente vulnerable en situaciones de aislamiento domiciliario, por verse forzadas a convivir con su agresor, lo que las sitúa en una situación de mayor riesgo, como se ha venido demostrando con motivo de situaciones parcialmente análogas, como los periodos vacacionales sin situación de permanencia en domicilios, periodos en los que se disparan los casos de violencia de género y de violencia doméstica.

En este contexto, ya antes de la declaración del estado de alarma y de la aprobación de las medidas adoptadas a su amparo, desde el Ministerio del Interior se impartieron las instrucciones oportunas en relación con los expedientes activos en el Área de Violencia de Género de la Secretaría de Estado de Seguridad. Sin embargo, resulta preciso llevar a cabo medidas dirigidas en especial a la protección y asistencia de las víctimas de violencia de género y, en particular, de aquellas que puedan encontrarse en una situación de especial vulnerabilidad, como garantía de sus derechos y en particular del derecho a la asistencia social integral contemplado en la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género.

Efectivamente, el artículo 19 de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, señala que las mujeres víctimas de violencia de género tienen derecho a la asistencia social integral, a través de servicios sociales de atención, de emergencia, de acogida y de recuperación integral. Según la norma, la organización de estos servicios por parte de las comunidades autónomas y las corporaciones locales, responderá a los principios de atención permanente, actuación urgente, especialización de prestaciones y multidisciplinariedad profesional.

La violencia de género constituye, sin duda alguna, una amenaza a los derechos humanos, entre ellos, la vida, la integridad física y psíquica, la salud, la seguridad y el bienestar económico y social de sus víctimas y del conjunto de la sociedad; por tanto, merece que, en el marco de una situación de excepcionalidad como la declarada por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se articulen las medidas necesarias para garantizar el adecuado funcionamiento de los servicios destinados a su protección y asistencia, eliminando los obstáculos que puedan dificultar o imposibilitar el acceso de las víctimas a los medios habituales de asistencia integral, comunicación y denuncia de situaciones de violencia de género; o que incluso disponiendo de tales medios puedan encontrarse con que los servicios de asistencia no estén disponibles o no lo estén al nivel habitual de atención.

Por otro lado, el Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica, hecho en Estambul el 11 de mayo de 2011, obliga a los Estados Parte a adoptar las medidas que sean necesarias para prevenir y dar respuesta a la violencia contra las mujeres. En particular, en su artículo 7 insta a que las medidas que se tomen impliquen, en su caso, a todos los actores pertinentes como las agencias gubernamentales, los parlamentos y las autoridades nacionales, regionales y locales; y en su artículo 8 promueve la dedicación de recursos financieros y humanos adecuados para la correcta aplicación de políticas integradas, medidas y programas dirigidos a prevenir y combatir todas las formas de violencia incluidas en el ámbito de aplicación del Convenio.

En septiembre de 2017, los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado aprobaron, respectivamente, el Informe de la Subcomisión para un Pacto de Estado en materia de violencia de género y el Informe de la Ponencia de Estudio para la elaboración de estrategias contra la violencia de género. Ambos integran el Pacto de Estado contra la Violencia de Género (en adelante, Pacto de Estado), cuya aprobación culminó en diciembre de 2017 con los acuerdos alcanzados entre el Gobierno y el resto de administraciones autonómicas y locales. El Pacto de Estado, además de medidas genéricas dirigidas a todas las Administraciones Públicas, incluye, en su Eje 7, recomendaciones específicas para las comunidades autónomas y las entidades locales, que se acompañan para su realización con el compromiso económico previsto en su Eje 9. Este establece un fondo finalista para la ejecución de las medidas del Pacto de Estado destinado a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, de cien millones de euros, que se refleja anualmente en los Presupuestos Generales del Estado.

La forma y el procedimiento en que ha de realizarse la distribución de estos fondos a las comunidades autónomas, a través de la Conferencia Sectorial de Igualdad, y los plazos para su transferencia y su correspondiente ejecución en el respectivo ejercicio económico, establecidos en el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, impiden aprovechar eficazmente los recursos que aporta el Pacto de Estado durante el periodo de cinco años para su ejecución.

De acuerdo con el artículo 86 de la mencionada Ley 47/2003, de 26 de noviembre, la Conferencia Sectorial de Igualdad se celebrará al comienzo del ejercicio económico para acordar los criterios objetivos para la distribución territorial de los créditos presupuestarios, y su distribución entre las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla. Esta distribución será aprobada mediante acuerdo del Consejo de Ministros y, a continuación, los órganos competentes de la Administración General del Estado, es decir, del Ministerio de Igualdad, aprobarán los instrumentos jurídicos oportunos para la formalización de los compromisos financieros.

Es en ese momento de la formalización de los compromisos financieros cuando, en el supuesto de que las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla tengan remanentes de fondos no comprometidos correspondientes a las transferencias del ejercicio anterior (determinados en el estado de ejecución que estas deben presentar no más tarde del 31 de marzo de cada ejercicio), estos remanentes deberán ser descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada comunidad autónoma, para que sean utilizados en el ejercicio corriente como situación de tesorería en el origen.

Además, los créditos que correspondan a cada comunidad autónoma se le librarán y harán efectivos por cuartas partes en la segunda quincena natural de cada trimestre (con la única excepción del pago correspondiente al primer trimestre), que solo podrán hacerse efectivos una vez se haya aprobado definitivamente la distribución territorial de los créditos y se hayan formalizado los correspondientes compromisos financieros mediante el oportuno instrumento jurídico.

Por lo expuesto, de acuerdo con el estado de ejecución que presente cada comunidad autónoma y las ciudades de Ceuta y Melilla no más tarde del 31 de marzo, se conocerán los remanentes que no hubieran comprometido a 31 de diciembre de 2019, tanto respecto de los créditos del Pacto de Estado que se transfirieron en 2018 (que pudieron ejecutarse en 2019 en virtud de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 9/2018, de 3 de agosto, de medidas urgentes para el desarrollo del Pacto de Estado contra la violencia de género) como de los transferidos en 2019. Así, los remanentes que no hubieran comprometido a 31 de diciembre de 2019 deberán ser descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada comunidad autónoma y las ciudades de Ceuta y Melilla en el presente ejercicio 2020; de tal manera que, de no mediar una urgente modificación normativa, una vez que se celebre la Conferencia Sectorial de Igualdad, los fondos del Pacto de Estado para las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla para 2020 no podrían transferirse de forma efectiva pues se descontarían los remanentes de los fondos transferidos en los ejercicios anteriores que no hubieran sido comprometidos.

Además, de acuerdo con el mencionado artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, los créditos que corresponda gestionar a cada comunidad autónoma se le librarán y harán efectivos por cuartas partes en la segunda quincena natural de cada trimestre, por lo que el libramiento de los últimos trimestres limita enormemente la posibilidad de su ejecución durante el ejercicio económico corriente al que se refiere el propio artículo 86.

Así, dado que el libramiento de los créditos se extiende hasta el último trimestre del año, es muy difícil que en ese breve plazo se puedan realizar alguna de las necesidades identificadas por las distintas comunidades autónomas, puesto que tanto la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, establecen unos plazos de tramitación administrativa que no permiten su adecuada ejecución, en los estrictos plazos ya mencionados.

Con la finalidad de evitar tal descuento, que sería tan perjudicial para la lucha contra la violencia de género, facilitar la ejecución de los fondos transferidos en los últimos trimestres del año, y la propia necesidad de celebrar cuanto antes la Conferencia Sectorial de Igualdad en la que se formalice la distribución de los fondos para 2020, quedan suficientemente acreditadas las razones de urgente y extraordinaria necesidad que justifican la medida adoptada mediante el presente Real Decreto-ley. La adecuada ejecución del Pacto de Estado así lo exige.

Estas circunstancias que impiden ejecutar adecuadamente los créditos del Pacto de Estado en cada ejercicio presupuestario, también han sido trasladadas por escrito, y expuestas por las propias comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla en la Conferencia Sectorial de Igualdad celebrada el 17 de octubre de 2019, en la que manifestaron mayoritariamente la necesidad de exceptuar el régimen de los remanentes previsto en la regla Sexta del apartado 2 del artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, tal y como ya se hizo en 2018 o, en su defecto, establecer un ámbito temporal más amplio para la ejecución de los fondos del Pacto de Estado.

Asimismo, y en referencia a las transferencias a las comunidades autónomas para la ejecución de los fondos del Pacto de Estado, resulta inminente la culminación del plazo para justificar y acordar el reparto de fondos; la necesidad de mantener los servicios esenciales de asistencia social integral contra la violencia de género en un contexto de excepcionalidad como el que nos encontramos, con las modificaciones necesarias para su adaptación a las medidas dispuestas por las autoridades delegadas, constituye una justificación adicional a la necesidad de exceptuar la aplicación de la regla Sexta del artículo 86.2 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, en los términos previstos en el presente Real Decreto-ley.

Concurren, pues, los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad que habilitan al Gobierno para aprobar las medidas contenidas en el presente Real Decreto-ley dentro del margen de apreciación que, en cuanto órgano de dirección política del Estado, le reconoce el artículo 86.1 de la Constitución (SSTC 142/2014, FJ 3 y 33/2017, FJ 3).

II

En consecuencia, y buscando dar respuesta a las necesidades de protección de las víctimas de violencia de género en un contexto como en el que nos encontramos, este Real Decreto-ley adopta una serie de medidas destinadas al mantenimiento y adaptación de los servicios de asistencia integral y protección, estableciendo medidas organizativas para garantizar el adecuado funcionamiento de los servicios destinados a su protección, así como la adaptación de las modalidades de prestación de los mismos a las circunstancias excepcionales a las que se ve sometida la ciudadanía durante estos días.

De esta manera, el presente Real Decreto-ley se estructura en dos capítulos, el primero de ellos contiene seis artículos destinados a asegurar el funcionamiento de los servicios de asistencia y protección integral de las víctimas de violencia de género en el marco del estado de alarma. El segundo capítulo contiene dos artículos; en el primero se prevé la excepción de la aplicación de la regla Sexta del artículo 86.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, para los fondos destinados a la financiación del Pacto de Estado contra la Violencia de Género, con el objetivo de asegurar la implementación y prestación continuada durante los cincos años de vigencia del Pacto de Estado de los servicios de asistencia y protección de las víctimas de violencia de género. En el segundo, se habilita la financiación de los servicios puestos en marcha por las comunidades autónomas, para hacer frente a las necesidades en materia de violencia de género derivadas de la declaración del estado de alarma.

Finalmente, el texto se cierra con una disposición transitoria que regula la aplicación de la excepción a la regla Sexta del artículo 86.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, a los remanentes no comprometidos correspondientes al ejercicio presupuestario del año 2019 y dos disposiciones finales que contienen el fundamento constitucional de las medidas adoptadas y la entrada en vigor de este Real Decreto-ley.

III

Por otra parte, se respetan los límites constitucionalmente establecidos para el uso de este instrumento normativo, pues este Real Decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general.

Además, el Real Decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional, que subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

En las medidas que se adoptan en el presente Real Decreto-ley para garantizar la prestación de los servicios de atención y protección integral de las víctimas de violencia de género, se aprecian las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad previstas en el artículo 86 de la Constitución Española, derivada de la situación de estado de alarma y considerando, por otra parte, que los objetivos que se pretenden alcanzar, la protección inmediata y efectiva de las víctimas de violencia de género, con el mismo no pueden conseguirse a través de la tramitación de una ley por el procedimiento de urgencia.

Asimismo, y en lo que se refiere a la disposición relativa al régimen de los fondos del Pacto de Estado contra la Violencia de Género transferidos a las comunidades autónomas, concurre en este caso el presupuesto habilitante de la urgente necesidad, derivado de las dificultades existentes para ejecutar los fondos transferidos a las comunidades autónomas.

El corto periodo de tiempo para la ejecución de las medidas identificadas en cada uno de los ejercicios y las reglas generales de tramitación contenidas en algunas normas (tanto la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), y el carácter absolutamente prioritario de la lucha contra la violencia de género aconsejan que, de forma singular, se excepcione el régimen contenido en la regla Sexta del artículo 86.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, para el periodo de tiempo en el que mantenga su vigencia el Pacto de Estado contra la Violencia de Género.

Por tanto, en este Real Decreto-ley concurren, por su naturaleza y finalidad, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como presupuestos habilitantes para la aprobación de un Real Decreto-ley.

IV

Este Real Decreto-ley cumple con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que, en el ejercicio de la iniciativa legislativa, deben cumplir las Administraciones Públicas.

En cuanto a los principios de necesidad y eficacia, se ven plenamente respaldados dado el interés general en el que se funda, siendo el Real Decreto-ley el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

Por lo que respecta a la proporcionalidad, se ha buscado establecer una medida imprescindible para atender la necesidad de protección, asistencia y atención de las víctimas de la violencia de género en una situación de excepcionalidad y en la que la convivencia con el agresor supone un riesgo cierto a su integridad física y moral.

Dicha proporcionalidad puede, asimismo, apreciarse en la excepción de la regla Sexta del artículo 86.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, ya que se ha buscado establecer una medida imprescindible para atender la necesidad de protección, asistencia y atención de las víctimas de la violencia de género, mediante la flexibilización de la regla de gasto de los programas ejecutados por las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla a tal fin, no pudiendo plantearse otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

Asimismo, siendo coherente con el resto del ordenamiento jurídico, supone un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilita su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones por parte de las Administraciones Públicas concernidas, por lo que se entiende que la propuesta se adecua al principio de seguridad jurídica.

En cumplimiento del principio de transparencia, la norma identifica claramente su propósito y ofrece una explicación completa de su contenido en esta parte expositiva.

Finalmente, dado que la norma no impone cargas administrativas, se entiende plenamente cumplida la adecuación al principio de eficiencia.

En su virtud, en uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución, a propuesta de la Ministra de Igualdad y del Ministro del Interior, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 31 de marzo de 2020,

DISPONGO:

CAPÍTULO I
Medidas para garantizar el funcionamiento de los servicios de asistencia y protección integral a las víctimas de violencia de género

CAPÍTULO II
Medidas urgentes para favorecer la ejecución de los fondos del Pacto de Estado contra la Violencia de Género por las comunidades autónomas

DISPOSICIONES FINALES