Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia

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Sumario

Preámbulo

I

La igualdad de oportunidades en el acceso al bienestar y a la participación social es una vieja aspiración del pueblo gallego y de la humanidad entera, expresada en las más nobles luchas, movimientos y utopías que movilizaron a mujeres y hombres de todas las épocas que nos precedieron. El artículo 25 de la Declaración universal de los derechos humanos expresa de manera sintética esta ansia de dignidad cotidiana en la vida de todo ser humano, cuando afirma que todas y todos tendrán derecho a «un nivel de vida digno que les asegure, junto con su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios».

Esa tensión hacia el establecimiento de una auténtica ciudadanía social, además de la ya consagrada ciudadanía política, se trasladó a las constituciones europeas del siglo pasado. Así, en el artículo 9.2 de la Constitución española se sientan las bases de un nuevo modelo de estado social, en el que los poderes públicos quedan compelidos a desarrollar acciones positivas que creen las condiciones necesarias para que la libertad y la igualdad del individuo y los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social.

Se introduce así una nueva dimensión de hondo calado político, desde el momento en que los poderes públicos no son observadores neutrales ni se limitan a paliar las consecuencias de las situaciones inicuas que afectan a la ciudadanía, especialmente las que lo hacen de manera selectiva y continuada en el tiempo. Por el contrario, los poderes públicos están obligados a actuar positivamente en favor de las y los que quedan o están en riesgo de quedar al margen de la sociedad y a crear las condiciones para que todas las personas disfruten de una real igualdad de oportunidades.

Sobre ese principio se fueron construyendo los diversos sistemas de bienestar del nuevo estado social, que, además, por su peculiar diversidad, fueron tomando formas diferenciadas, en función del ejercicio de competencias exclusivas por las diversas nacionalidades o regiones que lo componen. Uno de esos ámbitos, el social, corresponde como competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma gallega, tal como se deduce del artículo 27.23º del Estatuto de autonomía de Galicia.

Teniendo en cuenta estas premisas, el Parlamento de Galicia manifestó su voluntad de establecer una regulación legal propia en materia de servicios sociales, mediante la aprobación de la Ley 3/1987, de 27 de mayo, y posteriormente mediante la Ley 4/1993, de 14 de abril. Estas leyes, especialmente la última de las citadas, posibilitaron el nacimiento y posterior desarrollo de un sistema de servicios sociales con identidad propia, en el que se identificaban niveles y contenidos y en el que se implicaban a las administraciones públicas y entidades privadas.

Las previsiones y el enfoque de la Ley 4/1993 resultan, sin embargo, insuficientes para dar satisfacción a las expectativas de derechos sociales de las gallegas y gallegos del siglo XXI. La propia dinámica de innovación y transformación de los servicios sociales y de las políticas públicas de inclusión, igualdad y bienestar, tras casi tres lustros de vigencia de dicha norma, aconseja una revisión de la estructura, contenidos y relaciones entre las personas que actúan en el sistema. Y, además, nuevos problemas sociales obligan a una actualización y a un nuevo diseño estratégico de los dispositivos y recursos, cuya eficacia va a depender de su coherencia y adecuación a la cambiante realidad social.

En efecto, en un contexto de globalización capitalista y de acelerada integración y apertura de mercados, se producen cambios en la estructura y calidad del empleo; se verifica un incremento de los niveles de desigualdad a escala planetaria, con los consecuentes movimientos migratorios asociados; se acelera el proceso de incorporación de las nuevas tecnologías y, con la denominada brecha digital, la progresiva desventaja de grupos de trabajadoras y trabajadores con menor calificación; se agudiza la crisis demográfica con importantes tasas de dependencia en los países del norte y dramáticas realidades de pobreza y exclusión social y territorial en el conjunto del planeta; y se confirman fenómenos sociales como el aplazamiento de la edad de emancipación juvenil, la modificación de las estructuras familiares y el cambio en el rol sociofamiliar de las mujeres.

A ese panorama de carácter global hay que añadir, al hablar de Galicia, ciertos rasgos propios que se deben considerar para configurar nuestro sistema de servicios sociales: el envejecimiento forjado por el abandono de la sociedad rural en las últimas décadas alcanza ahora valores alarmantes e insostenibles en buena parte de la Galicia interior; la crisis de la familia tradicional extensa es una realidad relativamente reciente pero evidente y de gran repercusión social, que se traduce en la aparición de nuevos modelos familiares más vulnerables a las oscilaciones y precariedad del mercado de trabajo y necesitados de servicios públicos de calidad que garanticen la socialización y la calidad de vida de sus miembros; por efectos de un determinado modelo de desarrollo la tradicional demografía gallega, dispersa pero vertebrada, devino en desestructuración, desequilibrio y dualización; nuestra posición en el mundo nos convirtió en tierra de inmigración, mucha de ella de retorno, sin dejar, paradójicamente, de seguir produciendo emigrantes; la precarización laboral, el desarraigo territorial, la soledad y el abandono real de personas mayores en zonas aisladas, la inadaptación a los acelerados cambios en los procesos productivos de trabajadoras y trabajadores «residuales» para el sistema y la agresividad de los mercados y formas de vida generan nuevas formas de pobreza, dependencia y exclusión social a las que hace falta dar una adecuada respuesta.

Los efectos de esos cambios en las familias y las personas están condicionando nuevos enfoques en las políticas sociales. Hace falta ahora crear respuestas desde y para la sociedad gallega. Es esa evolución de la realidad, de los sistemas de intervención social y de la propia conciencia ciudadana la que incide en la dirección de asentar un sistema gallego de servicios sociales basado en la configuración de un conjunto de derechos reconocibles. Se trata, en definitiva, de dejar atrás una mera visión asistencial de los servicios sociales que, por el contrario, deben quedar diseñados como un instrumento de materialización efectiva de bienestar social, de prevención de la discriminación y de la exclusión, y, en general, como medio de realización de los derechos sociales básicos del pueblo gallego.

Al mismo tiempo, en la situación normativa actual las dotaciones presupuestarias resultaron insuficientes, lo que no aseguró, de hecho, una homogeneidad en la oferta y calidad de los servicios, perjudicando, de nuevo, a las gallegas y gallegos de las zonas peor dotadas del país.

La publicación de disposiciones legislativas en el ámbito del Estado, en las que destaca especialmente la Ley de la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, contribuye a evidenciar las limitaciones del actual modelo. Efectivamente, en el sistema para la autonomía y atención a la dependencia se hacen efectivos nuevos derechos subjetivos en función de situaciones de dependencia objetivables, y corresponde al sistema gallego de servicios sociales que la presente ley crea, como verdadero cuarto pilar del estado de bienestar en Galicia, su desarrollo y aplicación.

En este nuevo escenario resulta decisivo un nuevo pacto social a favor de los sectores más vulnerables y de la calidad de vida para todas y todos, pacto que se debe sustanciar en un compromiso presupuestario; efectivamente, la norma hasta ahora vigente trataba de cifrar aquel esfuerzo en unos determinados porcentajes de los presupuestos públicos de los ayuntamientos que, de acuerdo con la normativa de régimen local, no estaban obligados a la prestación de servicios sociales. Hace falta ahora consolidar y ampliar esa previsión presupuestaria con el objetivo de conseguir un compromiso de esfuerzo financiero público que se puede cifrar, a medio plazo, en torno al siete por ciento de los presupuestos de las administraciones públicas competentes y que se concretará en el marco del Plan estratégico de servicios sociales.

Estos referentes son expresivos de la necesidad de una puesta al día de los instrumentos legales en el campo de los servicios sociales, no sólo para actualizar contenidos ya superados, sino para introducir nuevos mecanismos de intervención y nuevos diseños de organización que permitan conseguir una igualdad real y efectiva en el acceso a los recursos y servicios sociales de nuestro país, implantando, cuando es preciso, estrategias diferenciadas que den respuesta a las necesidades propias de Galicia, y todo ello bajo los principios de igualdad de oportunidades, no discriminación y acceso universal de las personas con discapacidad.

II

Consciente de la importancia del momento presente, expresada en lo anteriormente expuesto, el Gobierno gallego impulsa la presente ley, una norma que no da la espalda a nuestra realidad social, sino que contribuye a la construcción de un auténtico sistema gallego de bienestar hecho por y para la sociedad gallega. Ya desde su comienzo, la elaboración de la presente ley es el fruto de un proceso dinámico de debate abierto y de participación pública. Este proceso se inició partiendo de un documento previo de bases para la reforma -elaborado por un equipo multidisciplinar-, en el que se hacían explícitos los principios inspiradores del cambio legal, así como el alcance de la reforma y los contenidos que se proponían en la configuración del sistema de servicios sociales de Galicia.

Este documento de bases, desde su presentación, fue objeto de examen y discusión en diferentes foros de personas expertas y representantes de colectivos de toda Galicia relacionados con los servicios sociales, así como mediante sesiones públicas abiertas, propiciándose su difusión y una amplia participación mediante medios electrónicos y convencionales. Los resultados de este proceso participativo sirvieron para enriquecer el contenido de la ley, en la que se ven reflejadas un buen número de contribuciones, lo que dota al texto legal de una mayor legitimidad y de unos mayores niveles de eficacia social al hacer coincidir el contenido de la norma con las aspiraciones del pueblo gallego.

III

Por lo que se refiere a la estructura de la ley, el título preliminar contiene las disposiciones de carácter general, estableciendo su objeto, la definición del sistema gallego de servicios sociales y sus objetivos, así como los principios generales por los que el mismo se debe regir.

Se incluye también en este título la delimitación de quién es, con carácter general, titular del derecho de acceso a los servicios sociales, así como el conjunto de los derechos y deberes de las personas usuarias con relación a los servicios y prestaciones del sistema.

El título primero se divide en tres capítulos, relativos al sistema gallego de servicios sociales, en los que se determinan su estructura, funciones, intervenciones, programas, servicios y prestaciones, así como los aspectos básicos del equipo de profesionales de los servicios sociales.

En el capítulo I se estructura el sistema gallego de servicios sociales en forma de red, de conformidad con dos niveles de atención, diferenciándose los servicios comunitarios, que comprenden, a su vez, dos modalidades -básicos y específicos-, y los servicios sociales especializados, señalando las funciones correspondientes a cada uno de ellos. En este capítulo se incorpora la tarjeta social gallega, que deberá facilitar la continuidad y coherencia del itinerario de intervención social.

El capítulo II define el Catálogo de servicios sociales y regula las intervenciones, programas, servicios y prestaciones del sistema gallego de servicios sociales.

El capítulo III recoge la configuración del equipo profesional de los servicios sociales, incorporando la figura de la persona profesional de referencia, con la finalidad de dotar de la máxima coherencia al itinerario de intervenciones. Por último, el capítulo IV hace referencia a la formación e investigación en materia de servicios sociales.

El título II se refiere a la prestación de los servicios sociales. En el mismo se hace referencia a las entidades prestadoras de servicios sociales y se regula la participación de la iniciativa social y de entidades privadas de carácter mercantil en la prestación de los servicios sociales.

Finalmente, se autoriza la creación de la Agencia Gallega de Servicios Sociales a fin de que a través de la misma se propicie una gestión más ágil y eficiente en el marco de las funciones fijadas en la presente ley.

El título III hace referencia a los órganos consultivos y de participación, regulando el Consejo Gallego de Bienestar Social y la creación en su seno del Observatorio Gallego de Servicios Sociales, así como la constitución de una Mesa Gallega de Servicios Sociales que garantice un espacio de diálogo institucional con los agentes sociales.

La planificación del sistema de servicios sociales es el objeto del título IV, en el que se introduce la previsión de la existencia de áreas sociales como unidad territorial de referencia para la planificación de los servicios sociales. El instrumento más relevante de planificación es el Plan estratégico de servicios sociales, que podrá ser complementado y desarrollado en forma de planes y programas sectoriales que habrán de contener las especificaciones mínimas fijadas en la presente ley.

Por su parte, el título V regula el sistema de calidad del sistema gallego de servicios sociales. La calidad se configura en la ley como un principio general del sistema y, además, como un derecho de las personas. El sistema de calidad tendrá que tomar como referente el nivel de satisfacción y las necesidades de las personas en relación al sistema gallego de servicios sociales. El departamento de la Administración autonómica con competencias en materia de servicios sociales elaborará un Plan de calidad del sistema que habrá de definir los objetivos esenciales, los indicadores y estándares de referencia y los mecanismos de seguimiento y control.

El título VI, relativo a la financiación del sistema gallego de servicios sociales, centra su atención en las previsiones presupuestarias del Gobierno gallego y de la Administración local, con las especialidades derivadas de las competencias atribuidas a cada una de ellas. Se establece como obligación que los presupuestos anuales de cada ejercicio incorporen las correspondientes previsiones para atender a las necesidades de los servicios, programas y prestaciones previstos en el Plan estratégico de servicios sociales para cada ejercicio presupuestario.

Se aborda también en este título la contribución de las personas usuarias al coste de los servicios mediante el abono de precios públicos, pero sin que ello pueda suponer, en ningún caso, que queden excluidas de recibir un servicio por insuficiencia de medios económicos. Concluye este título previendo la posibilidad de participación de entidades privadas en la financiación de los servicios sociales.

El título VII de la presente ley se ocupa de la atribución de competencias a las administraciones públicas de Galicia en materia de servicios sociales, estructurándose en dos niveles: Xunta de Galicia y entidades locales, que habrán de actuar conforme a los principios de coordinación y cooperación. Este título se divide en dos capítulos, estando el primero de ellos dedicado a las disposiciones generales en materia de atribución de competencias y el segundo a regular las competencias de las administraciones públicas. En lo que se refiere a las competencias de los ayuntamientos, se fijan unos servicios sociales mínimos que habrán de quedar garantizados por todos los ayuntamientos y la posibilidad de que puedan desarrollar actividades municipales complementarias de otras administraciones públicas. Finalmente, se establece la creación de una Comisión Interdepartamental de Servicios Sociales e Inclusión Social con la finalidad de coordinar las actuaciones de los distintos departamentos del Gobierno gallego que incidan en la mejora del bienestar de la ciudadanía gallega.

El título VIII se ocupa de los mecanismos de control y garantía pública del sistema gallego de servicios sociales. Para ello se divide en dos capítulos, estando el primero de ellos dedicado al régimen de registro, autorización administrativa y acreditación de entidades, centros, servicios o programas, y el segundo, a la regulación de la función inspectora.

Los títulos IX y X regulan de modo exhaustivo el régimen de infracciones y sanciones en materia de servicios sociales, diferenciando un régimen general y otro específico de infracciones y sanciones para las personas usuarias, dada la especial posición en la que se encuentran dentro del sistema gallego de servicios sociales. En diferentes capítulos se regulan las disposiciones generales de cada régimen sancionador y el catálogo correspondiente de infracciones y sanciones, así como el procedimiento administrativo, con expresa remisión a la regulación contenida en el título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y a su desarrollo, aprobado por el Real decreto 1398/1993, de 4 de agosto, previéndose la adopción de las medidas provisionales necesarias para asegurar la eficacia de las resoluciones sancionadoras que se hubieran podido dictar, así como el destino del importe de las sanciones impuestas a la mejora de los servicios sociales.

La presente ley fue sometida al dictamen del Consejo Económico y Social de Galicia.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2º del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de servicios sociales de Galicia.