Ley 2/1998, de 15 de junio, de salud de Andaluc韆

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Sumario

Exposici髇 de Motivos

I

El art韈ulo 43 de la Constituci髇 Espa駉la de 1978 reconoce el derecho a la protecci髇 de la salud y establece la atribuci髇 de competencias a los poderes p鷅licos para organizar y tutelar la salud p鷅lica a trav閟 de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios; asimismo, y a trav閟 de las previsiones contenidas en el t韙ulo VIII, organiza las atribuciones y competencias del Estado sobre la base de la institucionalizaci髇 de las Comunidades Aut髇omas. En este orden, los art韈ulos 13.21 y 20.1 del Estatuto de Autonom韆 para Andaluc韆, respectivamente, confieren a la Comunidad Aut髇oma competencia exclusiva en materia de sanidad e higiene, sin perjuicio de lo establecido por el art韈ulo 149.1.16 de la Constituci髇 Espa駉la, as� como el desarrollo legislativo y la ejecuci髇 de la legislaci髇 b醩ica del Estado en materia de sanidad interior.

II

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, norma b醩ica dictada por el Estado en uso de las competencias que le reserva el art韈ulo 149.1.16 del Texto Constitucional, con la finalidad de hacer efectivo el citado precepto constitucional, establece las bases ordenadoras para la creaci髇 del Sistema Nacional de Salud, configurado por el conjunto de los Servicios de Salud de las Comunidades Aut髇omas, debidamente coordinados, los cuales integran o adscriben funcionalmente todos los centros, servicios y establecimientos sanitarios de la propia Comunidad, las Corporaciones locales, y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias, bajo la responsabilidad de la Comunidad Aut髇oma. Este marco legal se completa con la Ley Org醤ica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud P鷅lica, que faculta a las distintas Administraciones P鷅licas, dentro del 醡bito de sus competencias, a adoptar medidas de intervenci髇 sanitaria excepcionales cuando as� lo exijan razones de urgencia o necesidad, la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, que tiene por objeto el garantizar la existencia y disponibilidad de medicamentos eficaces, seguros y de calidad, la adecuada informaci髇 sobre los mismos y las condiciones b醩icas de la prestaci髇 farmac閡tica en el conjunto del Sistema Nacional de Salud, y, m醩 recientemente, con la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitaci髇 de nuevas formas de gesti髇 en el Sistema Nacional de Salud, y la Ley 16/1997, de Regulaci髇 de Servicios de las Oficinas de Farmacia.

III

Andaluc韆 alcanz� la titularidad de las competencias sanitarias con la promulgaci髇 de su Estatuto de Autonom韆. En su virtud, la Ley 8/1986, de 6 de mayo, crea el Servicio Andaluz de Salud, organismo aut髇omo de car醕ter administrativo de la Junta de Andaluc韆, responsable de la gesti髇 y administraci髇 de los servicios p鷅licos de atenci髇 a la salud dependientes de la Junta de Andaluc韆.

En consecuencia, Andaluc韆 ha ido desarrollando a lo largo de los a駉s un Sistema Sanitario P鷅lico de Salud que se ha consolidado como el garante del derecho de nuestros ciudadanos a la protecci髇 de la salud, de forma universalizada y equitativa, sin que nadie se vea discriminado por razones econ髆icas, sociales, raciales, geogr醘icas, o por cualquier otra circunstancia. El esfuerzo realizado por la sociedad andaluza, en este campo, ha contribuido a una mejora indudable y comprobada de los niveles de salud de la poblaci髇, alcanzando est醤dares comparables e incluso superiores a otras regiones del Estado y a otros pa韘es de nuestro entorno pol韙ico y socio-econ髆ico.

El conjunto de dispositivos agrupados dentro del Servicio Andaluz de Salud configuran hoy d韆 la m醩 importante red de atenci髇 sanitaria de Andaluc韆, tanto en lo que se refiere a la atenci髇 primaria de salud, la asistencia hospitalaria, la salud p鷅lica y, en general, en el conjunto de prestaciones sanitarias puestas a disposici髇 del pueblo andaluz. Esta red, junto con las empresas p鷅licas constituidas, conforma una atenci髇 sanitaria p鷅lica que conviene mantener, ampliar y potenciar de forma progresiva, como uno de los elementos indiscutibles para el bienestar de la poblaci髇 andaluza.

IV

En el tiempo transcurrido desde la creaci髇 del Servicio Andaluz de Salud se han producido importantes cambios en la sociedad espa駉la y andaluza, que, con la plena integraci髇 de Espa馻 en la Uni髇 Europea, y el proceso de convergencia econ髆ica y de cohesi髇 social, se ha implicado en profundidad en el debate que envuelve a los pa韘es europeos en torno a los sistemas de protecci髇 social. Los cambios demogr醘icos progresivos hacia un aumento de la esperanza de vida y un envejecimiento de la poblaci髇, la aparici髇 de nuevas enfermedades y los cambios en la prevalencia de otras, la introducci髇 permanente de nuevas tecnolog韆s m閐icas, la implantaci髇 progresiva de la sociedad global de la informaci髇 en Europa, y una creciente preocupaci髇 por los costes y la financiaci髇 de las prestaciones p鷅licas, han configurado un escenario para la sanidad en el que las principales prioridades se concentran en modernizar los aparatos administrativos y asistenciales en orden a conseguir una mayor eficacia de su actuaci髇, una mayor eficiencia, una mayor motivaci髇 e incentivaci髇 profesional y una mejor adaptaci髇 a los deseos y necesidades de los ciudadanos andaluces. Todo ello, bajo los principios de mayor participaci髇 de los profesionales en la gesti髇 de los recursos asistenciales y de mayor control social.

La adaptaci髇 estructural del Sistema Nacional de Salud a estos cambios aconseja profundizar en el desarrollo del cuerpo legislativo de la sanidad, en particular desde las Comunidades Aut髇omas que han asumido competencias estatutarias en materia de sanidad, con el objetivo de armonizar la garant韆 de los derechos ciudadanos en la materia y de vertebrar adecuadamente la estructura organizativa del conjunto del Sistema.

Se hace necesario, en este marco, reforzar y reagrupar las competencias sanitarias atribuidas a la Consejer韆 de Salud, reforzando su papel como autoridad sanitaria, y por tanto, como garante del derecho de los andaluces a la protecci髇 de la salud. Esto permite acomodar mejor la distribuci髇 de funciones y responsabilidades en el conjunto de la sanidad p鷅lica andaluza diferenciando claramente lo que son funciones propias de la Consejer韆 de Salud (autoridad sanitaria, planificaci髇, aseguramiento, financiaci髇, asignaci髇 de recursos, ordenaci髇 de prestaciones, concertaci髇 de servicios ajenos e inspecci髇) de las de gesti髇 y provisi髇 de recursos, m醩 propias de los organismos, entes y entidades dedicados exclusivamente a la asistencia sanitaria.

Todo ello, con la progresiva descentralizaci髇 de funciones y responsabilidades, permitir� ir configurando un nuevo marco de ordenaci髇 espec韋ico para la sanidad p鷅lica andaluza, m醩 flexible, generador de innovaciones, m醩 motivador para los gestores y profesionales sanitarios y m醩 adaptable a los constantes cambios que nos demanda la sociedad andaluza.

V

La necesidad objetivada de este nuevo marco de regulaci髇 y ordenaci髇, junto al hecho, consignado en la propia exposici髇 de motivos de la Ley 8/1986, de 6 de mayo, de creaci髇 del Servicio Andaluz de Salud, que la define como una ley instrumental y no sustantiva, que se limita a conformar la estructura org醤ica prevista para la adecuada gesti髇 del Servicio, dejando el legislador pendiente aspectos tan importantes como el de los derechos y deberes de los usuarios, las responsabilidades de las diferentes Administraciones P鷅licas y la participaci髇 social, aconsejan acometer una ley sustantiva de salud para Andaluc韆.

Mediante la presente Ley se pretende, superando el car醕ter estructural de la Ley 8/1986, consolidar un marco m醩 amplio para la protecci髇 de la salud de los ciudadanos andaluces, concretar el marco competencial en el seno de la Administraci髇 local, regular el 醡bito de actuaci髇 y relaci髇 con el sector privado y consolidar las bases de la actuaci髇 sanitaria en nuestra Comunidad Aut髇oma, proporcionando un nuevo marco, m醩 acorde con las circunstancias actuales y futuras, al Sistema Sanitario P鷅lico de Andaluc韆.

VI

La presente Ley tiene, por tanto, como objeto principal la regulaci髇 de las actuaciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protecci髇 de la salud de los ciudadanos en Andaluc韆, el r間imen de definici髇 y aplicaci髇 de los derechos y deberes de los ciudadanos respecto de los servicios sanitarios en la Comunidad Aut髇oma y la ordenaci髇 general de las actividades sanitarias en Andaluc韆, todo ello bajo los principios de coordinaci髇 de las actuaciones y de los recursos, aseguramiento p鷅lico, universalizaci髇, financiaci髇 p鷅lica, equidad, superaci髇 de las desigualdades, planificaci髇, eficacia y eficiencia de la organizaci髇 sanitaria, descentralizaci髇, autonom韆 y responsabilidad en la gesti髇, participaci髇 de ciudadanos y de los profesionales, mejora de la calidad en los servicios y utilizaci髇 eficaz y eficiente de los recursos sanitarios que sean necesarios para la consecuci髇 de sus objetivos.

Conforme a estos postulados, la Ley, en su T韙ulo I, establece la universalizaci髇 de la atenci髇 sanitaria, garantizando la misma a todos los ciudadanos de Andaluc韆 sin discriminaci髇 alguna.

A continuaci髇, en el T韙ulo II, completa y desarrolla los contenidos de la Ley General de Sanidad sobre los derechos y obligaciones de los ciudadanos ante los servicios sanitarios, ampliando las facultades de libre elecci髇 del ciudadano a la libre elecci髇 de m閐ico, profesional sanitario, servicio y centro sanitario en los t閞minos que reglamentariamente se establezcan, as� como al derecho a la segunda opini髇 y al acceso a la informaci髇 relacionada con su estado de salud. Este cuadro de derechos se completa con el derecho al disfrute de un medio ambiente favorable a la salud, en el marco de las normativas que las diferentes Administraciones P鷅licas desarrollan.

Este marco legislativo, dedicado directa y principalmente al ciudadano, se completa con el T韙ulo III, dedicado a la participaci髇 de los mismos en el Sistema Sanitario P鷅lico de Andaluc韆, definiendo al Consejo Andaluz de Salud como el m醲imo 髍gano de participaci髇 social en la formulaci髇 de la pol韙ica sanitaria y en el control de su ejecuci髇 y sentando las bases legislativas para el desarrollo de los correspondientes 髍ganos territoriales de participaci髇 social, reforzando el papel que vienen desempe馻ndo las centrales sindicales y las organizaciones empresariales, as� como las organizaciones de consumidores y usuarios de Andaluc韆.

Seguidamente, el T韙ulo IV de la Ley de Salud se dedica a sentar los criterios y principios generales de actuaci髇 en materia de salud, incluidos los aspectos orientados al ejercicio de las competencias que la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, atribuye a las Administraciones sanitarias en materia de salud laboral, y orientando claramente las actuaciones a la potenciaci髇 de la capacidad de intervenci髇 p鷅lica en los aspectos que afectan a la salud colectiva, a la promoci髇 de la salud y a la prevenci髇 de las enfermedades, de forma integrada con las actuaciones en el 醡bito de la asistencia sanitaria.

Este marco general se complementa con el T韙ulo V, que define al Plan Andaluz de Salud como el marco de referencia e instrumento indicativo para todas las actuaciones en materia de salud en el 醡bito de Andaluc韆, establece sus contenidos m韓imos y determina sus criterios de aplicaci髇 descentralizada en el territorio.

El T韙ulo VI aborda la definici髇 y distribuci髇 de las competencias y funciones sanitarias en el 醡bito de las Administraciones P鷅licas de Andaluc韆, completando y substanciando las previsiones contenidas en la Ley General de Sanidad. Aqu� es de destacar la potenciaci髇 del papel de los municipios en el marco de las competencias que legalmente le est醤 ya atribuidas, posibilitando su participaci髇 y corresponsabilidad en los 醡bitos de gesti髇 y provisi髇 de servicios sanitarios. Conforme a las previsiones legislativas y estatutarias vigentes, la Administraci髇 de la Junta de Andaluc韆 se reserva el ejercicio de las potestades normativas y reglamentarias de administraci髇 y gobierno en materia de sanidad interior, higiene y salud p鷅lica, asistencia y prestaciones sanitarias y ordenaci髇 farmac閡tica, as� como la funci髇 de fijaci髇 de directrices y los criterios generales de la pol韙ica de salud, planificaci髇 y asistencia sanitaria.

A la Ordenaci髇 Sanitaria en Andaluc韆 se dedica el T韙ulo VII de la Ley aportando, como novedad importante, la substanciaci髇 del concepto de Sistema Sanitario P鷅lico de Andaluc韆. El Sistema Sanitario P鷅lico de Andaluc韆 es concebido como el conjunto de recursos, medios y actuaciones de las Administraciones sanitarias p鷅licas de la Comunidad Aut髇oma o vinculados a las mismas orientados a satisfacer el derecho a la protecci髇 de la salud a trav閟 de la promoci髇, la prevenci髇 y la atenci髇 sanitaria. Junto a esto se definen sus caracter韘ticas fundamentales que dejan absolutamente clara y sin resquicio alguno la voluntad del legislador de reforzar la coordinaci髇, la tutela y el control p鷅lico del Sistema. La universalizaci髇 de la asistencia sanitaria, la financiaci髇 p鷅lica, el uso preferente de los recursos sanitarios p鷅licos y la prestaci髇 de una atenci髇 integral y de calidad son los elementos fundamentales que garantizan la efectividad de los principios inspiradores de esta Ley en el marco definido para el Sistema Nacional de Salud. Este concepto permite reforzar la unidad de la Asistencia Sanitaria P鷅lica con independencia de la diversidad de organismos de provisi髇 que en ella est醤 interactuando y consolida un nuevo marco regulador para nuestra sanidad manteni閚dose el Servicio Andaluz de Salud como principal organismo responsable de la provisi髇 de los servicios sanitarios p鷅licos. En el cap韙ulo VI se detallan los principales aspectos de organizaci髇 y funcionamiento del Servicio Andaluz de Salud, dejando los aspectos m醩 estructurales y de organizaci髇 interna relegados al 醡bito de la actuaci髇 reglamentaria del Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluc韆 en tanto que son elementos instrumentales para alcanzar los objetivos que pretende y, por tanto, deben estar sujetos a los cambios en el tiempo que sean precisos para adaptar mejor el Sistema Sanitario P鷅lico a las aspiraciones de los ciudadanos.

Por 鷏timo, se detallan en este T韙ulo los aspectos generales que definen el espacio de colaboraci髇 de la iniciativa privada con el Sistema Sanitario P鷅lico, destac醤dose aqu� el papel de complementariedad que debe jugar en un marco de optimizaci髇 de los recursos sanitarios p鷅licos y de adecuada coordinaci髇.

Los T韙ulos VIII y IX se dedican, el primero de ellos a la docencia e investigaci髇 sanitarias, potenciando el papel de los profesionales sanitarios y la capacidad de la Administraci髇 P鷅lica para fomentar estas actividades como elementos de modernizaci髇 y progreso para la Sanidad P鷅lica, y el segundo, a la financiaci髇 del Sistema Sanitario P鷅lico. El esquema que adopta la Ley para establecer las fuentes de financiaci髇 del Sistema Sanitario P鷅lico de Andaluc韆 es coherente con el principio de financiaci髇 p鷅lica previamente definido, garantizando el acceso a las prestaciones sanitarias de forma gratuita en el momento de su utilizaci髇, sin perjuicio de lo dispuesto en el Real Decreto 83/1993, de 22 de enero, por el que se regula la selecci髇 de los medicamentos a efectos de su financiaci髇 en el Sistema Nacional de Salud, y en el Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, de Ordenaci髇 de Prestaciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud, pero no lo agota desde un punto de vista normativo. Quedan pendientes aspectos tan importantes como el establecimiento del modelo definitivo de financiaci髇 de la Sanidad P鷅lica Andaluza, lo que orienta hacia la necesidad de acometer una ley espec韋ica de financiaci髇 sanitaria, que d� un marco amplio y estable para el desarrollo futuro del Sistema Sanitario P鷅lico de Andaluc韆.

VII

En definitiva, la Ley de Salud de Andaluc韆 es una norma que consolida y refuerza la existencia de un Sistema Sanitario P鷅lico, de aseguramiento y financiaci髇 p鷅licos, universal, integral, solidario y equitativo, a la vez que pone las bases reguladoras para una ordenaci髇 sanitaria eficaz, que tenga en cuenta todos los recursos y que sea socialmente eficiente, lo que refuerza la vocaci髇 pluralista de la ley y su car醕ter de perdurabilidad, dejando claramente establecidos los principios nucleares que caracterizan a un Sistema Sanitario P鷅lico sin fisuras y al servicio de las necesidades y deseos de todos los andaluces.