Sumario

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente

LEY

PREÁMBULO

I La inmigración en Cataluña

El preámbulo del Estatuto de autonomía de Cataluña enfatiza la importancia sustantiva de las aportaciones de las distintas poblaciones a la existencia y al propio ser del país: «Cataluña ha ido construyéndose a lo largo del tiempo con las aportaciones de energías de muchas generaciones, de muchas tradiciones y culturas, que han encontrado en ella una tierra de acogida. [...] Es un país rico en territorios y gentes, una diversidad que la define y la enriquece desde hace siglos y la fortalece para los tiempos venideros; [...] es una comunidad de personas libres para personas libres donde cada uno puede vivir y expresar identidades diversas, con un decidido compromiso comunitario basado en el respeto a la dignidad de todas y cada una de las personas. La aportación de todos los ciudadanos y ciudadanas ha configurado una sociedad integradora.»

Si el Estatuto de autonomía reconoce muy explícitamente que el hecho mismo de la existencia de Cataluña como nación se basa en su perfil de «tierra de acogida», es decir, de comunidad construida a partir de la constante llegada y estabilización de nuevas poblaciones, y de la mezcla o integración con las poblaciones previamente establecidas, cabe considerar también que la primera etapa de dicha estabilización, asentamiento o residencia de las personas recién llegadas -inmigradas o regresadas- al país receptor es especialmente importante. Por ello, es preciso prever y organizar actuaciones de acogida, propias de la primera etapa. Dichas acciones deben ser una inversión de futuro que tanto el país receptor como la persona inmigrada deben estar dispuestos a realizar. Con las actuaciones de acogida se proporciona a las personas que lo necesitan una primera oportunidad para la adquisición de habilidades básicas para poder llegar a ser personalmente autónomas, y el esfuerzo, por lo tanto, debe valer la pena. El beneficio para la sociedad es el hecho de que los inmigrantes y los regresados devienen personas más preparadas y más libres, más capaces, por lo tanto, de participar y contribuir a la mejora de la propia sociedad. Dada esta perspectiva, existe la necesidad social de elaborar una ley de acogida, que es competencia del Parlamento, según indica la letra d del artículo 138.1 del Estatuto de autonomía. La Ley crea el servicio de acogida.

La formalización del proceso de acogida establecido por la presente ley comporta, al mismo tiempo, que la sociedad catalana asuma el hecho migratorio, su perduración a lo largo de los años y la necesidad de gestionarlo como un proceso, con sus retos y oportunidades, pero como un proceso social más que hay que gestionar, cuya existencia, al fin y al cabo, es incuestionable. Aun así, es preciso reiterar la necesidad de que las personas inmigradas lleguen a nuestro país con una situación administrativa regular, por lo que la presente ley pone especial énfasis en el hecho de que la acogida, como servicio, pueda prestarse ya desde las oficinas en el exterior.

II Titularidad del derecho de acceso al servicio

El artículo 15.3 del Estatuto de autonomía establece la posibilidad de que los derechos que el mismo Estatuto reconoce a los ciudadanos de Cataluña, es decir, a los catalanes como personas que gozan de la ciudadanía de Cataluña -entendiendo dicha condición como la de los nacionales españoles con vecindad administrativa en el territorio catalán-, se extiendan también «a otras personas».

El Parlamento ha querido afirmar como principio que la ciudadanía, entendida como plenitud de derechos y deberes, debe intentar hacerse extensiva a todas las personas que viven en Cataluña, si no como realidad instantánea o inmediata, sí como compromiso de las administraciones catalanas, mediante la tendencia a universalizar, o hacer extensivos a todo el mundo, las políticas, servicios y prestaciones que procuran la promoción de la igualdad y la cohesión social. En el mismo sentido, el Gobierno aprobó, el 28 de junio de 2005, el Plan de ciudadanía e inmigración 2005-2008. Dicho plan, en sintonía con el Estatuto de autonomía y anticipándose al que éste estableció, se refiere al principio de «ciudadanía residente» cuando afirma que en este contexto es importante impulsar un enfoque de la ciudadanía basado en la residencia material y en la voluntad de la persona de permanecer de forma efectiva y estable en un determinado entorno social y de querer formar parte de él.

Por otra parte, sin embargo, es preciso tener en cuenta que las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y deberes de las personas que no tienen nacionalidad española son reguladas por la legislación del Estado. La Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en el marco del artículo 13 de la Constitución española, atribuye un grado de ejercicio de los derechos más o menos elevado en función de si la persona es residente con autorización para trabajar, residente sin autorización para trabajar o no dispone de autorización. Es el caso, por ejemplo, del derecho al trabajo, que se reserva a las personas extranjeras residentes con autorización para trabajar, o del derecho a las ayudas en materia de vivienda, que se reserva a las personas que disponen de la autorización de residencia. Esta distinción es clave, sobre todo si se considera que continuamente viven y trabajan en Cataluña -así como en el conjunto del Estado y en muchos lugares de Europa- muchas personas extranjeras que se establecen durante periodos considerables con una situación administrativa irregular. En dicho marco jurídico y con esta situación social, la Ley crea, en primer lugar y dentro del servicio de acogida, el servicio de primera acogida y, en segundo lugar, se pronuncia sobre quiénes son los titulares a los que se garantiza el derecho de acceso al servicio.

Con relación a la acogida, la Ley no amplía ni restringe el catálogo de derechos de los extranjeros, sino que crea el servicio de primera acogida y un correlativo derecho de acceso, un derecho público subjetivo de naturaleza administrativa. Si la finalidad del servicio es favorecer la autonomía de la persona, no hay ni puede haber otro nuevo derecho de extranjería, sino una promoción para que los derechos que ya preexisten -y que no son ni privativos de las personas españolas ni de las extranjeras residentes, sino de todo el mundo- puedan lograrse con más garantía: es el caso del derecho a la dignidad y al libre desarrollo de la personalidad, fundamental según la Constitución, y de la capacidad personal, de acuerdo con lo establecido por los artículos 10.1 de la Constitución y 15.2 del Estatuto de autonomía.

La competencia de la Generalidad para la regulación de un servicio de este tipo se basa en diversos títulos en que la competencia es exclusiva. El primero es la competencia exclusiva en materia de primera acogida de las personas inmigradas, fijada por la letra a del artículo 138.1 del Estatuto de autonomía. Cabe mencionar otras competencias exclusivas, como la del uso del catalán o la de servicios sociales, establecidas, respectivamente, por los artículos 143.1 y 166.1 del Estatuto. Con relación a la competencia de servicios sociales, el artículo 14.3 de la Ley orgánica 4/2000 reconoce el derecho de acceso a los servicios sociales básicos a todas las personas extranjeras, en calidad de titulares, sin exigirles, por lo tanto, la condición de residentes.

Los servicios de acogida están formados por el servicio de primera acogida y los programas públicos de acogida especializada. Estos últimos no requieren ningún derecho de acceso específico, sino que más bien se trata de adaptar la oferta de determinados servicios a las particularidades de algunos segmentos de personas usuarias, adaptación que se lleva a cabo mediante mecanismos administrativos destinados a la armonización de actuaciones. Los programas de acogida especializada no pueden significar la creación de una red paralela a los itinerarios informativos y formativos ordinarios; siempre y cuando sea posible, las personas destinatarias de los programas deben integrarse en la oferta común de recursos, equipamientos, proyectos, programas y servicios.

La Ley se pronuncia sobre las personas titulares del servicio de primera acogida mediante una doble técnica. En primer lugar, es una obligación de las administraciones garantizar la disponibilidad del servicio, pero únicamente para las personas extranjeras -inmigradas, solicitantes de asilo, refugiadas-, las apátridas y las regresadas, a partir del momento de su empadronamiento, así como para las personas que todavía no se hallan en territorio catalán, a partir del momento en que obtienen una solicitud de autorización administrativa de residencia o estancia para un periodo superior a noventa días. La exigencia de empadronamiento es coherente con la propia obligación de los ciudadanos de empadronarse, a partir de cuyo momento se consideran vecinos y pueden exigir la prestación de los servicios derivados de las competencias propias de los municipios, según lo establecido por el artículo 39.1, la letra g del artículo 43.1 y el artículo 43.2 del Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña. La exigencia de empadronamiento se introduce también porque se estima que la posibilidad de prestar un nuevo servicio público a las personas extranjeras sin empadronar no es el mejor camino para disminuir el número de situaciones de irregularidad administrativa.

En segundo lugar, y en el marco del principio de autonomía para la defensa de los intereses propios de la colectividad que representan, de acuerdo con el artículo 86.3 del Estatuto de autonomía, se abre la puerta a la posibilidad de que los municipios presten también el servicio de primera acogida a las personas empadronadas que sean extranjeras o regresadas.

III La acogida en el marco de la política europea

La Ley de acogida de las personas inmigradas y de las regresadas a Cataluña es una ley de primera regulación, que desarrolla las nuevas competencias reconocidas por el Estatuto de autonomía. Es la primera ley de este tipo con que cuenta Cataluña, y la primera también del Estado. Anteriormente, la falta de competencias sustantivas no impidió la creación de la Secretaría para la Inmigración, la Comisión Interdepartamental de Inmigración y el Consejo Asesor de la Inmigración, ahora transformado en Mesa de Ciudadanía e Inmigración (respectivamente, decretos 293/2000, 125/2001 y 86/2008); a pesar de que se trata de mecanismos organizativos que han debido limitarse a tareas consultivas, de coordinación, de planificación o de traspaso de información. A partir de la entrada en vigor del Estatuto de autonomía de 2006, sin embargo, Cataluña puede desarrollar normativamente un marco de referencia integral para la acogida.

Muy probablemente la palabra acogida empezó a ser utilizada institucionalmente en ocasión del debate parlamentario de una Proposición de ley sobre la creación de una Carta de acogida para las personas recién llegadas a Cataluña, en 2002, durante la sexta legislatura. Posteriormente fue también considerada, entonces ya como compromiso de gobierno, en el Plan de gobierno 2004-2007, de septiembre de 2004, compromiso que empezó ya a tomar cuerpo con el Plan de ciudadanía e inmigración 2005-2008, concretamente con el epígrafe IV.1 sobre políticas de acogida. La creación del servicio de acogida se determina también en la medida 24 del Pacto nacional para la inmigración, firmado el 19 de diciembre de 2008.

Es también remarcable, como hito, el Consejo Europeo de Tesalónica de junio de 2003, en que los jefes de estado y de gobierno de la Unión Europea acordaron la importancia de llevar a cabo programas de cooperación, de intercambio de experiencias y de información sobre la integración en el ámbito de la Unión para el mutuo aprendizaje. De resultas de dicho acuerdo, y a partir de una serie de seminarios organizados por los ministerios responsables de inmigración de los distintos países europeos, la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad de la Comisión Europea presentó, en noviembre de 2004, el Manual sobre la integración para responsables de la formulación de políticas y profesionales, que reúne, entre otras, una serie de buenas prácticas y recomendaciones en el ámbito de la acogida. La presente ley se inspira, por ejemplo, en la constatación del Manual sobre el hecho de que los programas de acogida de las administraciones de los estados miembros de la Unión Europea «constan generalmente de tres componentes principales: enseñanza de la lengua, cursos de orientación cívica y formación laboral profesional». Y es también importante hacer referencia al cuarto de los llamados Principios básicos comunes para la política de integración de inmigrantes en la Unión Europea, aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior de la Unión Europea el 19 de noviembre de 2004, y asumidos por el Consejo Europeo del 16 y el 17 de diciembre del mismo año. Dicho principio afirma que el conocimiento básico del idioma, la historia y las instituciones de la sociedad de acogida es indispensable para la integración, y que habilitar a los inmigrantes para la adquisición de dicho conocimiento básico es esencial para que la integración tenga éxito. Añade que la importancia de este conocimiento básico se refleja en el creciente énfasis que ponen distintos estados miembros en programas introductorios.

IV Acogida e integración

No debe entenderse la acogida como el proceso de integración completo. Tal y como la Ley la define, y según el Manual sobre la integración de la Comisión Europea de noviembre de 2004, es la primera etapa de un proceso que dura varios años y que en muchos casos va más allá de la obtención de la nacionalidad o de la segunda o tercera generación. Los servicios de acogida no pretenden alcanzar la totalidad de las necesidades personales y sociales de los destinatarios, ni las de la primera etapa, las de la acogida per se, ni las de las etapas posteriores. Los servicios de acogida deben coexistir con el resto de posibilidades, como por ejemplo servicios sociales, vivienda de inclusión, inserción sociolaboral, educación, asistencia sanitaria, etcétera.

En este sentido, la Ley no pretende hacer una relación de los derechos de cada ámbito (educación, salud, enseñanza lingüística, trabajo, etcétera), ya que ello forma parte de las correspondientes leyes sectoriales y, llegado el caso, de una futura ley de integración, determinada también por el Estatuto de autonomía. La presente ley regula el derecho sectorial que le es propio, el derecho a recibir un servicio de acogida en los términos y contenidos que en ella se definen.

V Responsabilidad compartida y competencias

La responsabilidad de la integración y, por lo tanto, de la acogida no es únicamente de las personas recién llegadas. Se trata de una responsabilidad mutua, tanto de los que inmigran a Cataluña como de las catalanas y de los catalanes, y así lo expresa el primero de los Principios básicos comunes de la política de integración de inmigrantes en la Unión Europea: «La integración es un proceso bidireccional y dinámico de ajuste mutuo por parte de todos los inmigrantes y residentes de los estados miembros». Pero, junto a dicha constatación, la Ley atribuye claramente la obligación de garantizar la prestación de los servicios a los entes locales y a la Generalidad, estableciendo su sistema competencial.

Las actuaciones de la sociedad civil y de las administraciones, especialmente del mundo local, para la integración y, de hecho, también, para la acogida de las personas extranjeras inmigradas, comenzaron hace más de dos décadas y han sido del todo imprescindibles para la convivencia y la cohesión social. La Ley afirma, como uno de los principios de gestión de la acogida, el de responsabilidad de las administraciones y de todos los sectores sociales, estableciendo los mecanismos de cooperación técnica y económica necesarios para la articulación de dicha responsabilidad compartida. La sociedad ha llevado a cabo muchas iniciativas, y muy importantes, de asociaciones, sindicatos, empresas, fundaciones o personas a título individual. En cuanto a las personas, en primer lugar hay que reconocer el esfuerzo de los propios recién llegados, así como el de muchos catalanes y catalanas que, desde el voluntariado y por medio de entidades u organizaciones sin ánimo de lucro, han cubierto necesidades reales.

Hay que reconocer también y valorar que desde los años ochenta el mundo local catalán asume responsabilidades de acogida, muchas de ellas traducidas a verdaderas buenas prácticas y que tuvieron el valor o el significado de iniciar el actual modelo de políticas públicas de acogida e integración. Pero ha habido que trabajar en ello sin un incremento de la financiación que discurriera en paralelo con el incremento de los gastos para atender a la demanda de servicios de más vecinos, y también sin el reconocimiento explícito de títulos competenciales. En cuanto a la Generalidad y con referencia también a la financiación, aún ahora la inmigración no es un criterio sustantivo de financiación de los servicios. Esta situación fue parcialmente paliada con el Fondo estatal de apoyo para la acogida e integración de inmigrantes, que desde el año 2005 figura en los presupuestos generales del Estado y cuya existencia es debida a un acuerdo promovido en aquel entonces por iniciativa catalana.

Los gobiernos locales de Cataluña tienen competencias propias en materia de fomento de las políticas de acogida de los inmigrantes, teniendo en cuenta su capacidad de gestión, las leyes sectoriales aprobadas por el Parlamento -en este caso, la Ley de acogida- y el principio de suficiencia financiera, según determinan la letra m del artículo 84.2 y el artículo 84.3 del Estatuto de autonomía. La necesidad de que una ley determine las competencias locales se indica también en el artículo 9.1 del Decreto legislativo 2/2003. Por otra parte, corresponde a la Generalidad, de acuerdo con la letra b del artículo 160.1 del Estatuto de autonomía, la competencia exclusiva en la determinación de las competencias y potestades propias de los municipios y del resto de entes locales, en los ámbitos especificados por el artículo 84 del mismo Estatuto. En cuanto a los recursos económicos, la Ley establece la cooperación y marca la obligación de la Generalidad de garantizar su suficiencia financiera.

Además de las competencias de acogida stricto sensu, la Ley incluye otras. Concretamente, las que derivan del reconocimiento de tareas que la Administración de la Generalidad hace ya años que va poniendo en marcha y que representan el crecimiento lógico de la responsabilidad de gobierno hacia ámbitos materiales del todo conectados, o en relación indivisible con la acogida, como por ejemplo la integración, sensibilización, empleo, formación universitaria e investigación, formación y calificación profesionales, análisis de la información, regreso voluntario, remesas y participación, entre otros. En ella se afirman también competencias de diseño de las políticas, coordinación intraadministrativa e interadministrativa, planificación, fomento, seguimiento de las políticas europea e internacional, entre otras.

La Ley orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reconoce la participación de las comunidades autónomas en la elaboración de informes para la acreditación de la integración de las personas inmigradas mediante el seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales, ya sea para la concesión de autorizaciones por arraigo o como aportación para la concesión de la nacionalidad. La acreditación por haber participado en el servicio de acogida, que constituye un indicador del esfuerzo de integración, tiene eficacia en estos procedimientos administrativos, de acuerdo con la legislación vigente. Las medidas establecidas por las letras a, b y c del apartado 41.1 del Pacto nacional para la inmigración disponen ya impulsar la participación de la Generalidad en la determinación de los hechos relativos a la integración y en la acreditación de dichos hechos en los casos en que la normativa lo requiera. Así, el Pacto considera herramientas básicas para la integración el conocimiento de la sociedad de acogida, la inserción laboral- y el conocimiento de la lengua.

VI Sistema de organización

La organización administrativa de la gestión inmigratoria de la Generalidad empezó ya a construirse en 1992. Aquel año un acuerdo del Gobierno creó la Comisión Interdepartamental de Inmigración para el seguimiento y coordinación de actuaciones en esta materia. De acuerdo con las funciones y tareas desarrolladas por dicha comisión, el 28 de septiembre de 1993 el Gobierno aprobó el primer Plan interdepartamental de inmigración, así como el Decreto 275/1993, de 28 de septiembre, de creación de la Comisión Interdepartamental de Inmigración y de su Consejo Asesor. A lo largo de los años posteriores, este sistema fue evolucionando y actualizándose mediante distintos decretos (concretamente, los decretos 176/1994, 194/1998, 71/2000 y 228/2000). Cabe destacar el Decreto 293/2000, de 13 de julio, por el que se crea la Secretaría para la Inmigración, porque, por vez primera, se crea un órgano específico para la gestión de las políticas migratorias, adscrito, en aquel momento, al Departamento de la Presidencia. Por estas razones ahora la Ley, para lograr un sistema integrado de organizaciones y funciones en Cataluña, además de fijar las competencias de la Generalidad y los entes locales, debe abordar la creación de organizaciones o citar y reordenar algunas de las ya existentes actualmente.

Aun así, además de reordenar y completar un sistema institucional de la Generalidad para la gestión de las nuevas competencias estatutarias en materia de acogida e integración de la inmigración, es preciso avanzar hacia una gestión institucional integrada de los movimientos humanos, que sería limitada si sólo tuviese en cuenta la inmigración extranjera. Por una parte se afirma, por vez primera, la competencia en materia de integración social de las personas solicitantes de asilo, de las refugiadas y de las apátridas, basada en la competencia exclusiva del artículo 166 del Estatuto de autonomía. Por otra parte, se integra en el sistema institucional la competencia sobre las personas regresadas. A partir del año 2002 la Generalidad puso en marcha un servicio público de prestación y acogida de los catalanes emigrados y de sus descendientes, con la Ley 25/2002, de 25 de noviembre, de medidas de apoyo al regreso de los catalanes emigrados y sus descendientes, y de segunda modificación de la Ley 18/1996. Las correspondientes estructuras administrativas fueron adscritas a la Secretaría para la Inmigración durante la séptima legislatura. Parece oportuno, por razones de eficiencia, sistematización y visión integral de la política, que la Ley integre, en la medida de lo posible, las estructuras y normas que afectan tanto a las personas catalanas que regresan como a las extranjeras que inmigran a Cataluña.

VII Contenido de la Ley

La Ley se estructura en tres títulos. El título primero, de disposiciones generales sobre acogida, se divide en cuatro capítulos: el capítulo primero contiene disposiciones sobre la finalidad y el objeto de la Ley, definiciones, sistema y principios; el capítulo segundo, referido al servicio de primera acogida, contiene disposiciones sobre el derecho de acceso, contenidos, estructura y otros aspectos del servicio, las certificaciones sobre los conocimientos adquiridos y los sujetos responsables de la prestación; el capítulo tercero contiene disposiciones sobre los programas de acogida especializada y sobre medidas de participación por parte de las empresas y otras entidades, y el capítulo cuarto establece la necesidad de disponer de profesionales cualificados para llevar a cabo las actuaciones que determina la Ley. El título segundo se divide en tres capítulos: el primero contiene las disposiciones sobre las competencias de las administraciones; el segundo, las disposiciones sobre planificación, colaboración y coordinación, y el tercero, las disposiciones sobre financiación. El título tercero, sobre la organización institucional, se divide en tres capítulos: el primero se refiere a la organización del departamento que tiene asignadas las funciones en materia de inmigración; el segundo desarrolla las previsiones básicas de cada uno de los órganos, y, finalmente, el tercero crea la Agencia de Migraciones de Cataluña.

La parte final de la Ley contiene ocho disposiciones adicionales, una disposición transitoria y dos disposiciones finales. La disposición adicional primera se refiere a las especificidades propias del Aran; la segunda prevé la convalidación de las acciones formativas que llevan a cabo los centros educativos, los servicios de ejecución penal, los centros de justicia juvenil y los centros de acogida de menores desamparados; la tercera regula la colaboración con la Administración General del Estado; la cuarta contiene una modificación de la Ley 25/2002 y del Decreto 268/2003; la quinta crea una comisión mixta paritaria entre la Generalidad y los entes locales para facilitar la coordinación y cooperación; la sexta prescribe la necesidad de formación específica del personal que lleva a cabo tareas de acogida sobre los derechos de determinados colectivos; la séptima prevé la implantación progresiva del servicio de primera acogida, y, finalmente, la octava dispone la necesidad de adaptar los planes de ciudadanía e inmigración a lo establecido por la Ley. Por lo que a la disposición transitoria se refiere, la norma establece que el ejercicio de las competencias asignadas a la Agencia de Migraciones de Cataluña sean ejercidas, mientras no se regulen sus estatutos, por el órgano competente en materia de inmigración. Finalmente, la disposición final primera contiene una habilitación al Gobierno para el desarrollo y aplicación de la Ley, y la disposición final segunda establece la fecha de entrada en vigor.