Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía

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Sumario

Téngase en cuenta que la disposición transitoria 6.ª de la Ley [ANDALUCÍA] 8/2003, 28 octubre, de la flora y la fauna silvestres, («B.O.J.A.» 12 noviembre), establece lo siguiente: «Hasta tanto se desarrollen las previsiones contenidas en la presente Ley sobre el aprovechamiento de la flora silvestre, permanecerá en vigor el régimen jurídico del aprovechamiento de plantas aromáticas y medicinales, setas u hongos, establecido en la Ley 2/1992, de 15 junio, Forestal de Andalucía, y disposiciones que la desarrollan».LE0000194409

Véase el D [ANDALUCÍA] 208/1997, 9 septiembre, por el que se aprueba el Reglamento Forestal de Andalucía («B.O.J.A.» 7 octubre).LE0000007120

Preámbulo

La sociedad occidental, alcanzado un nivel de vida aceptable en términos generales, reivindica una mayor calidad de vida que, por otra parte, ve amenazada por los efectos del proceso de industrialización e intensificación que tuvo que poner en marcha para la satisfacción de sus necesidades de desarrollo, empezando por ello a pensar que el progreso y la expansión económica tienen sus límites y deben perseguirse cumpliendo una serie de garantías que permitan un crecimiento sostenido y solidario y el mantenimiento de las fuentes de recursos.

La nueva sensibilidad se sustenta internacionalmente en la Conferencia Intergubernamental sobre la utilización racional de los recursos de la Biosfera; en la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Humano y en la Estrategia Mundial para la Conservación, patrocinadas por la Organización de las Naciones Unidas y en cuyos Programas participan los Gobiernos y Organizaciones Internacionales dedicadas al fomento, protección y uso racional de los recursos naturales.

Atendiendo a estas razones, la Comunidad Económica Europea resalta el interés del desarrollo forestal en las zonas rurales en dos direcciones: Una, netamente forestal, que encaminada en sus primeros tiempos a la defensa contra la contaminación del aire, afectaba principalmente a la Europa Central y ahora, con las medidas tendentes a evitar y paliar los procesos de erosión y desertización, también beneficia a los países del Sur y otra, dirigida a la eliminación del grave problema de excedentes de productos agrarios y alimentarios que promociona, para mejorar las estructuras agrarias, el abandono del cultivo de tierras marginales con destino, entre otras, a la repoblación forestal.

Ambos objetivos se ven facilitados con el establecimiento de una planificación forestal que permita la delimitación racional de una frontera, aunque flexible, entre los terrenos agrícolas y forestales.

El contraste de estas recomendaciones con el actual estado de la legislación aplicable en Andalucía y la inexistencia de una planificación general en materia de montes demuestran la inadecuación de la primera, que conduce, por contra, a la degradación de los terrenos forestales y la insuficiencia de la segunda, que se manifiesta a través de los planes de transformación forestal en Comarcas de Reforma Agraria, actuación en zonas de agricultura de montaña y zonas puntuales.

Con el fin de adecuar ambos instrumentos, se elaboran el Plan Forestal Andaluz y la Ley Forestal de Andalucía como elementos de ordenación de dicho sector. El Plan Forestal se aprobó por el Pleno de Parlamento de Andalucía en la sesión celebrada los días 14 y 15 de noviembre de 1989 y constituye un detenido análisis y diagnóstico de la realidad forestal y la aprobación de objetivos y líneas de actuación, encomendándose al Ejecutivo el desarrollo de los correspondientes planes de ordenación y la remisión de un proyecto de ley forestal que haga posible la consecución de dichos objetivos.

Nuestra Norma Fundamental constitucionaliza el medio ambiente configurándolo como un bien a cuyo disfrute todos tienen derecho y todos, la obligación de defenderlo y conservarlo, por lo que los poderes públicos han de velar por su utilización racional. Lo que la Constitución recoge bajo el título de Principios Rectores de la Política Social y Económica, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, pionero en esta materia, lo consagra como uno de sus objetivos básicos, al situar la meta de la acción política en el fomento de la calidad de vida del pueblo andaluz, mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente y el desarrollo de los equipamientos sociales, con especial atención al medio rural; la protección y realce del paisaje y la superación de los desequilibrios económicos, sociales y culturales entre las distintas áreas territoriales de Andalucía, fomentando su recíproca solidaridad.

Cumplir con el mandato estatutario, sin sobresaltos, hace necesario conocer el marco habitable -unas son las metas, otros los caminos-.

El artículo 149.1.23.º de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas para establecer normas adicionales de protección y, asimismo, la legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

La Comunidad Autónoma Andaluza, por una parte, de acuerdo con el artículo 13.6 y 7 del Estatuto de Andalucía posee competencia exclusiva sobre los bienes de dominio público y patrimoniales cuya titularidad le corresponde y sobre montes, aprovechamientos, servicios forestales y vías pecuarias, marismas y lagunas, pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña y conforme al artículo 18.4 y de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general, para la mejora y ordenación de las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales. Especial referencia debe hacerse a la competencia exclusiva de la Comunidad sobre ordenación del territorio y política territorial, fuente, a su vez de las competencias antes expuestas.

Este reparto y concurrencia competencial obliga a considerar la reserva de la compentencia del Estado y aquellas disposiciones que expresa y deductivamente deban considerarse básicas.

Sin duda son básicas algunas disposiciones contenidas en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres y de directa aplicación los Reglamentos de mejora de la eficacia de las estructuras agrarias y de fomento forestal que recientemente han enriquecido el acervo comunitario.

Mayor complejidad plantea la frondosa legislación forestal -Ley de Montes, Ley de Patrimonio Forestal del Estado, Ley de Incendios Forestales, Ley de Fomento de la Producción Forestal y sus respectivos reglamentos- al tratarse de normas preconstitucionales de las que habría que deducir legislación básica. Esta complejidad no puede conducir a la inactividad legislativa de la Comunidad Autónoma que dejaría sin atender necesidades apremiantes a la espera de una legislación estatal absolutamente clarificadora y, por otra parte, existen, con independencia de sus competencias propias, razones que otorgan a la Comunidad Autónoma un amplísimo marco de actuación en esta materia, entre ellas: La minuciosidad de los Decretos de transferencias del Estado a Andalucía; el que la denominada legislación forestal resulte sustancialmente matizada por las disposiciones estatales y comunitarias arriba referidas; la doctrina constitucional sentada sobre esta materia; la dispersión de dicha legislación; la utilización de la rúbrica de la ordenación del territorio propia de la competencia autonómica y la lejania del contexto en que nació la legislación vigente. En este sentido, tanto los dictámenes evacuados por prestigiosos juristas como los informes de la Administración estatal competente eluden el riesgo que se podía asumir.

Del presente texto se pueden abstraer una serie de principios que, por no hacer prólogo más extenso que la disposición, se enumeran y comentan a manera de síntesis.

El monte o los terrenos forestales difícilmente se pueden ordenar o proteger partiendo de un concepto residual, imperante en la legislación vigente, que lo considera como aquel espacio rural del que no se pueden obtener rendimientos agrícolas. Ello ha justificado el intento de su definición por sus propias características y valores, llevando a la propuesta de un concepto en positivo y abierto.

Se encabeza el concepto con la asunción del título de la ordenación del territorio, como así se demanda para alcanzar el equilibrio del hombre con su entorno por la Comisión de las Comunidades Europeas y la Carta Europea de Ordenación del Territorio, que contempla la escala regional como óptima para esta política, y la Declaración de París de septiembre de 1991.

A la descripción física tradicional de los terrenos forestales se le añade la enumeración de las funciones que cumplen que, aunque inmemorialmente reconocidads, necesitaban de una ponderación dirigida al equilibrio en la dialéctica entre las funciones de conservación y producción y en la búsqueda de un crecimiento sostenido que a su vez preserve la riqueza y la diversidad genética.

Asimismo, se incluyen en el concepto los enclaves forestales en terrenos agrícolas para evitar la simplificación paisajística que se viene produciendo en algunos espacios andaluces y se flexibiliza la delimitación de la frontera entre lo agrícola y lo forestal, teniendo presente las nuevas políticas de ordenación y desarrollo rural.

Se ha pretendido no exarcerbar la contradicción que resulta de la pluralidad de planeamientos sobre un mismo territorio con la creación de nuevos instrumentos de planificación; por ello, entre otras razones, se acude a una figura establecida: Los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, que en sus contenidos mínimos responden a la filosofía de equilibrio que se viene manteniendo.

Dicha contradicción puede evitarse mediante el uso de técnicas de coordinación y de integración. Las primeras, se alcanzarían mediante la elaboración conjunta de dichos planes por parte de los órganos u organismos con mayor implicación en la materia y residenciando la aprobación de los mismos y de otras decisiones de trascendencia en el Consejo de Gobierno y las segundas, por la integración de estos planes en los superiores de ordenación del territorio.

Las medidas de conservación y desarrollo duradero de los recursos naturales y en concreto de los que sustentan el ecosistema forestal sólo pueden ser efectivas si sus objetivos son asumidos por la sociedad y la única garantía de éxito consiste en la participación en todas las fases del proceso de decisión y ejecución, de los representantes de los sectores implicados.

Al ejercicio del principio de participación debe atribuirse la aprobación unánime del Plan Forestal Andaluz en el Parlamento, aconsejando este antecedente, el sometimiento generalizado del documento de trabajo para la elaboración de la Ley Forestal a la consideración de las Administraciones y sectores implicados y el encargo de dictámenes a la Real Academia Sevillana de Legislación y Jurisprudencia y a eminentes profesores, habiéndose atendido la mayor parte de las observaciones recibidas, que han supuesto aportaciones de transcendencia para la seguridad y riqueza del texto.

En el orden dispositivo, la participación se garantiza a lo largo de todo el texto y, en concreto, en el proceso de aprobación de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales por la intervención de los agentes sociales en los órganos consultivos, asesores y de seguimiento que se constituyen -Consejos Forestales-, habilitándose a la Administración Forestal para la suscripción con aquéllos de convenios de colaboración para el desarrollo de los objetivos de la política forestal.

Cuando el artículo 45 de la Constitución Española atribuye a los poderes públicos la obligación de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva, no está ponderando esta responsabilidad en relación con las características de esos poderes o Administraciones, sino haciendo una llamada a todas ellas para que encaminen su actuación a la obtención de estos objetivos mediante cooperación solidaria.

La Constitución garantiza la autonomía de las Corporaciones Locales y, a este respecto, se pronuncia la Ley Forestal, desapareciendo técnicas intervencionistas del pasado y participando la Comunidad Autonóma en la gestión de los montes de titularidad local sólo cuando las Corporaciones que la ostenten suscriban convenios de cooperación, en el convencimiento de que la autonomía de las instituciones únicamente se consigue por el continuo ejercicio de sus derechos y obligaciones y la consiguiente asunción de las responsabilidades que genere.

La planificación permite la liberalización de las actuaciones sustityendo trámites de autorización previa por la puesta en conocimiento de su realización.

La preocupación social valora y pondera, ya con otros criterios, la funciones que cubren los espacios forestales, y su defensa requiere la utilización y afinamiento de variados instrumentos de protección.

Se va consolidando, por ello, el dominio público forestal, aunque, por prudencia, esta categoría únicamente se predicará en los montes de titularidad pública, habilitando esta Ley la progresiva demanialización de los montes públicos poe acuerdo del Consejo de Gobierno, atribuyendo a los bienes que tengan esta calificación la condición de imprescriptibles y privilegiándose con el principio de la recuperación de oficio ante cualquier ataque u ocupación.

Se instrumenta, con este mismo objetivo, un procedimiento que, sin menoscabo de las garantías necesarias, resulta más ágil y, por lo tanto, más eficaz para el ejercicio por parte de la Administración de las facultades de deslinde, apeo y amojonamiemto de los bienes forestales de su titularidad.

Se recogen en la Ley los principios más generales de manejo de los ecosistemas forestales con el fin de vincular de forma expresa la elaboración de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales y la ejecución de la política forestal a los mismos, recogiéndose como principio general superior, la gestión integrada de los montes o espacios forestales, al contemplar de forma conjunta la vegetación, la fauna y el medio físico que los constituye.

Se regula, con el grado de concreción que una Ley permite, un amplio repertorio de beneficios que, por la vía de convenios o reglamentos, se puedan otorgar a todo tipo de actuaciones forestales, con especial referencia a la investigación, experimentación, repoblación, demostración y capacitación y también al fomento de las agrupaciones de propietarios, productores, transformadores y comercializadores.

En la legislación vigente, con anterioridad a la aprobación de esta Ley, se apreciaba un pernicioso desfase en la regulación de las infracciones y sanciones, que no conseguía disuadir la realización de acciones que, de forma directa o indirecta, conducían en ocasiones, previa obtención de rendimientos económicos puramente coyunturales, a la degradación y, a mala vez, a la imposible recuperación de los terrenos forestales.

A la vista de la situación antes expuesta, se actualiza el importe de las sanciones, en el marco de la legislación básica y se modifica el sistema de valoración de las mismas, regulando sin carácte sancionador, de forma distinta, la obligación de reparar el daño causado dentro del mismo año forestal, sometiendo estos trabajos a la aprobación de un plan técnico y asentando en el Registro de la Propiedad las anotaciones correspondientes que, a la postre, protegen al adquirente de buena fe.

El repertorio de infracciones y el procedimiento sancionador se adecuan a la actual jurisprudencia constitucional en un esfuerzo de aproximación a los principios del Derecho Penal sustantivo y su rituario procesal, estableciéndose criterios para la graduación de las sanciones y prescindiéndose de las jurisdicciones compartidas entre lo administrativo y lo penal que, en los últimos tiempos, han producido efectos perturbadores.

La presente Ley se inserta en el ordenamiento jurídico andaluz, que constituye ya en estos momentos un amplio y vivo cuerpo legislativo, promoviendo la integración necesaria con las normas sobre ordenación del territorio, conservación de la naturaleza y patrimonio de Andalucía y en el respeto que como informadora supone una legislación, la del ramo de montes, que se constituyó en defensa esclarecida de unos bienes caracterizados en nuestra historia por su fragilidad ante los ataques generados por la satisfacción de intereses contrapuestos.