Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia

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Sumario

Pre醡bulo

I

La igualdad de oportunidades en el acceso al bienestar y a la participaci髇 social es una vieja aspiraci髇 del pueblo gallego y de la humanidad entera, expresada en las m醩 nobles luchas, movimientos y utop韆s que movilizaron a mujeres y hombres de todas las 閜ocas que nos precedieron. El art韈ulo 25 de la Declaraci髇 universal de los derechos humanos expresa de manera sint閠ica esta ansia de dignidad cotidiana en la vida de todo ser humano, cuando afirma que todas y todos tendr醤 derecho a 玼n nivel de vida digno que les asegure, junto con su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentaci髇, el vestido, la vivienda, la asistencia m閐ica y los servicios sociales necesarios�.

Esa tensi髇 hacia el establecimiento de una aut閚tica ciudadan韆 social, adem醩 de la ya consagrada ciudadan韆 pol韙ica, se traslad� a las constituciones europeas del siglo pasado. As�, en el art韈ulo 9.2 de la Constituci髇 espa駉la se sientan las bases de un nuevo modelo de estado social, en el que los poderes p鷅licos quedan compelidos a desarrollar acciones positivas que creen las condiciones necesarias para que la libertad y la igualdad del individuo y los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obst醕ulos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participaci髇 de toda la ciudadan韆 en la vida pol韙ica, econ髆ica, cultural y social.

Se introduce as� una nueva dimensi髇 de hondo calado pol韙ico, desde el momento en que los poderes p鷅licos no son observadores neutrales ni se limitan a paliar las consecuencias de las situaciones inicuas que afectan a la ciudadan韆, especialmente las que lo hacen de manera selectiva y continuada en el tiempo. Por el contrario, los poderes p鷅licos est醤 obligados a actuar positivamente en favor de las y los que quedan o est醤 en riesgo de quedar al margen de la sociedad y a crear las condiciones para que todas las personas disfruten de una real igualdad de oportunidades.

Sobre ese principio se fueron construyendo los diversos sistemas de bienestar del nuevo estado social, que, adem醩, por su peculiar diversidad, fueron tomando formas diferenciadas, en funci髇 del ejercicio de competencias exclusivas por las diversas nacionalidades o regiones que lo componen. Uno de esos 醡bitos, el social, corresponde como competencia exclusiva a la Comunidad Aut髇oma gallega, tal como se deduce del art韈ulo 27.23� del Estatuto de autonom韆 de Galicia.

Teniendo en cuenta estas premisas, el Parlamento de Galicia manifest� su voluntad de establecer una regulaci髇 legal propia en materia de servicios sociales, mediante la aprobaci髇 de la Ley 3/1987, de 27 de mayo, y posteriormente mediante la Ley 4/1993, de 14 de abril. Estas leyes, especialmente la 鷏tima de las citadas, posibilitaron el nacimiento y posterior desarrollo de un sistema de servicios sociales con identidad propia, en el que se identificaban niveles y contenidos y en el que se implicaban a las administraciones p鷅licas y entidades privadas.

Las previsiones y el enfoque de la Ley 4/1993 resultan, sin embargo, insuficientes para dar satisfacci髇 a las expectativas de derechos sociales de las gallegas y gallegos del siglo XXI. La propia din醡ica de innovaci髇 y transformaci髇 de los servicios sociales y de las pol韙icas p鷅licas de inclusi髇, igualdad y bienestar, tras casi tres lustros de vigencia de dicha norma, aconseja una revisi髇 de la estructura, contenidos y relaciones entre las personas que act鷄n en el sistema. Y, adem醩, nuevos problemas sociales obligan a una actualizaci髇 y a un nuevo dise駉 estrat間ico de los dispositivos y recursos, cuya eficacia va a depender de su coherencia y adecuaci髇 a la cambiante realidad social.

En efecto, en un contexto de globalizaci髇 capitalista y de acelerada integraci髇 y apertura de mercados, se producen cambios en la estructura y calidad del empleo; se verifica un incremento de los niveles de desigualdad a escala planetaria, con los consecuentes movimientos migratorios asociados; se acelera el proceso de incorporaci髇 de las nuevas tecnolog韆s y, con la denominada brecha digital, la progresiva desventaja de grupos de trabajadoras y trabajadores con menor calificaci髇; se agudiza la crisis demogr醘ica con importantes tasas de dependencia en los pa韘es del norte y dram醫icas realidades de pobreza y exclusi髇 social y territorial en el conjunto del planeta; y se confirman fen髆enos sociales como el aplazamiento de la edad de emancipaci髇 juvenil, la modificaci髇 de las estructuras familiares y el cambio en el rol sociofamiliar de las mujeres.

A ese panorama de car醕ter global hay que a馻dir, al hablar de Galicia, ciertos rasgos propios que se deben considerar para configurar nuestro sistema de servicios sociales: el envejecimiento forjado por el abandono de la sociedad rural en las 鷏timas d閏adas alcanza ahora valores alarmantes e insostenibles en buena parte de la Galicia interior; la crisis de la familia tradicional extensa es una realidad relativamente reciente pero evidente y de gran repercusi髇 social, que se traduce en la aparici髇 de nuevos modelos familiares m醩 vulnerables a las oscilaciones y precariedad del mercado de trabajo y necesitados de servicios p鷅licos de calidad que garanticen la socializaci髇 y la calidad de vida de sus miembros; por efectos de un determinado modelo de desarrollo la tradicional demograf韆 gallega, dispersa pero vertebrada, devino en desestructuraci髇, desequilibrio y dualizaci髇; nuestra posici髇 en el mundo nos convirti� en tierra de inmigraci髇, mucha de ella de retorno, sin dejar, parad骿icamente, de seguir produciendo emigrantes; la precarizaci髇 laboral, el desarraigo territorial, la soledad y el abandono real de personas mayores en zonas aisladas, la inadaptaci髇 a los acelerados cambios en los procesos productivos de trabajadoras y trabajadores 玶esiduales� para el sistema y la agresividad de los mercados y formas de vida generan nuevas formas de pobreza, dependencia y exclusi髇 social a las que hace falta dar una adecuada respuesta.

Los efectos de esos cambios en las familias y las personas est醤 condicionando nuevos enfoques en las pol韙icas sociales. Hace falta ahora crear respuestas desde y para la sociedad gallega. Es esa evoluci髇 de la realidad, de los sistemas de intervenci髇 social y de la propia conciencia ciudadana la que incide en la direcci髇 de asentar un sistema gallego de servicios sociales basado en la configuraci髇 de un conjunto de derechos reconocibles. Se trata, en definitiva, de dejar atr醩 una mera visi髇 asistencial de los servicios sociales que, por el contrario, deben quedar dise馻dos como un instrumento de materializaci髇 efectiva de bienestar social, de prevenci髇 de la discriminaci髇 y de la exclusi髇, y, en general, como medio de realizaci髇 de los derechos sociales b醩icos del pueblo gallego.

Al mismo tiempo, en la situaci髇 normativa actual las dotaciones presupuestarias resultaron insuficientes, lo que no asegur�, de hecho, una homogeneidad en la oferta y calidad de los servicios, perjudicando, de nuevo, a las gallegas y gallegos de las zonas peor dotadas del pa韘.

La publicaci髇 de disposiciones legislativas en el 醡bito del Estado, en las que destaca especialmente la Ley de la promoci髇 de la autonom韆 personal y atenci髇 a las personas en situaci髇 de dependencia, contribuye a evidenciar las limitaciones del actual modelo. Efectivamente, en el sistema para la autonom韆 y atenci髇 a la dependencia se hacen efectivos nuevos derechos subjetivos en funci髇 de situaciones de dependencia objetivables, y corresponde al sistema gallego de servicios sociales que la presente ley crea, como verdadero cuarto pilar del estado de bienestar en Galicia, su desarrollo y aplicaci髇.

En este nuevo escenario resulta decisivo un nuevo pacto social a favor de los sectores m醩 vulnerables y de la calidad de vida para todas y todos, pacto que se debe sustanciar en un compromiso presupuestario; efectivamente, la norma hasta ahora vigente trataba de cifrar aquel esfuerzo en unos determinados porcentajes de los presupuestos p鷅licos de los ayuntamientos que, de acuerdo con la normativa de r間imen local, no estaban obligados a la prestaci髇 de servicios sociales. Hace falta ahora consolidar y ampliar esa previsi髇 presupuestaria con el objetivo de conseguir un compromiso de esfuerzo financiero p鷅lico que se puede cifrar, a medio plazo, en torno al siete por ciento de los presupuestos de las administraciones p鷅licas competentes y que se concretar� en el marco del Plan estrat間ico de servicios sociales.

Estos referentes son expresivos de la necesidad de una puesta al d韆 de los instrumentos legales en el campo de los servicios sociales, no s髄o para actualizar contenidos ya superados, sino para introducir nuevos mecanismos de intervenci髇 y nuevos dise駉s de organizaci髇 que permitan conseguir una igualdad real y efectiva en el acceso a los recursos y servicios sociales de nuestro pa韘, implantando, cuando es preciso, estrategias diferenciadas que den respuesta a las necesidades propias de Galicia, y todo ello bajo los principios de igualdad de oportunidades, no discriminaci髇 y acceso universal de las personas con discapacidad.

II

Consciente de la importancia del momento presente, expresada en lo anteriormente expuesto, el Gobierno gallego impulsa la presente ley, una norma que no da la espalda a nuestra realidad social, sino que contribuye a la construcci髇 de un aut閚tico sistema gallego de bienestar hecho por y para la sociedad gallega. Ya desde su comienzo, la elaboraci髇 de la presente ley es el fruto de un proceso din醡ico de debate abierto y de participaci髇 p鷅lica. Este proceso se inici� partiendo de un documento previo de bases para la reforma -elaborado por un equipo multidisciplinar-, en el que se hac韆n expl韈itos los principios inspiradores del cambio legal, as� como el alcance de la reforma y los contenidos que se propon韆n en la configuraci髇 del sistema de servicios sociales de Galicia.

Este documento de bases, desde su presentaci髇, fue objeto de examen y discusi髇 en diferentes foros de personas expertas y representantes de colectivos de toda Galicia relacionados con los servicios sociales, as� como mediante sesiones p鷅licas abiertas, propici醤dose su difusi髇 y una amplia participaci髇 mediante medios electr髇icos y convencionales. Los resultados de este proceso participativo sirvieron para enriquecer el contenido de la ley, en la que se ven reflejadas un buen n鷐ero de contribuciones, lo que dota al texto legal de una mayor legitimidad y de unos mayores niveles de eficacia social al hacer coincidir el contenido de la norma con las aspiraciones del pueblo gallego.

III

Por lo que se refiere a la estructura de la ley, el t韙ulo preliminar contiene las disposiciones de car醕ter general, estableciendo su objeto, la definici髇 del sistema gallego de servicios sociales y sus objetivos, as� como los principios generales por los que el mismo se debe regir.

Se incluye tambi閚 en este t韙ulo la delimitaci髇 de qui閚 es, con car醕ter general, titular del derecho de acceso a los servicios sociales, as� como el conjunto de los derechos y deberes de las personas usuarias con relaci髇 a los servicios y prestaciones del sistema.

El t韙ulo primero se divide en tres cap韙ulos, relativos al sistema gallego de servicios sociales, en los que se determinan su estructura, funciones, intervenciones, programas, servicios y prestaciones, as� como los aspectos b醩icos del equipo de profesionales de los servicios sociales.

En el cap韙ulo I se estructura el sistema gallego de servicios sociales en forma de red, de conformidad con dos niveles de atenci髇, diferenci醤dose los servicios comunitarios, que comprenden, a su vez, dos modalidades -b醩icos y espec韋icos-, y los servicios sociales especializados, se馻lando las funciones correspondientes a cada uno de ellos. En este cap韙ulo se incorpora la tarjeta social gallega, que deber� facilitar la continuidad y coherencia del itinerario de intervenci髇 social.

El cap韙ulo II define el Cat醠ogo de servicios sociales y regula las intervenciones, programas, servicios y prestaciones del sistema gallego de servicios sociales.

El cap韙ulo III recoge la configuraci髇 del equipo profesional de los servicios sociales, incorporando la figura de la persona profesional de referencia, con la finalidad de dotar de la m醲ima coherencia al itinerario de intervenciones. Por 鷏timo, el cap韙ulo IV hace referencia a la formaci髇 e investigaci髇 en materia de servicios sociales.

El t韙ulo II se refiere a la prestaci髇 de los servicios sociales. En el mismo se hace referencia a las entidades prestadoras de servicios sociales y se regula la participaci髇 de la iniciativa social y de entidades privadas de car醕ter mercantil en la prestaci髇 de los servicios sociales.

Finalmente, se autoriza la creaci髇 de la Agencia Gallega de Servicios Sociales a fin de que a trav閟 de la misma se propicie una gesti髇 m醩 醙il y eficiente en el marco de las funciones fijadas en la presente ley.

El t韙ulo III hace referencia a los 髍ganos consultivos y de participaci髇, regulando el Consejo Gallego de Bienestar Social y la creaci髇 en su seno del Observatorio Gallego de Servicios Sociales, as� como la constituci髇 de una Mesa Gallega de Servicios Sociales que garantice un espacio de di醠ogo institucional con los agentes sociales.

La planificaci髇 del sistema de servicios sociales es el objeto del t韙ulo IV, en el que se introduce la previsi髇 de la existencia de 醨eas sociales como unidad territorial de referencia para la planificaci髇 de los servicios sociales. El instrumento m醩 relevante de planificaci髇 es el Plan estrat間ico de servicios sociales, que podr� ser complementado y desarrollado en forma de planes y programas sectoriales que habr醤 de contener las especificaciones m韓imas fijadas en la presente ley.

Por su parte, el t韙ulo V regula el sistema de calidad del sistema gallego de servicios sociales. La calidad se configura en la ley como un principio general del sistema y, adem醩, como un derecho de las personas. El sistema de calidad tendr� que tomar como referente el nivel de satisfacci髇 y las necesidades de las personas en relaci髇 al sistema gallego de servicios sociales. El departamento de la Administraci髇 auton髆ica con competencias en materia de servicios sociales elaborar� un Plan de calidad del sistema que habr� de definir los objetivos esenciales, los indicadores y est醤dares de referencia y los mecanismos de seguimiento y control.

El t韙ulo VI, relativo a la financiaci髇 del sistema gallego de servicios sociales, centra su atenci髇 en las previsiones presupuestarias del Gobierno gallego y de la Administraci髇 local, con las especialidades derivadas de las competencias atribuidas a cada una de ellas. Se establece como obligaci髇 que los presupuestos anuales de cada ejercicio incorporen las correspondientes previsiones para atender a las necesidades de los servicios, programas y prestaciones previstos en el Plan estrat間ico de servicios sociales para cada ejercicio presupuestario.

Se aborda tambi閚 en este t韙ulo la contribuci髇 de las personas usuarias al coste de los servicios mediante el abono de precios p鷅licos, pero sin que ello pueda suponer, en ning鷑 caso, que queden excluidas de recibir un servicio por insuficiencia de medios econ髆icos. Concluye este t韙ulo previendo la posibilidad de participaci髇 de entidades privadas en la financiaci髇 de los servicios sociales.

El t韙ulo VII de la presente ley se ocupa de la atribuci髇 de competencias a las administraciones p鷅licas de Galicia en materia de servicios sociales, estructur醤dose en dos niveles: Xunta de Galicia y entidades locales, que habr醤 de actuar conforme a los principios de coordinaci髇 y cooperaci髇. Este t韙ulo se divide en dos cap韙ulos, estando el primero de ellos dedicado a las disposiciones generales en materia de atribuci髇 de competencias y el segundo a regular las competencias de las administraciones p鷅licas. En lo que se refiere a las competencias de los ayuntamientos, se fijan unos servicios sociales m韓imos que habr醤 de quedar garantizados por todos los ayuntamientos y la posibilidad de que puedan desarrollar actividades municipales complementarias de otras administraciones p鷅licas. Finalmente, se establece la creaci髇 de una Comisi髇 Interdepartamental de Servicios Sociales e Inclusi髇 Social con la finalidad de coordinar las actuaciones de los distintos departamentos del Gobierno gallego que incidan en la mejora del bienestar de la ciudadan韆 gallega.

El t韙ulo VIII se ocupa de los mecanismos de control y garant韆 p鷅lica del sistema gallego de servicios sociales. Para ello se divide en dos cap韙ulos, estando el primero de ellos dedicado al r間imen de registro, autorizaci髇 administrativa y acreditaci髇 de entidades, centros, servicios o programas, y el segundo, a la regulaci髇 de la funci髇 inspectora.

Los t韙ulos IX y X regulan de modo exhaustivo el r間imen de infracciones y sanciones en materia de servicios sociales, diferenciando un r間imen general y otro espec韋ico de infracciones y sanciones para las personas usuarias, dada la especial posici髇 en la que se encuentran dentro del sistema gallego de servicios sociales. En diferentes cap韙ulos se regulan las disposiciones generales de cada r間imen sancionador y el cat醠ogo correspondiente de infracciones y sanciones, as� como el procedimiento administrativo, con expresa remisi髇 a la regulaci髇 contenida en el t韙ulo IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y a su desarrollo, aprobado por el Real decreto 1398/1993, de 4 de agosto, previ閚dose la adopci髇 de las medidas provisionales necesarias para asegurar la eficacia de las resoluciones sancionadoras que se hubieran podido dictar, as� como el destino del importe de las sanciones impuestas a la mejora de los servicios sociales.

La presente ley fue sometida al dictamen del Consejo Econ髆ico y Social de Galicia.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprob� y yo, de conformidad con el art韈ulo 13.2� del Estatuto de Galicia y con el art韈ulo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de servicios sociales de Galicia.