Sumario

Ley 18/2001, 12 diciembre, rectificada por Correcci�n de errores (�B.O.E.� 15 febrero 2002). Ley 18/2001, 12 diciembre, derogada por la letra a) de la disposici�n derogatoria �nica del R.D. Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (�B.O.E.� 31 diciembre), el 1 de enero de 2008. V�ase L.O. 5/2001, 13 diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (�B.O.E.� 14 diciembre).

JUAN CARLOS I

REY DE ESPA�A

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.

EXPOSICI�N DE MOTIVOS

I

El proceso de consolidaci�n fiscal ha sido una de las claves de la pol�tica econ�mica que ha hecho posible el acceso de Espa�a a la Uni�n Econ�mica y Monetaria en 1999 y que ha dado lugar al importante cambio estructural en el comportamiento de nuestra econom�a, donde se est� combinando un elevado ritmo de producci�n y creaci�n de empleo con estabilidad econ�mica. El principal reto de la pol�tica econ�mica es mantener y prolongar este ciclo expansivo de larga duraci�n, aprovechando plenamente las oportunidades derivadas de nuestra participaci�n en el proceso de construcci�n europea, de forma que sigan aumentando las rentas, el empleo y el bienestar de los ciudadanos espa�oles.

En este contexto, la pol�tica presupuestaria continuar� jugando un papel clave en esta orientaci�n de pol�tica econ�mica, para lo cual es preciso sentar las bases de esta nueva etapa en la que la estabilidad presupuestaria va a ser el escenario permanente de las finanzas p�blicas espa�olas. El rigor en el �mbito fiscal permite responder tanto a la necesidad de garantizar la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo, especialmente ante las necesidades que va a plantear la evoluci�n demogr�fica de nuestro pa�s, como a la conveniencia de disponer de un adecuado margen de maniobra al que recurrir ante las variaciones c�clicas que pudieran producirse en el medio plazo.

La experiencia observada en los a�os ochenta en algunos pa�ses de la OCDE, en los que la aplicaci�n de programas estrictos de consolidaci�n fiscal ha tenido efectos expansivos sobre el crecimiento econ�mico, pone de manifiesto que es posible la coexistencia de un robusto crecimiento econ�mico durante per�odos de consolidaci�n fiscal. Los mecanismos que permiten explicar este hecho son los menores costes del cr�dito, los efectos riqueza favorables al consumo y la generaci�n de expectativas de reducci�n de impuestos futuros y de una mayor estabilidad.

En definitiva, el equilibrio presupuestario va a ser la gran contribuci�n de la pol�tica presupuestaria a la estabilidad macroecon�mica que posibilita seguir desarrollando el verdadero potencial de crecimiento y de generaci�n de empleo de la econom�a espa�ola y con ello avanzar en el proceso de convergencia real con los pa�ses m�s desarrollados.

Es m�s, desde el 1 de enero de 1999 nuestro marco de referencia ha pasado a ser la Uni�n Econ�mica y Monetaria en la que el dise�o y ejecuci�n de la pol�tica monetaria �nica recaen en el Banco Central Europeo, que como instituci�n independiente de acuerdo con el Tratado de la Uni�n Europea tiene como objetivo la estabilidad de precios.

Por ello, nuestra integraci�n econ�mica y monetaria en la zona euro aumenta necesariamente la responsabilidad que han de asumir los otros componentes nacionales de la pol�tica econ�mica, fundamentalmente la pol�tica presupuestaria y las pol�ticas estructurales, para asegurar la compatibilidad del equilibrio macroecon�mico con la pol�tica monetaria �nica.

De ah� que en el art�culo 4.3 del Tratado de la Comunidad Europea se contenga expresamente una referencia al respecto a los principios de �precios estables, finanzas p�blicas y condiciones monetarias s�lidas� como principios rectores de las acciones de los Estados miembros para alcanzar los fines enunciados en el propio Tratado y, en particular, el de conseguir un crecimiento sostenible y no inflacionista y un alto nivel de empleo.

En este sentido, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997, limita la utilizaci�n del d�ficit p�blico como instrumento de pol�tica econ�mica de la Uni�n Econ�mica y Monetaria. En virtud del referido Pacto, los Estados miembros de la Uni�n se comprometen a perseguir el objetivo a medio plazo de situaciones presupuestarias pr�ximas al equilibrio o en super�vit, de forma que, cuando los estabilizadores autom�ticos act�en, el d�ficit se mantenga siempre por debajo del 3 por 100. Los Estados tambi�n se comprometen a presentar anualmente Programas de Estabilidad o Convergencia que recojan las medidas necesarias para alcanzar ese objetivo.

M�s ambiciosas son incluso las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa Mar�a de Feira en junio de 2000, relativas a las Orientaciones Generales de Pol�tica Econ�mica, que instan a los Estados miembros a continuar el saneamiento de las cuentas p�blicas m�s all� del nivel m�nimo para cumplir los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y de esta forma generar un margen de maniobra adicional para la estabilizaci�n c�clica, para protegerse de una evoluci�n presupuestaria imprevista, acelerar la reducci�n de la deuda y prepararse para los desaf�os presupuestarios del envejecimiento de la poblaci�n. Se basan en la estrategia definida en el Consejo Europeo de Lisboa y contribuyen a lograr los retos de restablecer el pleno empleo, promover la transici�n hacia una econom�a basada en el conocimiento y mejorar la cohesi�n social.

II

Ahora bien, el proceso descrito ser�a in�til, en un pa�s fuertemente descentralizado como Espa�a, si el esfuerzo del Estado no fuese simult�neamente realizado por el conjunto de las Administraciones p�blicas, pues, en caso contrario, la presi�n sobre los mercados financieros vendr�a ejercida por �stas con los consabidos efectos negativos sobre los tipos de inter�s, la inflaci�n y, en �ltima instancia, el empleo.

As�, en virtud de lo dispuesto en los art�culos 149.1.13.� y 149.1.18.� de la Constituci�n, el marco de la estabilidad presupuestaria que la presente Ley regula tiene car�cter b�sico, resultando en consecuencia aplicable a todas las Administraciones p�blicas en sus distintas personificaciones, al objeto de que la actuaci�n presupuestaria coordinada de todas ellas, puesta al servicio de la pol�tica econ�mica del Gobierno, permita conseguir la imprescindible estabilidad econ�mica interna y externa, como base para el mantenimiento del escenario econ�mico actual, doblemente caracterizado por un elevado crecimiento y una elevada tasa de creaci�n de empleo.

Adicionalmente, y como fundamento constitucional de la competencia del Estado para la aprobaci�n de la presente Ley, hay que referirse a lo dispuesto en el art�culo 149.1.11.� de la Constituci�n, en tanto en cuanto uno de sus objetivos es garantizar la futura permanencia de Espa�a como uno de los pa�ses que tienen en el euro su moneda nacional, y en el art�culo 149.1.14.�, por cuanto esta Ley constituye un instrumento al servicio de la coordinaci�n entre la Hacienda P�blica del Estado y las de las Comunidades Aut�nomas.

Partiendo de lo anterior, en la elaboraci�n de la presente Ley ha debido tenerse en cuenta el distinto instrumento necesario para, en primer lugar, asegurar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en el sector p�blico estatal y en las Entidades Locales y, en segundo lugar, establecer los mecanismos que garanticen la cooperaci�n efectiva entre el Estado y las Comunidades Aut�nomas para lograr los fines previstos en esta Ley.

As�, mientras las normas referidas al Estado y a las Entidades Locales pod�an tener el car�cter de ley ordinaria, aqu�llas en que se contiene el nuevo sistema de cooperaci�n financiera entre el Estado y las Comunidades Aut�nomas al servicio del objetivo de estabilidad, deb�an revestir car�cter de Ley Org�nica.

Puesto que la nueva normativa hab�a de contener, en atenci�n a lo expuesto, normas org�nicas y ordinarias, se ha optado por elaborar dos proyectos de ley distintos, aunque complementarios, en materia de estabilidad presupuestaria que, una vez convertidos en sendas Leyes, deber�n ser interpretados y aplicados en forma conjunta.

Por ello, en coherencia con lo dispuesto en la Ley Org�nica, para el caso de Navarra, dada sus especificidades financieras, la aplicaci�n de esta Ley se llevar� a cabo de conformidad con lo dispuesto en el art�culo 64 de la Ley Org�nica de Reintegraci�n y Amejoramiento del R�gimen Foral de Navarra, mediante una disposici�n de rango legal. De igual modo se arbitra para el Pa�s Vasco un procedimiento adecuado al r�gimen foral que les es propio.

El proceso normativo de reformulaci�n de los principios y procedimientos de pol�tica presupuestaria que se abre con la presente Ley deber� culminar, necesariamente, con la remisi�n a las Cortes Generales de un Proyecto de Ley General Presupuestaria que regule de manera integrada el ciclo presupuestario.

III

El T�tulo I de la presente Ley contiene una definici�n de los �mbitos objetivo y subjetivo de aplicaci�n de la Ley, as� como los principios generales que habr�n de regir la actuaci�n de todas las Administraciones p�blicas en materia de pol�tica presupuestaria en aras a la consecuci�n del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Definido el objeto de la Ley en el art�culo 1, el art�culo 2 precisa el alcance del sector p�blico a los efectos de esta norma, abarcando en su �mbito subjetivo al Estado, las Comunidades Aut�nomas y las Entidades Locales, cualquiera que sea el estatuto jur�dico de la organizaci�n administrativa, y atendiendo al espacio de autonom�a competencial que tienen las Administraciones Territoriales para la configuraci�n de sus entes instrumentales, as� como al conjunto de personificaciones jur�dicas, p�blicas y privadas, dependientes de todas ellas.

Los principios generales recogidos en esta Ley son: el principio de estabilidad presupuestaria, definido como equilibrio o super�vit presupuestario, el principio de plurianualidad, el principio de transparencia, y el principio de eficiencia en la asignaci�n y utilizaci�n de recursos p�blicos.

IV

El T�tulo II de esta Ley incluye las disposiciones imprescindibles para la consecuci�n del objetivo de estabilidad presupuestaria definido en el T�tulo anterior.

Se distingue un primer conjunto de disposiciones de car�cter b�sico y aplicaci�n com�n a todas las Administraciones p�blicas, un segundo exclusivamente aplicable al sector p�blico estatal y un cap�tulo III relativo a las Entidades Locales.

Las disposiciones comunes establecen las directrices b�sicas de la pol�tica presupuestaria al servicio del objetivo de estabilidad, respetando el �mbito de autonom�a financiera que el art�culo 156 de la Constituci�n reserva a las Comunidades Aut�nomas y que les permitir� hacer efectivo ese objetivo de conformidad con su normativa propia y a trav�s de los procedimientos que, en cada caso, consideren adecuados.

La materializaci�n efectiva del principio de estabilidad presupuestaria exige, de acuerdo con estas disposiciones comunes, la adopci�n de medidas de correcci�n de situaciones excepcionales de desequilibrio y un sistema homog�neo de remisi�n de informaci�n y medici�n.

En lo sucesivo, la primera fase del proceso de elaboraci�n presupuestaria de todas las Administraciones p�blicas arrancar� en el primer cuatrimestre de cada ejercicio con la fijaci�n por el Gobierno del objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes. El Acuerdo del Gobierno, acompa�ado del cuadro macroecon�mico de horizonte plurianual contenido en el Programa de Estabilidad, deber� ser sometido a las Cortes Generales para su debate y, en su caso, aprobaci�n.

V

Por lo que respecta al sector p�blico estatal, y partiendo del objetivo de estabilidad presupuestaria ya aprobado por las Cortes Generales, esta Ley introduce tres novedades que provocar�n una modificaci�n radical en los procedimientos presupuestarios del Estado.

Las tres aportaciones que contiene la Ley en esta materia son la fijaci�n de un l�mite m�ximo anual de gasto coherente con los escenarios presupuestarios plurianuales previamente elaborados, en los que, en todo caso, se integrar�n los compromisos de gasto contenidos en cada pol�tica presupuestaria.

En segundo lugar, constituye una condici�n inexcusable para la eficacia del nuevo procedimiento de elaboraci�n y gesti�n presupuestaria del Estado el establecimiento de un �Fondo de contingencia de ejecuci�n presupuestaria� con el que se atender�n necesidades de car�cter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado que puedan presentarse a lo largo del ejercicio.

Esta medida constituye un importante instrumento al servicio de la disciplina de la pol�tica fiscal que evita la tendencia expansiva del gasto a trav�s de la aprobaci�n de modificaciones de cr�dito.

El tercer y �ltimo elemento innovador consiste en la determinaci�n de las consecuencias derivadas de las situaciones de d�ficit o super�vit presupuestario. As�, en el supuesto de d�ficit presupuestario, se impone al Gobierno la obligaci�n de remitir a las Cortes Generales un plan de correcci�n de la situaci�n de desequilibrio. En el caso contrario de super�vit presupuestario, el saldo de la Administraci�n General del Estado se destinar� a la reducci�n del endeudamiento neto del mismo y el de la Seguridad Social se aplicar� prioritariamente al Fondo de Reserva de la Seguridad Social con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema.

Finalmente, se establece la obligaci�n de que los entes de derecho p�blico a que se refiere el art�culo 2.2 de la Ley que incurran en p�rdidas que dificulten el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria elaboren un informe de gesti�n sobre las causas de desequilibrio y, en su caso, un plan de saneamiento.

VI

En cuanto a las Entidades Locales, la Ley establece que deber�n adecuar sus presupuestos al objetivo de estabilidad presupuestaria que les sea fijado por el Gobierno para cada ejercicio, sin perjuicio de las competencias que tengan atribuidas las Comunidades Aut�nomas.

Al objeto de lograr los objetivos perseguidos por esta Ley, la Comisi�n Nacional de Administraci�n Local, �rgano permanente de colaboraci�n entre la Administraci�n del Estado y la Administraci�n Local conforme a los art�culos 117 y 118 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de R�gimen local, informar� sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria que hayan sido establecidos por el Ministerio de Hacienda. En este sentido, la presente Ley ha sido sometida a la consideraci�n de la Comisi�n Nacional de Administraci�n Local.

El control del cumplimiento del objetivo y el seguimiento del plan econ�mico-financiero para la correcci�n del desequilibrio que, en su caso, hayan de presentar las Entidades Locales que incumplan las condiciones de estabilidad establecidas, corresponder� al Ministerio de Hacienda, sin perjuicio, como se ha dicho, de las competencias que, en esta materia, tengan reconocidas las Comunidades Aut�nomas.

Adicionalmente, la autorizaci�n del Estado a las Entidades Locales para realizar operaciones de cr�dito y emisiones de deuda tendr� en cuenta los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados en cada caso. A tal fin, y conforme a la disposici�n adicional segunda, se procede a la modificaci�n del art�culo 54 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, al objeto de integrar en el texto de la norma el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria como elemento a tener en cuenta para la autorizaci�n de las operaciones de cr�dito o emisiones de deuda que pretendan formalizar las Entidades Locales.

Al igual que en el sector p�blico estatal, los entes de derecho p�blico del art�culo 2.2 de esta Ley dependientes de las Entidades Locales que incurran en p�rdidas que afecten al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria elaborar�n un informe de gesti�n y un plan de saneamiento.