Sumario

Exposición de Motivos

1.

La presente Ley se inserta dentro del cumplimiento de uno de los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma andaluza, tal como los define el artículo 12 del Estatuto de Autonomía.

La reforma agraria, expresamente mencionada en el número 11 del apartado 3 de dicho artículo, se entiende como una respuesta global a la transformación, modernización y desarrollo de las estructuras agrarias e instrumento de una política de crecimiento, pleno empleo y corrección de los desequilibrios territoriales. Supone un proceso complejo, reto históricamente secular para los andaluces; proceso que se entiende iniciar con esta Ley de Reforma Agraria.

2.

Antes de entrar en la exposición de las fórmulas normativas que se contienen en la Ley, no es ociosa una reflexión sobre el significado histórico del problema de la tierra y de la reforma agraria, así como sobre su concepción actual a la luz de las necesidades que hoy día se plantean en la agricultura andaluza.

La sociedad andaluza se ha caracterizado históricamente por una estructura social muy marcada, y que ha tenido en la posesión de la tierra su línea divisoria. De un lado, unos pocos grandes propietarios que explotaban sus tierras de modo extensivo y de otro una gran masa de trabajadores agrícolas sin tierra y de pequeños campesinos con insuficiente tierra, que debían acudir también al mercado de trabajo para completar sus ingresos.

El aprovechamiento extensivo de las grandes explotaciones y la ausencia de alternativa de empleo en otras actividades daban lugar a situaciones de paro crónico, con prolongados períodos de paro estacional, estableciendo así las bases de una economía en precario que provocaba, especialmente en ciertas coyunturas de malas cosechas, agudos problemas sociales, que daban lugar a un alto nivel de conflictividad, manifestado reiteradamente a través de movimientos huelguísticos y revueltas promovidas por las organizaciones obreras.

La ausencia de un desarrollo agrario basado en la explotación eficiente de los recursos productivos y, en definitiva, los obstáculos al desarrollo de la economía, han estado ligados históricamente en Andalucía a la estructura de la propiedad de la tierra. De este modo, el problema de la tierra y de la concentración de la propiedad ha sido un tema que ha estado presente en todos los estudios y programas políticos desarrollados en España desde el siglo XVIII. Los economistas ilustrados y políticos de finales del siglo XVIII, Campomanes, Olavide, Jovellanos, etc., no dudaron en señalar a la estructura de la propiedad de la tierra como un claro obstáculo para el desarrollo económico. Sus iniciativas y enfoque político para afrontar el problema discurrieron por la vía de las grandes colonizaciones, como la de Sierra Morena.

En el siglo XIX, y bajo la influencia de las doctrinas liberales, surgen los planteamientos desamortizadores como una de las piezas claves de la política económica de la segunda mitad de dicho siglo con objetivos de movilización de la tierra y consolidación de la Hacienda Pública. Las sucesivas desamortizaciones provocaron el cambio de manos de la propiedad de la tierra, aunque consolidaron una estructura de la propiedad con un fuerte grado de concentración, y no resolvieron la ociosidad de las tierras y el bajo grado de explotación de las grandes fincas. Por ello, a principios del siglo XX, el programa político regeneracionista aborda también el problema de la tierra y propone un modelo de transformación basado en el regadío y en la creación de una clase de pequeños agricultores. Por primera vez se une así el problema de la transformación de la estructura de la propiedad y el de la política hidráulica.

Más tarde serían las ideas reformistas las que se impondrían de la mano de prestigiosos tratadistas, como Flores de Lemus y Pascual Carrión. Estas ideas reformistas cristalizaron en el anteproyecto de Ley de Reforma Agraria redactado por la Comisión Técnica y, después de considerables avatares y de modificaciones sustanciales, en la Ley de Reforma Agraria de 1932.

El fin de la guerra civil en 1939 acabó con la experiencia de reforma agraria y supuso la devolución a sus antiguos propietarios de las fincas expropiadas. La alternativa al tema de la reforma agraria se configura, a partir de dicha época, a través de la política de colonización basada en la transformación en regadío y posterior instalación de agricultores individuales en pequeños lotes.

Dicha colonización sólo contribuyó parcialmente a la transformación de la estructura de la propiedad, debido a la política de reserva a los antiguos propietarios de una parte considerable de sus fincas, que se beneficiaban así de la transformación a bajo precio y, por otro lado, obtenían considerables ventajas al fijar alrededor de los latifundios una población de colonos con insuficiente tierra que les suministraba mano de obra.

Posteriormente, la evolución de la economía española y de la propia agricultura en los años cincuenta, y especialmente en la década de los sesenta, modificó notablemente la situación anterior. Durante estos años se produce un fuerte proceso de modernización, aunque no homogéneo, de la agricultura en general y de la gran explotación en particular, y a pesar de los cambios producidos por la modernización agraria, por la política de colonización y por la propia dinámica del tráfico privado de fincas, puede decirse que, en grandes rasgos, el grado de concentración de la propiedad en términos de titularidad ha permanecido básicamente inalterado, y que el ejercicio de la explotación ha supuesto importantes niveles de infrautilización de la tierra, con las consecuencias económicas y sociales descritas. Quiere ello decir que el concepto de tierra ociosa, tópico que alentó las reivindicaciones históricas de reforma agraria, tiene una lectura hoy válida, aunque distinta.

3.

En efecto, aunque el desarrollo productivo de la agricultura andaluza ha sido notorio, la existencia de una determinada estructura de propiedad y explotación ha determinado una evidente infrautilización del recurso tierra. Así, a pesar de que una gran parte de los grandes propietarios acometieron la modernización de sus explotaciones (mecanización, mejora de la técnica de cultivo, introducción de nuevas variedades, etc.), sus estrategias empresariales han conducido a una estructura de cultivos, a un uso del suelo y a unos desequilibrios agricultura-ganadería que evidencian, entre otras cosas, un aprovechamiento inadecuado de los recursos naturales de Andalucía.

En la mayoría de los casos, la estrategia empresarial de los grandes propietarios durante las últimas décadas, ha consistido en la obtención de beneficios, minimizando el riesgo y orientando la producción hacia actividades que exigieran un bajo nivel de inversión. En definitiva, el gran propietario no ha asumido, por regla general, los niveles normales de riesgo que toda actividad empresarial debe comportar, y, al no ser el esfuerzo productivo y de inversión en las últimas décadas suficiente, se ha dado lugar a la inadecuada explotación de los recursos y se ha contribuido a la agudización de los problemas sociales en Andalucía.

La crisis económica iniciada en 1973 y agravada a finales de los años setenta, con sus graves secuelas de elevado nivel de paro, no ha hecho más que acentuar la necesidad de la reforma agraria. Una reforma agraria que trata de corregir los desequilibrios y deficiencias mencionadas más arriba, actuando sobre el binomio estructura de propiedad-estructura productiva como un sistema de elementos interrelacionados.

4.

Ahora bien, hoy una reforma agraria para Andalucía no puede plantearse como un fin en sí mismo, sino como un instrumento de cambio económico y social. A este respecto cabe decir que el desarrollo capitalista de la agricultura ha llevado a que la tierra no sea ya el único factor básico de la actividad agraria. Modificar la estructura de propiedad cuando sólo sobre las grandes fincas es claramente insuficiente hoy, y no tiene por qué implicar la transformación de la agricultura. Es necesario integrar la transformación de regadío y el adecuado aprovechamiento de los recursos hidráulicos, la actuación en materia de concentración de explotaciones, los estímulos para la adopción de fórmulas de agricultura asociativa, que superen los problemas de fragmentación de la propiedad, así como el aprovechamiento forestal y de restauración hidrológico-forestal, que permitan combinar los criterios de planificación productiva con los de conservación de la naturaleza y de los recursos.

Mas, por otro lado, es imprescindible no olvidar elementos de trascendental importancia y quo se sitúan fuera de la esfera de la producción.

Una Ley de Reforma Agraria que, como ésta, afecta a la estructura productiva debe enmarcarse en un conjunto más amplio de medidas y de acciones en el ámbito de la comercialización agraria, industrialización agraria, financiación, formación profesional y desarrollo cooperativista. Todas estas medidas de la que es cabecera esencial esta Ley, formarán parte de los programas de reforma agraria para Andalucía del Gobierno andaluz.

5.

Es por tanto, la filosofía última de esta Ley de Reforma Agraria ser un medio para remover los obstáculos de carácter estructural que se oponen al adecuado desarrollo del potencial de la agricultura andaluza. Desarrollo que debe orientarse de tal modo que no entre en colisión, antes bien, que se adecúe a los criterios de ordenación general de la economía y de la política agraria de la Nación; y a lo que hay que añadir que una Ley de Reforma Agraria concebida como tal, y no como un mero programa de reforma de estructuras, transformación en regadíos, concentración parcelaria, etc., sólo tiene sentido en aquellas regiones donde se manifiesta un elevado grado de concentración de la propiedad. Tal vez uno de los errores de la reforma agraria de la República fue su intento de aplicación a todo el territorio nacional. Por ello, esta Ley encuentra su plena justificación, no sólo jurídica, sino también política en el marco del Estado de las Autonomías singularmente descrito para nuestro caso en la Constitución española y el Estatuto de Autonomía.

6.

Para hacer viable este modelo de reforma agraria contiene la Ley un conjunto de normas que se estructuran en cuatro grupos diferenciados: de carácter general, las disposiciones orgánicas, las reguladoras de las diversas actuaciones de la Administración Autonómica en materia de reforma agraria y las relativas al asentamiento en las tierras públicas.

7.

Las normas generales señalan los grandes objetivos y principios de la reforma agraria, y los criterios que los inspiran indican, básicamente, los instrumentos para la consecución de dichos objetivos y establecen algunas reglas concretas de carácter común a todas las actuaciones previstas en la Ley, como pueden ser las relativas a cautelas jurídicas y a la creación del Catálogo de Fincas Rústicas Mejorables, elemento esencial de la publicidad administrativa y fichero de las distintas situaciones en que pueden estar las fincas sometidas a la reforma agraria.

Los principios inspiradores de la presente Ley de Reforma Agraria, tal como los definen las expresadas normas, son: lograr el cumplimiento de la función social de la propiedad de la tierra, impulsar el establecimiento y desarrollo de explotaciones agrarias rentables social y económicamente y contribuir a solucionar graves problemas sociales que aquejan al campo de Andalucía.

8.

Por lo que hace al primero, es sabido que la función social de la propiedad es un tópico jurídico de muy diversas interpretaciones y, ello no obstante, con carta de naturaleza en casi todos los Ordenamientos de nuestra área jurídico-cultural, recogido en la suprema instancia normativa que representa la Constitución de 1878. A pesar de esa posible variedad de interpretaciones, se puede decir, con práctica aceptación general que la función social de la propiedad supone la incorporación de la perspectiva del deber al derecho subjetivo, deber que modaliza su ejercicio; ejercicio que se aboca a la búsqueda de un logro social, que al mismo tiempo preserve el ámbito de poder del titular.

Ese elemento social del Derecho subjetivo es definido por la Ley en el contenido de los deberes en que consiste la función social de manera tal que queda clara su sustancia no puramente economicista, siendo de destacar, entre otras cosas, el específico hincapié que se hace en que el ejercicio del derecho de propiedad sobre la tierra ha de tener también como finalidad la conservación del suelo y la protección de la naturaleza.

Las reacciones frente al incumplimiento de la función social de la propiedad de los ordenamientos modernos son una serie de medidas graduales. La primera que la Ley contempla es la expropiación forzosa, pudiendo ser en el sistema de la Ley del uso o bien de la propiedad, también de acuerdo con las modernas orientaciones en materia de propiedad, que ponen de relieve cómo lo más importante del Derecho subjetivo es el perfil del ejercicio, y no el de la titularidad pura. Más adelante habrá ocasión de decir cómo se ha instrumentado la panoplia expropiatoria, porque es clave para el entendimiento de la presente Ley.

9.

El segundo gran principio, establecimiento y desarrollo de explotaciones agrarias rentables social y económicamente, es consecuencia también del cumplimiento de la función social de la propiedad de la tierra. Es preciso exigir la realización al propietario de una actividad con rentabilidad social y económica. Dentro del conjunto de medidas graduales, es instrumento para la consecución de ello la imposición de planes de mejora a aquellos propietarios o explotadores de la tierra que no alcancen determinados niveles de actividad En esta misma línea la Ley contempla el Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas del que más tarde se volverá a hablar.

10.

El tercer gran objetivo, la solución de graves problemas sociales, viene referido a aquellos supuestos de carácter puntual o coyuntural, en los que la actuación de las anteriores medidas no es posible por no concurrir sus circunstancias de ejecución, o por la extremada agudeza de la situación existente, y se haga necesario actuar mediante la expropiación por causa de interés social, donde los derechos del propietario quedan definitivamente sacrificados para la consecución de finalidades prioritarias para la comunidad, sacrificio concebido, por supuesto, en los términos de garantía e indemnización que prevén las normas generales sobre la expropiación forzosa.

11.

El segundo gran conjunto de la Ley es el dedicado a las normas orgánicas en el que se contienen las oportunas habilitaciones, tanto el Consejo de Gobierno como a la Consejería de Agricultura, para ejercitar las competencias que posean de acuerdo con el Estatuto de Autonomía, y en función de las transferencias a la Comunidad Autónoma de Andalucía. Dichas normas orgánicas crean asimismo el Instituto Andaluz de Reforma Agraria, instrumento esencial para la ejecución de la política de la que es medio legal la presente norma; disposiciones orgánicas que también determinan la fórmula de participación de las organizaciones sindicales y profesionales. Se concibe tal participación con carácter consultivo y a nivel provincial, con incorporación del nivel comarcal, al ser éste el ámbito normal de actuación de la reforma agraria, como se expondrá más adelante. Por la propia naturaleza de toda la materia orgánica, una vez dibujados sus principios fundamentales, se ha deferido el resto al desarrollo reglamentario.

12.

La tercera rúbrica de la Ley de Reforma Agraria es relativa a las diversas actuaciones de la Administración para la consecución de aquélla, actuaciones que se pueden agrupar y clasificar convencionalmente en las que inciden más directamente sobre las explotaciones singulares (aunque concebidas dentro de una planificación) y aquellas otras que tienen como objetivo más la transformación del entorno donde se mueven las singulares explotaciones, que la de estas mismas, aunque es evidente que en muchas ocasiones concurrirán ambos tipos de actuación, y que no cabe concebirlas como compartimentos estancos.

Se debe poner de relieve que el ámbito de ejecución de la Ley de Reforma Agraria es la comarca, siendo el instrumento normativo utilizado con carácter fundamental el Decreto de Actuación Comarcal de Reforma Agraria, que, reflejando los criterios generales de la Ley, es también un Decreto planificador «ad hoc» para cada comarca que persigue una reestructuración global del hábitat rural de la zona.

Conviene poner de manifiesto que pieza fundamental de cada Decreto de Actuación de Reforma Agraria es la determinación de los índices técnico-económicos que determinan las diversas medidas sobre las explotaciones y que suponen una objetivación del grado de aprovechamiento de los recursos en tres variables fijas -producción bruta por hectárea, empleo por hectárea e intensidad de cultivo-, aunque pueden ser completadas por otros.

Dedica esta parte de la Ley atención a la regulación de los tipos expropiatorios de que se van a hacer uso en la reforma agraria de la Comunidad Autónoma andaluza. Merece resaltarse la metodología que se ha seguido para incardinar dentro de la Ley las figuras expropiatorias, pues al tiempo que la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva en materia de reforma y desarrollo agrario, en los términos que indica el artículo 18.1.4º del Estatuto de Autonomía, no la tiene en los mismos términos por reservada el Estado, según el artículo 149.1.18 de la Constitución, en materia de expropiación forzosa; institución que se considera imprescindible, aunque sea con carácter instrumental, para la realización de la reforma agraria.

La cosa no plantea mayores dificultades, si con esta óptica interpretamos que, al ser competencia para legislar originariamente en materia de expropiación exclusiva del poder central (artículo 149.1.18 de la Constitución), mientras corresponde a los Organos andaluces el desarrollo legislativo y ejecución (artículo 15.1.2 del Estatuto de Autonomía), ello conlleva necesariamente que, aunque la Comunidad Autónoma no puede regular tipos de expropiación distintos a los consagrados por la vigente legislación general, puede remitirse a la legislación básica de la expropiación forzosa, y esto es lo que precisamente se ha hecho, con alusión a la tipología de la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables y la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario y a las normas generales que regulan la expropiación por razón de interés social.

13.

Y del mismo modo es de la competencia de la Comunidad Autónoma el establecimiento del Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas, que se configura como un tributo propio de la Comunidad Autónoma, establecido por la misma en uso del poder tributario que le reconocen los artículos 133.2 de la Constitución y 64 del Estatuto de Andalucía.

El hecho imponible del Impuesto se define por la infrautilización de las fincas rústicas, por no alcanzar en el período impositivo el rendimiento óptimo por hectárea fijado para cada comarca en el correspondiente Decreto de Actuación Comarcal. Por lo tanto, no se trata de gravar la mera susceptibilidad de obtención de rendimientos agropecuarios (lo que hace la Contribución Territorial Rústica y Pecuaria) ni los rendimientos netos realmente obtenidos (lo que hace el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o el Impuesto sobre Sociedades), sino de gravar la no obtención de unos rendimientos susceptibles de producirse, dato éste en que se materializa la infrautilización de las fincas.

La fórmula establecida para medir estos «rendimientos despreciados» por el sujeto pasivo es la de restar del rendimiento óptimo el rendimiento obtenido en el año natural, o el rendimiento medio actualizado obtenido por el sujeto pasivo en los cinco años anteriores, si esta última cantidad resultare mayor.

Si bien los tributos de carácter real suelen ser cerradamente objetivos, en el Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas se ha introducido una mínima subjetivación, mediante la toma en consideración de períodos impositivos cortos. En estos casos la cuota tributaria se calcula para la totalidad del año y se prorratea entre los sujetos pasivos en proporción a la duración de sus respectivos períodos impositivos.

El Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas se configura como un impuesto progresivo, como se desprende de la tarifa establecida, que oscila entre el 2 por 100 para aquellas bases imponibles que representen hasta el 30 por 100 del rendimiento óptimo y el 10,75 por 100 para aquellas bases imponibles que representen hasta el 100 por 100 de dicho rendimiento. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que los tipos que generalmente se aplicarán son los que oscilan entre el 2 y el 4,50 por 100, ya que los tipos superiores corresponden a unos grados de infrautilización que determinaran, en la mayoría de los casos, la aplicación de otras medidas previstas en la Ley y, por tanto, la exención del impuesto.

14.

Es evidente que las actuaciones que no inciden solamente sobre expropiaciones singulares, tales como la transformación de grandes zonas repoblaciones forestales (que la Ley enfoca con un matiz alejado de planteamientos productivistas) y la concentración de explotaciones (de la que debe recordarse la novedosa regulación que va mucho más allá de la concentración parcelaria, entendida como la de parcelas en coto redondo), se encuentran amparadas por la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en agricultura, aunque se contengan las necesarias cautelas consistentes en remitiese a la legislación básica de la expropiación forzosa, la referencia a la legislación civil y el respeto a la ordenación básica de la economía, tres límites que se imponen, como es sabido, por la propia Constitución.

15.

El último gran apartado de la Ley de Reforma Agraria hace referencia al asentamiento en las tierras públicas que estén en poder de la Administración Autonómica y que están destinadas a la reforma agraria.

La regulación de las formas jurídicas de asentamiento es clásica, utilizándose como formas de la asignación, la asignación en propiedad en arrendamiento o subarriendo, en su caso (necesariamente cuando la expropiación haya asumido la especie de arrendamiento forzoso a favor del Instituto Andaluz de Reforma Agraria), y la concesión administrativa.

Carácter de novedad importante tiene la regulación de los beneficiarios de los asentamientos en las tierras públicas, donde la Ley ha optado claramente por fomentar la constitución de explotaciones agrarias de carácter asociativo, por considerarlas más viables económicamente, más solidarias socialmente, y generadoras no solamente de bienestar económico, sino de calidad de vida y de trabajo en el sector rural.