Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Aut髇oma de Andaluc韆

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Sumario

Exposici髇 de Motivos

La Constituci髇 de 1978 ha llevado a cabo una reordenaci髇 sustancial en la organizaci髇 jur韉ico-p鷅lica en Espa馻, especialmente porque diversas Comunidades Aut髇omas han sucedido al Estado en el ejercicio de m鷏tiples funciones. Ello obliga a poner en sus manos los medios materiales precisos para que puedan acometerse sus nuevas tareas, lo que hace que dichas Comunidades se conviertan en titulares de derechos y obligaciones de naturaleza diversa. Es este aspecto el que interesa ahora, y el que precisamente se regula en la Ley del Patrimonio de la Comunidad, seg鷑 prev� adem醩 de forma expresa el art韈ulo 55.2 del Estatuto de Autonom韆 para Andaluc韆.

Una Ley como la presente exige ante todo concretar sus l韒ites, dado que el Estado mantiene competencias sobre la materia, por lo que es necesario delimitar el margen competencial que la Comunidad Aut髇oma de Andaluc韆 tiene para asumir una tarea legislativa como la presente.

Por ello es preciso tomar en cuenta, de un lado, lo dispuesto en los art韈ulos 148 y 149 de la Constituci髇 como preceptos sustantivos en materia de distribuci髇 de competencias, en los que no se hace una reserva clara de competencias en materias de Patrimonio a favor del Estado, y, de otro, lo establecido en distintas sentencias del Tribunal Constitucional en el sentido de que, aun cuando no existe previsi髇 sobre competencias estatales respecto al Patrimonio de las Comunidades Aut髇omas, dicha previsi髇 se deduce del art韈ulo 149.1, 18.�, de la Constituci髇 en cuanto reserva al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases del 玶間imen jur韉ico de las Administraciones P鷅licas�. Dentro de este r間imen se incluyen, seg鷑 el Tribunal Constitucional, las bases jur韉icas sobre el Patrimonio de las Comunidades Aut髇omas.

La vigente Ley del Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964, no preve韆 expresamente, por obvias razones, normas b醩icas sobre Patrimonio de las referidas Comunidades. De ah� que conforme a la propia doctrina del Tribunal Constitucional, sea preciso abstraer cuales son las normas estatales que por su contenido material deben reputarse b醩icas. Ello exige una labor interpretativa, y en este sentido, el propio Tribunal Constitucional ha mantenido un amplio margen competencial en favor de las Comunidades Aut髇omas.

Sentado este principio b醩ico, la Ley del Patrimonio de la Comunidad Aut髇oma de Andaluc韆 trata de ofrecer una regulaci髇 lo suficientemente completa sobre la materia, poniendo al d韆 una normativa estatal que data de hace m醩 de veinte a駉s, e innovando algunos aspectos.

En cuanto al respeto a las normas estatales, la presente Ley no se inmiscuye en materias que corresponde al Estado, asumiendo criterios doctrinales y jurisprudenciales aceptados por el mismo.

Como se expon韆 con anterioridad, la Ley trata de ser completa actualizada e incluso innovadora en materia de Patrimonio. A ello tienden sus 115 art韈ulos, siete disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias y disposici髇 final. Su articulado se divide en cuatro t韙ulos, el primero, art韈ulos 1 al 17, se refiere en general al Patrimonio; el segundo, art韈ulos 18 a 65, a los bienes de dominio p鷅lico; el tercero, art韈ulos 66 a 110, a los bienes de dominio privado, y el cuarto, art韈ulos 11 a 115, a responsabilidades y sanciones.

El car醕ter completo de la nueva norma resulta claro. Adem醩 de contener el r間imen jur韉ico a nivel legislativo sobre el Patrimonio de la Comunidad Aut髇oma de Andaluc韆, se extiende hasta el Patrimonio de sus Organismos aut髇omos o Entidades p鷅licas, e incluso se contienen referencias a Entidades privadas sobre las que tenga incidencia la Comunidad o sus Organismos. Regula con la debida separaci髇 el r間imen jur韉ico de los bienes de dominio privado y de los de dominio p鷅lico (adquisici髇, p閞dida y r間imen jur韉ico en general), y contiene un esquema de responsabilidades y sanciones a causa del uso o conservaci髇 de tales bienes.

Previamente, el art韈ulo 3 delimita cu醠es son los bienes, de dominio p鷅lico y cu醠es patrimoniales. En este sentido se consideran demaniales aquellos bienes en que as� lo haya establecido ya una norma estatal, una vez se hayan transferido como tales bienes demaniales a la Comunidad Aut髇oma.

Tambi閚 se consideran bienes demaniales de la Comunidad Aut髇oma aquellos bienes que se transfieran a dicha Comunidad o los que 閟ta adquiera ya por s� misma, siempre que queden afectados a un uso o servicio p鷅lico.

Respecto al car醕ter actualizador de la Ley o incluso innovador, cabe destacar algunos aspectos. As�, ante todo se incluyen en un 鷑ico texto con suficiente claridad toda una serie de normas que en Derecho estatal aparecen dispersas, o que incluso no existen como tales al haber sido introducidos sus principios jurisprudencialmente.

As� se concretan cu醠es ser醤 las normas aplicables a cada tipo de bienes, demaniales o patrimoniales; en este sentido, y aparte de la Constituci髇, Estatuto de Autonom韆 para Andaluc韆 y legislaci髇 b醩ica del Estado, se aplican las leyes especiales de la Comunidad Aut髇oma, y en su defecto, la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo. A su vez, y en su defecto, si se trata de bienes de dominio p鷅lico, se aplican las disposiciones generales sobre dominio p鷅lico, y subsidiariamente las reglas de Derecho privado. Si se trata de bienes de dominio privado, estas 鷏timas ser韆n aplicables en lugar de las normas de Derecho p鷅lico.

Una situaci髇 transitoria se plantear� hasta tanto la Comunidad Aut髇oma apruebe disposiciones especiales, en cuyo caso se aplicar� la legislaci髇 del Estado, seg鷑 establece la disposici髇 transitoria tercera.

Destaca tambi閚 el art韈ulo 66, en cuanto reserva siempre a campo de Derecho p鷅lico los llamados cl醩icamente actos separables.

Por otro lado, en el 醡bito de aplicaci髇 de esta Ley, s髄o la Comunidad Aut髇oma puede ser titular de bienes de dominio p鷅lico. Las dem醩 personas p鷅licas o privadas s髄o podr醤, en su caso resultar usuarias o gestoras de los mismos

La Ley distingue con concreci髇 el r間imen jur韉ico de lo bienes patrimoniales y de los de dominio p鷅lico, estableci閚dose el principio de inalienabilidad de aqu閘los y el de inembargabilidad de todos, principio este 鷏timo ya recogido en la Ley 5/1983, de 19 de julio, de Hacienda de la Comunidad Aut髇oma.

Aparte de establecerse el principio de presunci髇 de que los bienes son patrimoniales, se regula el sistema de afectaci髇 y desafectaci髇 de bienes de dominio p鷅lico en sus diversas formas y se concretan las potestades que la Comunidad ostenta para defender sus derechos sobre este tipo de bienes.

En este sentido y respecto de los demaniales, cabe destacar la posibilidad de recuperaci髇 posesoria (interdicto propio) sin plazo m醲imo, incluso aunque existan terceros hipotecarios. Si se trata de bienes patrimoniales, el plazo para la recuperaci髇 es s髄o de un a駉.

De otro lado se salvaguardan en todo caso la competencia de los Tribunales civiles en orden a decidir sobre la titularidad de los bienes, de modo que las potestades de deslinde o investigaci髇 no puedan convertirse en verdaderas medidas decisorias sobre dicha titularidad.

En cuanto al uso de los bienes de dominio p鷅lico, la Ley distingue diversas formas, haciendo referencia al uso com鷑 general, uso com鷑 especial y uso privativo, supuesto este 鷏timo en que se exige concesi髇. En relaci髇 con ello se establecen asimismo lo principios b醩icos sobre concesiones administrativas, y se diferencia entre concesi髇 incursa en causa de caducidad y concesi髇 cuya caducidad ha sido declarada (art. 41). La disposici髇 adicional tercera prev� la aprobaci髇 de un pliego de condiciones generales para concesiones de dominio p鷅lico.

La disposici髇 final y las transitorias destacan especialmente, ya que trata de aclarar conceptos utilizados a lo largo de la Ley a fin de evitar confusionismo terminol骻ico.

Es preciso, sin embargo, hacer referencia a algunos preceptos especialmente relevantes.

El art韈ulo 16 es consecuencia del principio de acceso general de los ciudadanos a los archivos y registros p鷅licos, seg鷑 establece el art韈ulo 105 b) de la Constituci髇, haci閚dose remisi髇 a una futuras normas de desarrollo t閏nico o pr醕tico de tal principio.

El art韈ulo 22 pone en manos de la Administraci髇 de Andaluc韆 la posibilidad de recuperar por s� misma la plena disponibilidad de sus bienes demaniales una vez que hayan desaparecido las condiciones que amparaban su uso por terceros, por ejemplo, por haber finalizado el plazo de una concesi髇; tal recuperaci髇 existe tambi閚 respecto de los bienes patrimoniales, aunque en tales caso no existe potestad o autotutela alguna.

En el art韈ulo 26 se posibilita la adopci髇 de medidas provisionales en tanto se tramitan los expedientes de recuperaci髇, investigaci髇 o deslinde, tratando de salvaguardar la futura decisi髇 que recaiga.

Especialmente relevante es el art韈ulo 28 por cuanto pone en manos de la Administraci髇 la potestad de defender bienes que sean propiedad de concesionarios; la justificaci髇 para ello estriba en que tales bienes se encuentren afectos a una concesi髇 administrativa, y de este modo se adquiere una potestad exorbitante nueva que tiene por objeto, precisamente, garantizar la continuidad de la concesi髇, dado que la Comunidad Aut髇oma se encuentra interesada en la materia como otorgante de la misma.

Los art韈ulos 47 y 108 contienen normas transitorias respecto del cambio de naturaleza de los bienes.

En los art韈ulos 27, 57 y 106 se contiene una forma espec韋ica de concesi髇 de uso de bienes de la Comunidad, y en el art韈ulo 11 se introduce el principio de 玭on bis in idem�.

No se contienen en la Ley norma alguna sobre bienes vacantes de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto.

Resaltar, por 鷏timo, que sin perjuicio de una concepci髇 unitaria del Patrimonio de la Comunidad Aut髇oma, para el Parlamento de Andaluc韆 se establece el principio de autonom韆 patrimonial.

En definitiva, la Ley del Patrimonio de la Comunidad Aut髇oma de Andaluc韆 viene a formar parte del grupo de normas generales para la Comunidad, pues recogen los principios que son necesarios para su funcionamiento.