Artículo 1 Prohibición general de la discriminación

1. El goce de todos los derechos reconocidos por la ley han de ser asegurados sin discriminación alguna, en particular por razones de sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas o de otro carácter, origen nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación.

2. Nadie podrá ser objeto de discriminación por parte de cualquier autoridad pública, basada en particular en los motivos mencionados en el apartado 1.

Artículo 2 Aplicación territorial

1. Cualquier Estado, en el momento de la firma, o en el momento del depósito de su instrumento de ratificación, aceptación o aprobación, podrá designar el o los territorios a los que se aplicará el presente Protocolo.

2. Cualquier Estado, en cualquier otro momento posterior, mediante declaración dirigida al Secretario General del Consejo de Europa, podrá hacer extensiva la aplicación del presente Protocolo a cualquier otro territorio designado en la declaración. El Protocolo entrará en vigor con respecto a ese territorio el primer día del mes siguiente a la expiración de un periodo de tres meses a partir de la fecha de recepción de la declaración por el Secretario General.

3. Cualquier declaración hecha en virtud de los dos apartados precedentes podrá retirarse o modificarse, por lo que se refiere al territorio designado en esa declaración, mediante notificación dirigida al Secretario General. La retirada o la modificación surtirán efecto el primer día del mes siguiente a la expiración de un plazo de tres meses a partir de la fecha de recepción de la notificación por el Secretario General.

4. Toda declaración realizada conforme al presente artículo se considerará hecha conforme al apartado 1 del artículo 56 del Convenio.

5. Cualquier Estado que haya hecho una declaración conforme al apartado 1 o 2 del presente artículo podrá declarar en cualquier momento posterior, con respecto a uno o varios territorios a que se refiere esa declaración, que acepta la competencia del Tribunal para conocer de una demanda presentada por cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares, como prevé el artículo 34 del Convenio, en virtud del artículo 1 del presente Protocolo.

Artículo 3 Relaciones con el Convenio

Los Estados Partes considerarán los artículos 1 y 2 del presente Protocolo artículos adicionales al Convenio y todas las disposiciones del Convenio se aplicarán en consecuencia.

Artículo 4 Firma y ratificación

El presente Protocolo está abierto a la firma de los Estados miembros del Consejo de Europa que hayan firmado el Convenio. Estará sometido a ratificación, aceptación o aprobación. Ningún Estado miembro del Consejo de Europa podrá ratificar, aceptar ni aprobar el presente Protocolo sin haber ratificado previa o simultáneamente el Convenio. Los instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación se depositarán en poder del Secretario General del Consejo de Europa.

Artículo 5 Entrada en vigor

1. El presente Protocolo entrará en vigor el primer día del mes siguiente a la expiración de un periodo de tres meses a partir de la fecha en que diez Estados miembros del Consejo de Europa hayan expresado su consentimiento en quedar vinculados por el presente Protocolo conforme a lo dispuesto en su artículo 4.

2. Para todo Estado miembro que exprese posteriormente su consentimiento en quedar vinculado por el presente Protocolo, éste entrará en vigor el primer día del mes siguiente a la expiración de un periodo de tres meses a partir de la fecha del depósito del instrumento de ratificación, aceptación o aprobación.

Artículo 6 Funciones del depositario

El Secretario General del Consejo de Europa notificará a todos los Estados miembros del Consejo de Europa:

• a) Toda firma;
• b) el depósito de todo instrumento de ratificación, aceptación o aprobación;
• c) toda fecha de entrada en vigor del presente Protocolo, conforme a sus artículos 2 y 5;
• d) cualquier otro acto, notificación o comunicación que tengan relación con el presente Protocolo.

Artículo 1 Prohibición general de la discriminación

17. Este artículo contiene las principales disposiciones de fondo del Protocolo. Su formulación se apoya en las siguientes consideraciones generales.

18. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha interpretado de manera constante la noción de discriminación en su jurisprudencia relativa al artículo 14 del Convenio. Esta jurisprudencia ha destacado claramente, en particular, que no todas las distinciones o diferencias de tratamiento equivalían a una discriminación. Como ha indicado el Tribunal, por ejemplo, en la sentencia relativa al asunto Abdulaziz, Cabales y Balkandali c/ el Reino Unido, «una distinción es discriminatoria si 'carece de justificación objetiva y razonable', es decir, si no persigue un 'objetivo legítimo' o si no existe 'relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el objetivo perseguido'» (sentencia de 28 de mayo de 1985, Serie A, n.º 94, apartado 72). El significado de la palabra «discriminación» en el artículo 1 es idéntica al que se da en el contexto del artículo 14 del Convenio. La formulación francesa de ese artículo 1 («sans discrimination aucune», sin discriminación alguna) difiere ligeramente de la del artículo 14 («sans distinction aucune» sin distinción alguna), pero no implica un significado diferente; por el contrario, se trata de una adecuación terminológica para ilustrar mejor el concepto de discriminación en el sentido del artículo 14, alineando el texto francés con el texto inglés (véase, sobre este punto preciso, la sentencia de 23 de julio de 1968 en el asunto «lingüística belga», Serie A, n.º 6, apartado 10).

19. En la medida en que no toda distinción o diferencia de trato equivale a discriminación, y debido al carácter general del principio de no discriminación, no se ha considerado necesario ni oportuno incluir una cláusula restrictiva en el presente Protocolo. En el derecho de la mayoría, si no de la totalidad de los Estados miembros del Consejo de Europa, se realizan ciertas distinciones basadas en la nacionalidad, por ejemplo, en cuanto a ciertos derechos o prestaciones. Las situaciones en que esas distinciones son perfectamente aceptables están suficientemente salvaguardadas por el propio significado de la noción de «discriminación», tal como se describe en el apartado 18 anterior, ya que las distinciones para las que existe una justificación objetiva y razonable no constituyen discriminación. Además, conviene recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, se deja cierto margen de apreciación a las autoridades nacionales para determinar si las diferencias entre situaciones a otros efectos análogos justifican distinciones de trato jurídico y en qué medida. La amplitud del margen de apreciación varía según las circunstancias, los ámbitos y el contexto (véase, por ejemplo, la sentencia de 28 de noviembre de 1984 sobre el asunto Rasmussen c/ Dinamarca, Serie A, n.º 87, apartado 40). Por ejemplo, el Tribunal ha reconocido un amplio margen de apreciación por lo que se refiere a la elaboración y aplicación de la política fiscal (véase, por ejemplo, la sentencia de 3 de octubre de 1997 sobre el asunto National and Provincial Building Society y otros c/ el Reino Unido, compendio de sentencias y resoluciones 1997-VII, apartado 8).

20. La lista de motivos de discriminación que figura en el artículo 1 es idéntica a la del artículo 14 del Convenio. Esta solución se ha considerado preferible a otras, como la que consistía en incluir expresamente ciertos motivos adicionales (por ejemplo, la minusvalía física y psíquica, la orientación sexual, la edad), no por desconocer que, en las sociedades actuales, esos motivos han adquirido una importancia particular frente a la época de la redacción del artículo 14 del Convenio, sino porque tal inclusión se ha considerado inútil desde el punto de vista jurídico, ya que la lista de motivos de discriminación no es exhaustiva, y la inclusión de cualquier motivo adicional particular podría engendrar interpretaciones a contrario indeseables relativas a la discriminación fundada en los motivos no mencionados. Se recuerda que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ya ha aplicado el artículo 14 con respecto a motivos de discriminación que no se mencionan en esa disposición (véase, por ejemplo, por lo que se refiere al motivo de orientación sexual, la sentencia de 21 de diciembre de 1999 sobre el asunto Salgueiro da Silva Mouta c/ Portugal).

21. El artículo 1 prevé una cláusula general de no discriminación, y de este modo el alcance de la protección que ofrece va más allá del «goce de los derechos y libertades reconocidos en el [presente] Convenio».

22. En particular, el alcance de la protección adicional en virtud del artículo 1 se refiere a los casos en que una persona es objeto de discriminación:

• i. en el goce de todo derecho específicamente concedido al individuo por el derecho nacional;
• ii. en el goce de cualquier derecho derivado de obligaciones claras de las autoridades públicas en el derecho nacional, es decir, cuando la ley nacional obliga a esas autoridades a actuar de cierta manera;
• iii. por parte de las autoridades públicas debido al ejercicio de un poder discrecional (por ejemplo, la concesión de ciertas subvenciones);
• iv. debido a otros actos u omisiones por parte de las autoridades públicas (por ejemplo, el comportamiento de los responsables de la aplicación de las leyes para sofocar una revuelta).

23. A este respecto, se ha considerado inútil especificar cuáles de esos cuatro elementos estaban regulados respectivamente por el primer apartado del artículo 1, y cuáles por el segundo apartado. Los dos apartados son complementarios y su alcance combinado hace que los cuatro elementos estén regulados por el artículo 1. Conviene tener presente también que la distinción entre las categorías i. a iv. no es neta, y que los sistemas jurídicos nacionales pueden tener distintos enfoques para determinar si un caso concreto entra en una u otra de esas categorías.

24. La formulación del artículo 1 refleja un enfoque equilibrado de eventuales obligaciones positivas de las Partes en virtud de esa disposición. La cuestión que se plantea aquí es en qué medida el artículo 1 obliga a las Partes a tomar medidas para prevenir la discriminación, incluso en las relaciones entre particulares (lo que se califica como «efectos horizontales indirectos»). Se plantea la misma cuestión por lo que respecta a las medidas para poner fin a casos de discriminación. Aunque no se pueden excluir globalmente tales obligaciones positivas, el objetivo principal del artículo 1 es establecer para las Partes una obligación negativa: la de abstenerse de toda discriminación contra los individuos.

25. Por una parte, el artículo 1 garantiza la protección contra la discriminación por parte de las autoridades públicas. Este artículo no pretende imponer a las Partes la obligación positiva general de tomar medidas para evitar o poner fin a cualquier caso de discriminación en las relaciones entre particulares. Un Protocolo adicional al Convenio, que, por esencia, enuncia derechos individuales justiciables formulados de manera concisa, no constituiría un instrumento apropiado para definir los distintos elementos de una obligación tan amplia, de carácter programático. Ya se han enunciado reglas específicas y más detalladas en el marco de convenios distintos, exclusivamente dedicados a la eliminación de la discriminación por las razones particulares a que se refieren esos convenios (véase, por ejemplo, el Convenio sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, ambos elaborados en el marco de las Naciones Unidas). Está claro que no se podría interpretar el presente Protocolo como una restricción o una excepción a las disposiciones de derecho interno o de tratados que prevean una protección adicional contra la discriminación (véanse las observaciones relativas al artículo 3 en el apartado 32 siguiente).

26. Por otra parte, no se puede descartar totalmente que el deber de «asegurar» que figura en el primer apartado del artículo 1 implique obligaciones positivas. Esta cuestión puede plantearse, por ejemplo, cuando exista un vacío manifiesto en la protección ofrecida por el derecho nacional contra la discriminación. Por lo que se refiere más específicamente a las relaciones entre particulares, la ausencia de protección contra la discriminación en esas relaciones podría ser tan neta y grave que implicaría claramente la responsabilidad del Estado y pondría en juego el artículo 1 del Protocolo (véase, mutatis mutandis, la sentencia del Tribunal de 26 de marzo de 1985 sobre el asunto X e Y c/los Países Bajos, Serie A, n.º 91, apartados 23, 24, 27 y 30).

27. No obstante, el alcance de toda obligación positiva derivada del artículo 1 será probablemente limitado. Conviene tener muy presente que el alcance del primer apartado se halla restringido por la referencia al «goce de los derechos reconocidos por la ley» y que el segundo apartado especifica que «nadie podrá ser objeto de discriminación por parte de cualquier autoridad pública». Además, conviene señalar que, por lo que se refiere a la responsabilidad de los Estados, el artículo 1 del Convenio fija un límite general particularmente pertinente en los casos de discriminación entre particulares.

28. Se desprende de estas consideraciones que toda obligación positiva en el ámbito de las relaciones entre particulares se referiría, en el mejor de los casos, a las relaciones en la esfera pública normalmente regida por la ley, por la que el Estado tiene cierta responsabilidad (por ejemplo: la denegación arbitraria del acceso a un trabajo, el acceso a restaurantes o a servicios que puedan poner los particulares a disposición del público, como los servicios de sanidad o la distribución de agua y de electricidad, etc.). La manera precisa en que el Estado debería responder variará según las circunstancias. Está claro que no pueden verse afectados los asuntos puramente privados. La reglamentación de ese tipo de asuntos podría interferir también en el derecho de cada uno al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia, garantizado por el artículo 8 del Convenio.

29. El primer apartado del artículo 1 hace referencia a «todos los derechos reconocidos por la ley». El objeto de esta expresión es definir el alcance de la garantía proporcionada por esa frase y limitar los eventuales efectos horizontales indirectos (véase el apartado 27 anterior). En la medida en que podría subsistir alguna duda sobre el hecho de que esa frase abarque por sí sola los cuatro elementos que constituyen el ámbito de aplicación adicional del Protocolo (esta cuestión podría plantearse en particular para los elementos iii. y iv -véase apartado 22 anterior), conviene recordar que los apartados 1 y 2 del artículo 1 son complementarios. Esto implica que esos cuatro elementos están regulados, en todos los casos, por el artículo 1 en su conjunto (véase apartado 23 anterior). El término «ley» puede abarcar igualmente el derecho internacional, pero eso no significa que esa disposición confiera al Tribunal Europeo de Derechos Humanos competencia para examinar el respeto de las reglas de derecho contenidas en otros instrumentos internacionales.

30. La fórmula «autoridad pública» que figura en el apartado 2 se ha tomado del apartado 2 del artículo 8, y del apartado 1 del artículo 10 del Convenio, y posee el mismo significado que en esas disposiciones. Abarca no sólo a las autoridades administrativas, sino también a los tribunales y a los órganos legislativos (véase el apartado 23 anterior).

Artículo 2 Aplicación territorial

31. Este artículo consiste en la cláusula de aplicación territorial que figura en el modelo de cláusulas finales adoptado por el Comité de Ministros en febrero de 1980. El apartado 5 sigue de cerca el texto del apartado 4 del artículo 56 del Convenio.

Artículo 3 Relaciones con el Convenio

32. El objeto de este artículo es precisar las relaciones de este Protocolo con el Convenio, indicando que todas las disposiciones de este último se aplicarán a los artículos 1 y 2 del Protocolo. Entre estas disposiciones, conviene llamar la atención, en particular, sobre el artículo 53 según el cual «ninguna de las disposiciones del presente Convenio será interpretada en el sentido de limitar o perjudicar aquellos derechos humanos y libertades fundamentales que podrían ser reconocidos conforme a las leyes de cualquier Alta Parte Contratante o en cualquier otro Convenio en el que ésta sea parte». Está claro que este artículo será aplicable a las relaciones entre el presente Protocolo y el propio Convenio. Se ha decidido no incluir en el Protocolo ninguna referencia al artículo 16 del Convenio.

33. Como ya se indicó en el apartado 21 anterior, el artículo 1 del Protocolo abarca la protección ofrecida por el artículo 14 del Convenio, pero su alcance es más amplio. Como Protocolo adicional, no modifica ni suprime el artículo 14 del Convenio, que seguirá pues aplicándose a los Estados Partes en el Protocolo. Existe pues un solapamiento entre las dos disposiciones. Conforme al artículo 32 del Convenio, toda cuestión de interpretación relativa a las relaciones precisas entre estas disposiciones será competencia del Tribunal.

Artículo 4 Firma y ratificación

Artículo 5 Entrada en vigor

Artículo 6 Funciones del depositario

34. Las disposiciones de los artículos 4 a 6 corresponden a la formulación del modelo de cláusulas finales adoptadas por el Comité de Ministros del Consejo de Europa.