Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales

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Sumario

Preámbulo

I

El Estatuto de autonomía de Cataluña reconoce, en el capítulo I del título I, los derechos y deberes del ámbito civil y social, entre los que se incluyen los derechos relativos a los servicios sociales. Estos derechos vinculan a todos los poderes públicos, cuyas disposiciones deben respetarlos y deben interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable para que sean plenamente efectivos. Su protección está garantizada jurisdiccionalmente. Asimismo, el Estatuto establece los principios rectores que deben orientar las políticas públicas y encarga a los poderes públicos promover las medidas necesarias para garantizar su eficacia plena. Entre estos principios cabe destacar los referentes a la cohesión y el bienestar sociales, en cuya aplicación los poderes públicos, entre otras medidas, deben promover políticas públicas que fomenten la cohesión social y que garanticen un sistema de servicios sociales, de titularidad pública y concertada, adecuado a los indicadores económicos y sociales de Cataluña, deben promover políticas preventivas y comunitarias y deben garantizar la calidad del servicio y la gratuidad de los servicios sociales que las leyes determinen como básicos.

La regulación establecida por el Estatuto se enmarca en la Declaración universal de los derechos humanos, la Carta social europea y la Constitución española. Así, el artículo 25 de la Declaración universal de derechos humanos de las Naciones Unidas, de 1948, proclama: «Toda persona tiene derecho a un nivel de vida que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios [...].»; el artículo 14 de la Carta social europea dispone: «A fin de asegurar el ejercicio efectivo del derecho a beneficiarse de los servicios sociales, las partes se comprometen a impulsar u organizar servicios que, utilizando métodos de trabajo social, contribuyan al bienestar y al desarrollo de las personas y de los grupos en la comunidad, y a su adaptación al entorno social [...].», y el artículo 10.1 de la Constitución española establece: «La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social», lo cual debe relacionarse con el artículo 9.2, que ordena a los poderes públicos «promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.»

II

El artículo 166 del Estatuto atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, voluntariado, protección de menores y promoción de las familias y establece que esta competencia incluye, en todo caso, la regulación y ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública; la regulación y ordenación de las entidades, los servicios y los establecimientos públicos y privados que prestan servicios sociales en Cataluña; la regulación y aprobación de los planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social, y la intervención y el control de los sistemas de protección social complementaria privados. Por su parte, el artículo 165 atribuye a la Generalidad la organización y gestión del patrimonio y de los servicios que integran los servicios sociales del sistema de la seguridad social en Cataluña, la ordenación y el ejercicio de las potestades administrativas sobre las instituciones, empresas y fundaciones que colaboran con el sistema de la seguridad social en materia de servicios sociales, y el reconocimiento y la gestión de las pensiones no contributivas.

La amplitud de las competencias de la Generalidad no puede hacer olvidar que el Estatuto establece que Cataluña estructura su organización territorial básica en municipios y veguerías. El artículo 84.2.m establece que los gobiernos locales tienen competencias propias, en los términos que determinen las leyes, en la regulación y prestación de los servicios de atención a las personas y de los servicios sociales públicos de asistencia primaria y en el fomento de las políticas de acogida de los inmigrantes. El artículo 84.1 garantiza a los municipios un núcleo de competencias propias que deben ser ejercidas por estas entidades con plena autonomía, sujeta solo a control de constitucionalidad y legalidad. Asimismo, el artículo 92 configura la comarca como un ente local con personalidad jurídica propia, formado por municipios, con competencias gestoras.

III

Los servicios sociales son uno de los sistemas del estado del bienestar, conjuntamente con la seguridad social, el sistema de salud, el sistema de educación, las políticas para la ocupación, las políticas de vivienda y otras actuaciones públicas. Los servicios sociales son el conjunto de intervenciones que tienen como objetivo garantizar las necesidades básicas de los ciudadanos, poniendo atención en el mantenimiento de su autonomía personal y promoviendo el desarrollo de las capacidades personales, en un marco de respeto por la dignidad de las personas.

La anterior ley de servicios sociales de Cataluña, de 1985, la Ley de administración institucional, de descentralización, de desconcentración y de coordinación del sistema catalán de servicios sociales, de 1994, y el Decreto legislativo 17/1994, por el que se aprueba la refundición de las leyes anteriores, definen los servicios sociales, establecen un derecho genérico a los servicios sociales para toda la población y hacen una propuesta de sistema de servicios sociales que ha servido para poner en marcha una estructura de los servicios sociales, para avanzar en la responsabilización pública de las administraciones y para establecer un sistema de participación de los agentes implicados.

En este marco legislativo, la Generalidad, los ayuntamientos y la iniciativa social han contribuido a desarrollar el sistema de servicios sociales de Cataluña, formado por recursos, por prestaciones de servicios, tecnológicas y económicas y por programas, equipamientos y actividades de prevención, atención y promoción social. Sin embargo, es un sistema que debe dotarse de cobertura universal y en el que es preciso hacer un reconocimiento específico del derecho subjetivo de acceso a los servicios sociales.

Las transformaciones y nuevas realidades que vive la sociedad catalana plantean nuevos retos que es preciso afrontar desde el consenso y la cooperación social y política. El crecimiento demográfico acelerado de los últimos años, el envejecimiento de la población, la diversidad de las familias y los núcleos de convivencia, las nuevas bolsas de pobreza, el riesgo de desigualdades personales, colectivas o territoriales, las situaciones de dependencia que viven muchas personas y la complejidad que comporta para las familias, y los cambios en el mercado laboral son algunos ejemplos.

La construcción de una sociedad de progreso viene determinada también por el nivel de cohesión social, la cual se basa en la igualdad de oportunidades y en la promoción social e individual. Los servicios sociales son un instrumento para favorecer la autonomía de las personas, para mejorar las condiciones de vida, para eliminar situaciones de injusticia social y para favorecer la inclusión social.

IV

Los servicios sociales han permitido paliar situaciones de desigualdad. Es preciso, sin embargo, mejorar y consolidar el Sistema Catalán de Servicios Sociales para que dé respuesta a las necesidades actuales. Con este objetivo, la presente ley configura el derecho al acceso a los servicios sociales como un derecho subjetivo de carácter universal, que deviene un principio básico del Sistema, orientado a la cohesión social, la igualdad de oportunidades y el progreso social de las personas. Al mismo tiempo, la presente ley organiza los servicios sociales desde una definición competencial basada en la descentralización y en la subsidiariedad, con más participación y con más coordinación y cooperación dentro del sector. El Sistema Catalán de Servicios Sociales se configura así como uno de los pilares del estado del bienestar en Cataluña.

La efectividad del principio de universalidad del derecho al acceso a los servicios sociales radica en la financiación de las prestaciones. Por lo tanto, cualquier opción requiere unos estudios económicos previos que garanticen la sostenibilidad de las propuestas. La financiación debería ser mixta, con una implicación importante de los presupuestos públicos, de la Generalidad y de las corporaciones locales, para financiar las prestaciones, y de los usuarios, para contribuir a pagarlas. Por ello, el modelo que la presente ley incorpora se articula por medio de una cartera de servicios definida como un instrumento dinámico a partir del estudio de la realidad social y territorial y desde la previsión y planificación, y financiada públicamente con criterios de sostenibilidad que, en algunos casos, pueden requerir la participación de los usuarios en el pago de los servicios. Sin embargo, el Gobierno y los órganos asesores en materia de servicios sociales deben mantener al día los estudios estadísticos que permitan la comparación permanente de los porcentajes de gasto y de los programas prioritarios en este ámbito y deben velar por que el modelo converja con el modelo representado por los diez países más avanzados de la Unión Europea.

La descentralización que se propone exige buscar fórmulas que hagan compatibles el derecho de las personas a la igualdad en el acceso a los servicios, independientemente del lugar donde vivan, con la necesaria diversidad de opciones territoriales y sectoriales. La organización de los servicios sociales y la coordinación con los demás sectores del bienestar deben centrarse en la atención a las personas y deben permitir el diseño de programas transversales, como los sociosanitarios, socioeducativos y sociolaborales. Por otra parte, el principio de subsidiariedad hace prevalecer la actuación de las instancias más próximas siempre y cuando cumplan los requisitos de la eficiencia. Eso implica apoderar a las personas, familias y entidades de iniciativa social, para que, si lo desean, puedan hacerse cargo de la cobertura de determinadas necesidades dentro de la comunidad, con el apoyo de los servicios sociales públicos, sin perjuicio de que la Generalidad y las corporaciones locales, de acuerdo con sus competencias, sean las responsables del desarrollo, planificación, coordinación operativa de las acciones, evaluación y descentralización de la gestión.

Debe repensarse y reestructurarse la participación e implicación ciudadanas en el sistema de servicios sociales, en sus diferentes niveles, el central, el local y el de los centros, ya sea mediante órganos formales o con experiencias de innovación democrática, tanto en la definición de las necesidades y la toma de decisiones como en la gestión de los servicios. También deben abordarse las relaciones con las entidades voluntarias para que, respetando sus elementos esenciales, como la autonomía, la independencia y el espíritu crítico, se hallen fórmulas de colaboración con las administraciones públicas, aprovechando la acción voluntaria supervisada por personal profesional calificado, pero claramente desligada del trabajo del personal profesional. Asimismo, debe avanzarse en el reconocimiento del papel del sector privado, especialmente en la prestación de servicios, y en la potenciación de la iniciativa social de la sociedad civil organizada, especialmente como representación de los diferentes colectivos. Por otra parte, es preciso reservar al sector público, además de la gestión directa de determinados servicios, las competencias de planificación, ordenación, evaluación y coordinación general del sistema; de seguimiento, evaluación y control de las prestaciones garantizadas; de garantía de la calificación, formación y profesionalidad del personal, y de registro, control, inspección y régimen disciplinario.

Es importante alcanzar la implicación e identificación de los ciudadanos en las políticas que se desarrollan y asociar a su formulación y aplicación un mayor número de personas y organizaciones, con el objetivo de obtener más transparencia y responsabilización. En este sentido, es preciso reconocer el papel esencial de las entidades del tercer sector en la creación del modelo de servicios sociales en Cataluña y de la extensa red que ponen al alcance de las personas en situación de exclusión social, de riesgo o de vulnerabilidad. Es por ello que es preciso garantizar el establecimiento de un modelo de cooperación y concertación público y privado que las fomente y les dé estabilidad, así como priorizar la aplicación de cláusulas sociales en la contratación para la gestión de servicios públicos. Las entidades representativas de los beneficiarios de los servicios sociales y del tercer sector social contribuyen a hacer efectivas las obligaciones de los poderes públicos de conseguir la igualdad de oportunidades de todas las personas, una calidad de vida mejor, el despliegue de una red de servicios sociales adecuada a las necesidades, la identificación de necesidades emergentes, la sensibilización social y la participación ciudadana, así como la solidaridad y la cohesión social en la constitución de una sociedad más justa.

V

En la elaboración de la presente ley se ha planteado un proceso de participación muy amplio, para buscar el máximo consenso posible de todos los sectores implicados en los servicios sociales. A partir de un documento de bases, elaborado por un comité de expertos, se ha puesto en marcha un proceso de participación que ha permitido presentar y debatir el futuro de los servicios sociales con los ayuntamientos, consejos comarcales y diputaciones, con las entidades prestadoras de servicios sociales, con los sindicatos y las patronales, con las asociaciones de entidades de iniciativa social del sector, con las asociaciones y federaciones de usuarios y con los colegios profesionales. Es preciso valorar el debate y las aportaciones hechas, que han enriquecido el planteamiento inicial y han permitido profundizar en los objetivos. Este proceso de participación ha generado un amplio consenso sobre la pertinencia de priorizar los valores presentes en la legislación y los principios rectores de universalidad, igualdad, responsabilidad pública, solidaridad, participación cívica, globalidad, subsidiariedad, prevención y dimensión comunitaria, fomento de la cohesión social, normalización, coordinación, atención personalizada e integral, respeto por los derechos y la dignidad de la persona, fomento de la autonomía personal, economía, eficiencia, eficacia y calidad de los servicios sociales.

El proceso también ha permitido poner de manifiesto el reto de alcanzar la cohesión y la justicia sociales. Este reto afecta a todos los agentes del sector y comporta modernizar los servicios sociales y compartir los objetivos, de acuerdo con las realidades y demandas de la sociedad catalana. Es preciso un cambio que vaya desde los requisitos mínimos de los equipamientos, de los que deben potenciarse los aspectos de la calidad asistencial, hasta las medidas de control, inspección y seguimiento de los aspectos cualitativos. Es necesario que, a partir de unos mínimos que garanticen la atención digna a las personas, se articulen formas que permitan la diversidad, innovación, flexibilidad, optimización de los recursos y adaptación a los territorios y a sus características socioeconómicas. Las mesas sectoriales de los diferentes ámbitos de los servicios sociales, con presencia de la Administración, deben avanzar hacia la homologación de las condiciones laborales de los trabajadores en este campo.

Los servicios sociales se estructuran en dos niveles: la atención básica y la especializada. La atención básica, de carácter público y local, es un dispositivo potente de información, diagnóstico, orientación, apoyo, intervención y asesoramiento individual y comunitario que, además de ser la puerta de entrada habitual al sistema de servicios sociales, es el eje vertebrador de toda la red de servicios y aprovecha el modelo consagrado por la experiencia de los ayuntamientos y consejos comarcales. Las prestaciones se articulan a partir de esta vía de acceso e incluyen las prestaciones de atención domiciliaria, que pretenden facilitar que la persona pueda permanecer en su casa; las prestaciones teleasistenciales y las ayudas técnicas, que facilitan la autonomía de las personas; los servicios diurnos, con servicios próximos que favorecen también la permanencia en el entorno, y los servicios residenciales, que, a pesar del cambio de lugar de residencia que comportan, deben alejar a la persona lo mínimo posible de su círculo de relaciones. Para complementar estas prestaciones de servicio, pueden establecerse prestaciones económicas, que siempre que sea posible deben condicionarse, mediante el cheque servicio u otro sistema, a la utilización de un servicio.

La Cartera de servicios sociales y los reglamentos que ordenen la atención básica y la atención especializada deben fijar las ratios de personal profesional, las titulaciones de acceso y los perfiles profesionales para asegurar la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios sociales garantizados del sistema.

VI

La presente ley se estructura en nueve títulos. El título I, además de definir los objetivos y las finalidades de los servicios sociales, desarrolla los principios rectores y hace una aproximación a los destinatarios de los servicios sociales. La principal innovación de la presente ley es que el articulado incluye una descripción detallada de los derechos y deberes de las personas con relación a los servicios sociales, lo cual les otorga la protección derivada del rango de la norma que los reconoce.

El título II regula el sistema de servicios sociales de responsabilidad pública y ordena su estructura, funciones y prestaciones. La principal novedad es la introducción de la Cartera de servicios sociales como instrumento para asegurar el acceso a las prestaciones garantizadas del sistema de servicios sociales de la población que las necesite. La presente ley incluye, mediante un anexo, un catálogo de servicios que debe constituir la guía para que el Gobierno elabore la primera cartera de servicios de acuerdo con las directrices establecidas por la propia ley.

El título III establece el régimen competencial y organizativo. El capítulo I regula las competencias de las administraciones públicas. El capítulo II regula la organización territorial de los servicios, basada en el principio de subsidiariedad, y ordena la descentralización. El capítulo III regula la planificación de los servicios sociales. El capítulo IV regula la coordinación y la colaboración interadministrativas. Y el capítulo V es la principal novedad, ya que regula el papel de los profesionales en los servicios sociales.

El título IV regula la participación cívica en todos los niveles de los servicios sociales. Introduce el traspaso de la información y los procedimientos de participación para reforzar la capacidad de las personas de incidir en la innovación y el futuro de los servicios sociales.

El título V regula la financiación de los servicios sociales y ordena especialmente las obligaciones de las administraciones y de los usuarios en la financiación.

El título VI regula el papel de la iniciativa privada social y mercantil en los servicios sociales y ordena la actuación de las administraciones públicas con relación a las entidades privadas.

Los títulos VII, VIII y IX regulan, respectivamente, la formación e investigación en los servicios sociales, la calidad de los servicios sociales y la inspección, el control y el régimen sancionador.

Completan la regulación de los servicios sociales varias disposiciones adicionales, entre las que cabe destacar una que aborda la grave situación de las personas con dependencia, que necesitan más autonomía para hacer actividades de la vida diaria. Se reconoce de forma expresa que se trata de una contingencia de carácter general, una responsabilidad común y solidaria del conjunto de la sociedad. La Ley del Estado 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, ha establecido el marco general de esta política. Dado que la Generalidad tiene competencia exclusiva en esta materia, es preciso mantener el marco catalán de referencia. Así, las prestaciones en el ámbito de la atención a la dependencia y la vida autónoma se integran en el Sistema Catalán de Servicios Sociales, que deviene en un sistema único e integral en Cataluña.

VII

La presente ley pretende avanzar en el reconocimiento del derecho a los servicios sociales de todas las personas en una doble dirección. En primer lugar, pretende garantizar el derecho a la igualdad de acceso, defendiendo la igualdad de oportunidades para acceder a los servicios sociales como un instrumento de autonomía para gozar de una integración real en la sociedad. En segundo lugar, pretende fomentar la solidaridad, garantizando la atención prioritaria a las personas que, por motivo de su minoría de edad, dependencia o situación de riesgo o de vulnerabilidad, necesitan los servicios sociales para compensar los déficits que experimenta su calidad de vida. En definitiva, pretende contribuir a garantizar la libertad, la dignidad y el bienestar de las personas.