Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consell Consultiu de las Illes Balears

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Sumario

EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente:

LEY

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El artículo 23.2 de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado (LOCE), dispone que el dictamen del Consejo de Estado será preceptivo para las comunidades autónomas «en los mismos casos previstos en esta ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes». Este precepto y su posible inconstitucionalidad provocaron, en su momento, un fuerte debate doctrinal, sólo apaciguado con la intervención clarificadora del «intérprete supremo de la Constitución». En efecto, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 204/1992, de 26 de noviembre, se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 23.2 de la LOCE, a raíz de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

El Tribunal Constitucional, en esta resolución, afirma que «la intervención preceptiva de un órgano consultivo de las características del Consejo de Estado, sea o no vinculante, supone en determinados casos una importantísima garantía del interés general y de la legalidad objetiva»; se trata, a su juicio, de «una función muy cualificada que permite al legislador elevar su intervención preceptiva, en determinados procedimientos, sean de la competencia estatal o de la autonómica, a la categoría de norma básica del régimen jurídico de las administraciones públicas o parte del procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18 CE)». Sin embargo, sigue razonando el Tribunal Constitucional, «esta garantía procedimental debe cohonestarse con las competencias que las comunidades autónomas han asumido para regular la organización de sus instituciones de autogobierno (artículo 148.1.1 CE), de modo que esa garantía procedimental debe respetar al mismo tiempo las posibilidades de organización propia de las comunidades autónomas que se deriven del principio de autonomía organizativa (artículos 147.2.c y 148.1.1 CE)». Por ello, concluye el Tribunal Constitucional, nada «impide que, en el ejercicio de esa autonomía organizativa, las comunidades autónomas puedan establecer, en su propio ámbito, órganos consultivos equivalentes al Consejo de Estado en cuanto a su organización y competencias, siempre que éstas se ciñan a la esfera de atribuciones y actividades de los respectivos gobiernos y administraciones autonómicas». En coherencia con lo anterior, «si una comunidad autónoma, en virtud de su potestad de autoorganización (artículo 148.1.1 CE), crea un órgano superior consultivo semejante, no cabe duda de que puede dotarlo, en relación con las actuaciones del Gobierno y la Administración autonómica, de las mismas facultades que la LOCE atribuye al Consejo de Estado». Además, evitando cualquier posible ambigüedad, el Tribunal Constitucional subraya que la creación de un órgano consultivo autonómico no se superpone al Consejo de Estado, sino que lo sustituye. En efecto, si las comunidades autónomas «crean un órgano consultivo propio dotado de las mismas funciones que el Consejo de Estado es, claramente, porque han decidido prestar las garantías procedimentales referidas a través de su propia organización, sustituyendo la que hasta ahora ha venido ofreciendo el órgano consultivo estatal también en el ámbito de competencia de las comunidades autónomas. Decisión ésa que, según se ha dicho, se encuentra plenamente legitimada por el artículo 148.1.1 de la CE y los preceptos concordantes de los estatutos de autonomía». La aplicación de estos principios, básicos para el correcto funcionamiento del estado autonómico, lleva al Tribunal Constitucional a concluir que «la intervención del órgano consultivo autonómico excluye la del Consejo de Estado». Sin embargo, el Tribunal Constitucional subraya que, esta sustitución del dictamen del Consejo de Estado por el de un órgano consultivo autonómico sólo es posible cuando estos estén dotados «de las características de organización y funcionamiento que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica».

II

Esta posibilidad de sustituir el dictamen del Consejo de Estado por el de un consejo consultivo autonómico «equivalente» se incorporó al ordenamiento jurídico de la comunidad autónoma de las Illes Balears con extraordinaria rapidez, pues apenas unos meses después de la indicada sentencia del Tribunal Constitucional se aprobó la Ley 5/1993, de 15 de junio, del Consejo Consultivo de les Illes Balears, que daba plasmación concreta en nuestra comunidad autónoma a aquella doctrina general. En base a esta norma, y con unos recursos materiales muy modestos, este nuevo órgano de la comunidad balear (entonces de designación exclusivamente gubernamental) empezó su andadura en los primeros días del verano de 1993. Seis años más tarde, la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero, de reforma de la Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, lo convirtió en un órgano estatutario al incluirlo en su artículo 41 con el siguiente contenido:

• 1. El Consejo Consultivo de las Illes Balears es el superior órgano de consulta de la comunidad autónoma de las Illes Balears.
• 2. El Consejo Consultivo estará integrado por siete juristas de reconocido prestigio, tres de los cuales serán elegidos por el Parlamento mediante el voto favorable de las tres quintas partes de los diputados.
• 3. Una ley del Parlamento regulará la organización y el funcionamiento.

El nuevo texto estatutario hizo necesaria la reforma de la Ley del Consejo Consultivo de 1993, la cual se plasmó en la Ley 6/2000, de 31 de mayo. Con esta modificación, tres miembros del Consejo pasaron a ser elegidos por el Parlamento, al tiempo que el presidente o la presidenta de la institución dejaba de ser designado por el Gobierno y pasaba a ser elegido por los propios miembros del Consejo. Por otra parte, la Ley 6/2000 mejoró la redacción de las incompatibilidades de los consejeros y consejeras consultivos, amplió sensiblemente el ámbito competencial del Consejo y modificó su funcionamiento y procedimiento. Fue, sin duda, una reforma que respondía a los imperativos estatutarios y a las necesidades sentidas desde la propia institución consultiva.

La Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, ha incidido moderadamente en la figura del Consejo Consultivo. En concreto, el nuevo artículo 76 establece:

• 1. El Consejo Consultivo de las Illes Balears es el superior órgano de consulta de la comunidad autónoma de las Illes Balears.
• 2. El Consejo Consultivo estará integrado como máximo por diez juristas de reconocido prestigio, dos quintas partes de los cuales serán elegidos por el Parlamento mediante el voto favorable de las tres quintas partes de los diputados, y las otras tres quintas partes de los miembros serán elegidos por el Gobierno.
• 3. Una ley del Parlamento regulará su número, su organización y su funcionamiento.

III

En el nuevo texto estatutario hay, por tanto, un llamamiento al legislador autonómico para que adecue la legislación ordinaria a los mandatos estatutarios. Provisionalmente, el alcance mínimo de esta adaptación debería ser el de fijar el número exacto de sus miembros. La composición del Consejo Consultivo de las Illes Balears prevista en el segundo apartado del artículo 76 del nuevo Estatuto de Autonomía de 2007 no parece conciliable con la contenida en el título II de la Ley 5/1993 (artículos 4 a 9). En efecto, el artículo 4 (apartados 1 y 2) de esta última afirma que el Consejo Consultivo está integrado por siete juristas, tres de los cuales serán elegidos por el Parlamento con el voto favorable de las tres quintas partes de los diputados y los otros cuatro serán designados por el Gobierno; el artículo 76.2 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears prescribe, por su parte, que «el Consejo Consultivo estará integrado como máximo por diez juristas de reconocido prestigio, dos quintas partes de los cuales serán elegidos por el Parlamento mediante el voto favorable de las tres quintas partes de los diputados, y las otras tres quintas partes de los miembros serán elegidos por el Gobierno». Por tanto, es necesario adaptar la ley reguladora del Consejo Consultivo a los nuevos imperativos estatutarios, que obliga a modificar el número de siete miembros, al no ser posible su división en números enteros entre tres quintos y dos quintos. De hecho, con la nueva redacción del Estatuto (esto es, un máximo de diez miembros sin indicar número mínimo, elegidos dos quintas partes por el Parlamento y tres quintas partes por el Gobierno) sólo caben dos composiciones posibles: cinco miembros (tres elegidos por el Gobierno y dos por el Parlamento) y diez miembros (seis elegidos por el Gobierno y cuatro por el Parlamento). En consideración a la experiencia de estos dieciséis años de vida de la institución y al creciente volumen de actividad que ha venido desarrollando hasta la fecha, parece que el actual número de siete consejeros y consejeras debería elevarse a diez y no reducirse a cinco.

Sin embargo, además de lo anterior, hay más motivos que justifican esta reforma en profundidad de la ley reguladora de esta institución. En efecto, el Consejo Consultivo tiene más de dieciséis años de existencia; durante este período de tiempo ha emitido más de dos mil dictámenes, además de sus memorias anuales, lo que ha permitido conocer en profundidad los aciertos, las insuficiencias y las necesidades que presenta la institución. La ley que ahora se aprueba responde a profundizar en los primeros, subsanar las segundas y subvenir a las terceras. De esta manera, la ley incide en prácticamente todos los aspectos del régimen del Consejo Consultivo (composición, organización, competencias y funcionamiento), introduce una regulación nueva, en unos casos, o aclara cuestiones que la práctica ha demostrado que carecían de cobertura legal suficiente y adecuada, en otros. Asimismo, la reforma ha servido para mejorar técnicamente el texto de la ley; así, se han rubricado todos los artículos y se han dividido dos títulos en capítulos, con lo que se consigue una mejor estructuración de la norma.

Así, y sólo a modo de ejemplo, aludiremos ahora a algunas de las modificaciones más significativas. Se ha incorporado, en primer lugar, una amplia exposición de motivos, que aborda sintéticamente la dimensión constitucional de la función consultiva, el devenir histórico del Consejo Consultivo de las Illes Balears y las reformas que lleva a cabo la nueva ley. Por lo que se refiere a las cuestiones substanciales, se ha delimitado con más precisión el cometido del alto cuerpo consultivo de la comunidad autónoma, prohibiendo que ningún otro órgano o entidad pueda utilizar la expresión «Consejo Consultivo de las Illes Balears». Se amplían de siete a diez las personas que integran dicho órgano, cuatro de las cuales serán elegidas por el Parlamento y seis designadas por el Gobierno; y se permite que uno de los consejeros o consejeras de cada origen pueda tener la condición de funcionario o funcionaria. Se prevé que, en caso de sucesivos empates tras dos votaciones para elegir al presidente o presidenta, resulte elegido presidente o presidenta el consejero o consejera de mayor antigüedad en el Consejo o de más edad, por este orden, entre las personas candidatas. Con ello se colma una significativa laguna de la regulación hasta ahora vigente. Siguiendo lo que es una práctica casi unánime en los dieciséis consejos consultivos autonómicos que funcionan en la actualidad, se crea un cuerpo de letrados y letradas. Se ha acentuado el régimen de incompatibilidades de los consejeros y consejeras para evitar la colisión entre intereses públicos y privados, regulándose de forma completa y rigurosa las causas de abstención y recusación. También se ordena que todo intento de presión a un consejero o consejera consultivo sea comunicado por dicha persona inmediatamente al Consejo y, en su caso, al Ministerio Fiscal. Se precisa lo que antes no quedaba claro de la redacción de la ley, esto es, que las indemnizaciones que puedan recibirse del Consejo no sólo compensan la asistencia a las sesiones, sino también y especialmente la redacción y la defensa de las ponencias. Por razones de prudencia, se establece que, en caso de procesamiento de un consejero o consejera, se produzca su suspensión cautelar automática.

En cuanto a las competencias del Consejo, la principal novedad es la obligación de dictaminar todos los proyectos de ley elaborados por el Gobierno en cumplimiento de las previsiones expresamente establecidas en el Estatuto de Autonomía, a excepción de la ley de presupuestos. Se trata de un nuevo cometido, común en los órganos consultivos de prácticamente todas las comunidades autónomas, de gran trascendencia, ya que podrá mejorar, en cuanto a la forma y al fondo, los productos normativos surgidos del Parlamento de las Illes Balears. Asimismo, se exige el dictamen del Consejo Consultivo en los proyectos de disposiciones reglamentarias de los consejos insulares, cuando éstas se dicten en ejercicio de la potestad reglamentaria normativa reconocida en el artículo 72 del Estatuto de Autonomía. De la misma manera, para abarcar todas las iniciativas posibles, se ordena que, además de los proyectos, también deba emitirse un dictamen de las proposiciones de reforma del Estatuto de Autonomía. Se regula con mayor detalle la emisión de votos particulares de los consejeros o consejeras discrepantes y se garantiza la inmediata publicidad de los dictámenes y de los votos particulares.