Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administraci髇 Institucional de la Comunidad de Madrid

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Sumario

EXPOSICION DE MOTIVOS

I.

La Administraci髇 p鷅lica de la Comunidad, con el fin de lograr la mejor forma de prestar servicio al pueblo de Madrid, requiere adecuar su estructura para determinadas actuaciones, cuya realizaci髇 resultar韆 poco 醙il y m醩 cara, sin cierta autonom韆 funcional, muy limitada en una organizaci髇 jer醨quicamente ordenada.

Por otra parte, la participaci髇 de entidades y asociaciones ciudadanas de diverso tipo, interesadas en la gesti髇 de determinados servicios p鷅licos, hace necesario tambi閚 dotar de autonom韆 a los entes a los que se atribuya la ejecuci髇 de una competencia, ya que la citada participaci髇, salvo en lo referente a iniciativas e informaci髇, no es propia de la organizaci髇 jer醨quica Esta participaci髇 se hace a鷑 m醩 necesaria por cuanto la Comunidad pretende impulsar, dentro de sus competencias, la actividad econ髆ica del territorio de Madrid, y tal impulso va a exigir en m鷏tiples ocasiones la participaci髇 de los particulares interesados.

Finalmente, la larga tradici髇 de existencia de una Administraci髇 institucional de la extinguida Diputaci髇 Provincial de Madrid que gestionaba servicios p鷅licos de gran trascendencia social obliga a regular en el momento de formarse la Comunidad de Madrid y subrogarse 閟ta en las relaciones jur韉icas derivadas de las actividades desarrolladas por aqu閘la la transformaci髇 de los 髍ganos especiales de gesti髇, fundaciones p鷅licas del servicio y sociedades existentes, regidas por la legislaci髇 local, en otros organismos sujetos al r間imen jur韉ico auton髆ico.

II.

La transformaci髇 de la Administraci髇 institucional existente y la creaci髇 de la nueva que resulte necesaria se debe efectuar bajo los principios de eficacia, econom韆 y participaci髇. No se va a buscar, en consecuencia, una multiplicaci髇 de organismos y entes, sino que la creaci髇 de los mismos 鷑icamente se realizar� cuando los fines espec韋icos que se pretendan conseguir, o la necesaria participaci髇 de los administrados en la gesti髇 de diversos servicios o actividades, hagan necesario un determinado nivel de autonom韆 funcional. En cualquier caso rige el llamado 玴rincipio de especialidad�: los entes actuar醤 en consecuencia al servicio de los fines para los que sean creados.

No se debe intentar, en ning鷑 caso, por medio de la Administraci髇 institucional, huir de los controles propios del Derecho administrativo. Se pretende en la presente Ley, por el contrario, fijar un derecho de referencia obligada para estas entidades y que, independientemente de sus leg韙imas particularidades derivadas de los fines muy diversos para los que se creen, tengan un cierto grado de homogeneidad en cuanto a creaci髇 y extinci髇, 髍ganos de gobierno, r間imen presupuestario, contratos recursos, reclamaciones y personal.

III.

Tanto en el Estado como en las Administraciones locales han existido diversos supuestos de entes institucionales. Unos pese a carecer de personificaci髇, tienen una determinada autonom韆 funcional que sirve a la mejor consecuci髇 de sus fines, otros, con personalidad distinta de la Administraci髇 matriz que los crea, adoptan una forma p鷅lica de personificaci髇 con las prerrogativas y, por otra parte, los controles que ello conlleva Finalmente, y para el cumplimiento de determinadas actuaciones p鷅licas en el mundo econ髆ico de la producci髇 y de los servicios, se han ido creando entidades de naturaleza mercantil y propiedad p鷅lica o mixta que act鷄n en el tr醘ico en r間imen de Derecho privado, recogiendo aspectos de los dos 鷏timos tipos se encuentran los entes con personalidad p鷅lica y r間imen de actuaci髇 de Derecho privado.

La Ley, teniendo en cuenta los precedentes normativos, en particular la Ley de Entidades Estatales Aut髇omas de 25 de diciembre de 1958, la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales de 17 de junio de 1965, opta por abarcar en su 醡bito de aplicaci髇 lo, tres supuestos b醩icos antes mencionados, denomin醤doles, respectivamente, 髍ganos de gesti髇 sin personalidad jur韉ica, organismos aut髇omas y empresas p鷅licas. El cuarto supuesto -entes con forma p鷅lica de personificaci髇 que act鷄n en el tr醘ico en r間imen de Derecho privado- es recogido tambi閚 dentro de la regulaci髇 legal como uno de los supuestos de empresa p鷅lica.

IV.

Si bien la Ley establece que la personalidad jur韉ica de los organismos aut髇omos es distinta de la de la Comunidad, y en consecuencia dichas entidades gozan, junto al aspecto p鷅lico de la competencia que se les atribuye, de una existencia, de una realidad jur韉ica general en el mundo del Derecho (tambi閚 en el mundo del Derecho privado), que no tienen los 髍ganos de gesti髇, tambi閚 se馻la con claridad que no se trata de personas independientes de la Comunidad.

La atribuci髇 de personalidad jur韉ica a los organismos aut髇omos obedece a una t閏nica organizatoria que pretende la sola instrumentalizaci髇 de los citados organismos para el cumplimiento de sus fines, que siguen siendo propios de la Administraci髇 que los crea, estableci閚dose una relaci髇 de direcci髇 de 閟ta sobre aqu閘los. La personalidad limitada de car醕ter instrumental de los organismos aut髇omos y la citada relaci髇 de direcci髇 son la base de la comunicabilidad del patrimonio, de la integraci髇 presupuestaria de las medidas de fiscalizaci髇 y control, del llamado recurso de alzada impropio y de las especialidades que la Ley introduce en el r間imen jur韉ico del personal al servicio de dichos organismos.

V.

La Ley regula la creaci髇 y extinci髇 de las diversas entidades p鷅licas de car醕ter institucional, exigiendo rango de Ley o de Decreto, seg鷑 tengan o no los referidos entes personalidad jur韉ica distinta de la de la Comunidad.

Respecto de las empresas p鷅licas y en armon韆 con las facultades que la Ley de Presupuestos de la Comunidad otorgue anualmente al Consejo de Gobierno, la Ley hace depender la exigencia de rango de que la cuant韆 de la aportaci髇 p鷅lica exceda o no la cantidad autorizada al ejecutivo.

VI.

Con independencia de la remisi髇 a la Ley de Sociedades An髇imas y a sus estatutos respectivos de la regulaci髇 de los 髍ganos de gobierno de las empresas p鷅licas constituidas como Sociedades An髇imas, la Ley establece una estructura de los referidos 髍ganos de gobierno de los organismos aut髇omos y 髍ganos de gesti髇, dando amplias facultades al Consejo da Administraci髇, que en cualquier caso podr� recabar las del Gerente, determinadas tambi閚 en el texto legal, y que deber醤 ser ejercidas conforme a las directrices que fije el Consejo. Este podr� delegar parcialmente sus facultades en un Consejero-Delegado previa autorizaci髇 del Consejo de Gobierno.

La Ley, en desarrollo de las facultades de control e intervenci髇 que la Comunidad ostenta sobre los entes institucionales, otorga al Consejo de Gobierno la competencia sobre el nombramiento, y, en su caso, cese de los miembros del Consejo de Administraci髇 y del Gerente.

Dada la variedad de fines espec韋icos de los entes y con el prop髎ito de mejorar el conocimiento de los aspectos t閏nicos de los asuntos sometidos a la resoluci髇 del Consejo, as� como de aumentar la participaci髇 de los interesados, la Ley establece la posibilidad de nombrar miembros adscritos al Consejo de Administraci髇 con voz pero sin voto.

VII.

En las materias presupuestaria y contable la Ley, sobre la base del equilibrio entre el principio de unidad del presupuesto de la Comunidad de Madrid y la necesaria autonom韆 de los entes de su Administraci髇 institucional, hace una remisi髇 a la Ley de Gobierno y Administraci髇 de la Comunidad, en cuanto regule estos aspectos y a la legislaci髇 b醩ica del Estado, fundamentalmente la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, aplicable a las entidades de an醠oga naturaleza de la Administraci髇 del Estado.

VIII.

La Ley determina que la contrataci髇 de los organismos aut髇omos se regir� por la legislaci髇 del Estado con las particularidades derivadas de la organizaci髇 propia de los mismos y de su dependencia de la Comunidad Aut髇oma. En este sentido, adapta los preceptos contenidos en la Ley de Contratos del Estado y en el Reglamento General de Contrataci髇 del Estado que la desarrolla.

IX.

La Ley regula el r間imen jur韉ico de los entes institucionales desarrollando los principios b醩icos y remitiendo expresamente para todo lo no previsto a la legislaci髇 estatal que integrar� el ordenamiento auton髆ico, bien por la v韆 de supletoriedad bien por analog韆.

Se establece el llamado recurso de alzada impropio contra las resoluciones y actos de los entes descentralizados, recurso que no choca con el car醕ter de personalidad distinta de la Comunidad que tienen los organismos aut髇omos, sino que es l骻ica consecuencia de la relaci髇 de direcci髇 existente entre aqu閘las y 閟tos.

X.

La doctrina es casi un醤ime al se馻lar que las competencias respecto a las actividades y servicios que desarrollan, aunque localizadas en el ente institucional, siguen perteneciendo a la Administraci髇 p鷅lica de la que depende aqu閘, pertenencia que explica el hecho de que la responsabilidad pol韙ica derivada del ejercicio de la competencia corresponde a la administraci髇 matriz. De esta especial situaci髇 surge la necesidad de fiscalizaci髇, control y tutela de los entes institucionales por parte de la Comunidad, siendo regulada ampliamente por la Ley la forma en que se desarrollan aqu閘los.

XI.

La Ley regula, de forma acorde con los preceptos de la Ley de Gobierno y Administraci髇 de la Comunidad de Madrid, los supuestos de adscripci髇 de un ente institucional a varias Consejer韆s, en previsi髇 de que la naturaleza interdisciplinar de los fines de creaci髇, exija la superaci髇 de la exclusiva dependencia de un solo departamento.

XII.

La transformaci髇 de una Administraci髇 institucional regida por la legislaci髇 local en una dependencia y al servicio de una Comunidad Aut髇oma y, por otra parte, la transferencia de organismos aut髇omos dependientes del Estado, hac韆n urgente el que la Ley regulase el r間imen jur韉ico del personal al servicio de los organismos aut髇omos.

No hubiese resultado correcto recoger 鷑icamente los criterios existentes para situaciones absolutamente diversas de las que se plantean, Criterios de los que han comenzado a desmarcarse la Ley del Proceso Auton髆ico, as� como la reciente jurisprudencia y que adem醩 est醤 reconocidos como obsoletos por la pr醕tica totalidad de la doctrina. En consecuencia, y tomando como base, por una parte, el hecho de que en m鷏tiples ocasiones la Comunidad transfiere al ente una funci髇 en bloque y, por otra, las nuevas ideas de racionalizaci髇 de las relaciones de los empleados al servicio de las Administraciones p鷅licas con las mismas, la Ley regula el mantenimiento de la relaci髇 de servicio del funcionario del ente con la Comunidad sin perjuicio de su dependencia org醤ica y funcional del organismo aut髇omo.

Adem醩, en base al car醕ter meramente instrumental de la personalidad atribuida a los organismos aut髇omos, la Ley regula la movilidad del personal laboral de los mismos.

XIII.

La Ley regula las empresas p鷅licas de la Comunidad, cuya creaci髇 suele ser especialmente necesaria en la actividad econ髆ica por la utilidad que supone en la misma, acogerse a un r間imen de actuaciones de Derecho privado Pero si su actuaci髇 escapa a una determinada rigidez p鷅lica, no se puede olvidar que, por una parte, son fondos p鷅licos los que sirven de base a esas empresas y, por otra, y de acuerdo con el art韈ulo 63.2 del Estatuto de Autonom韆, que las l韓eas generales de actuaci髇 del sector p鷅lico econ髆ico deben ir coordinadas con la actividad presupuestaria anual. En consecuencia, la Ley establece las l韓eas de dicha coordinaci髇 con remisi髇 a la Ley General Presupuestaria y, por otra parte, el sometimiento de las antedichas empresas al r間imen de la contabilidad p鷅lica y al control parlamentario.

Dentro de la categor韆 de empresas p鷅licas, la Ley distingue las de personalidad privada, constituidas como sociedades an髇imas, de las que tienen personalidad de Derecho p鷅lico, sin que ello sea 骲ice a que su r間imen de actuaci髇 se someta al Derecho privado.

XIV.

Las disposiciones adicionales de la Ley contemplan la regulaci髇 de la necesaria transformaci髇 de la Administraci髇 institucional de la extinguida Diputaci髇 Provincial de Madrid en la propia de la Comunidad, siguiendo, en general, el paralelismo que indica la doctrina entre organismos aut髇omos y fundaciones p鷅licas del servicio y el de empresas p鷅licas y sociedades privadas.

Era, por otra parte, preciso homogeneizar la Administraci髇 institucional de la Comunidad, por lo cual, la Ley se馻la para las fundaciones p鷅licas del servicio de la Diputaci髇 Provincial un per韔do de adaptaci髇 m醲imo de un a駉, transcurrido el cual, si no son adaptadas, se prev� su extinci髇, regul醤dose las particularidades de 閟ta.