Sumario

Ley [CASTILLA Y LEÓN] 1/1993, 6 abril, derogada por disposición derogatoria única de Ley [CASTILLA Y LEÓN] 8/2010, 30 agosto, de Ordenación del Sistema de Salud de Castilla y León («B.O.C.L.» 7 septiembre) el 8 de septiembre de 2010.

Exposición de Motivos

I

La Constitución Española en su Título I, artículo 43, consagra el derecho de todos los ciudadanos a la protección de su salud, al tiempo que establece la responsabilidad de los poderes públicos como garantía fundamental de este derecho. Asimismo, y en el plano organizativo, la Constitución en su Título VIII, establece una nueva articulación del Estado cuya implantación progresiva debe suponer una reordenación de las competencias entre las distintas Administraciones Públicas.

El Estatuto de Autonomía de Castilla y León, atribuye a la Comunidad Autónoma competencias en materia de sanidad e higiene en lo que respecta al desarrollo y ejecución de la legislación del Estado; asimismo establece la capacidad de desarrollo legislativo y de ejecución en el marco de la legislación básica, en materia de coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social.

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, constituye la respuesta normativa básica al mandato constitucional sobre protección de la salud, destacando uno de los principios del modelo previsto por la Ley General: el protagonismo de las Comunidades Autónomas, como Administraciones suficientemente capaces y con la necesaria perspectiva territorial en el ámbito sanitario. La construcción del Sistema Nacional de Salud debe implicar por lo tanto, la concentración de los servicios sanitarios bajo la responsabilidad y dirección de las Comunidades Autónomas y la coordinación del Estado.

II

En el marco de este modelo sanitario, es objeto de la presente Ley la regulación general de las actividades sanitarias en la Comunidad de Castilla y León, la constitución del Sistema de Salud de Castilla y León y la creación de la Gerencia Regional de Salud, como instrumento institucional para la gestión de las competencias y recursos que se le encomienden.

La Ley aspira a recoger las mejores experiencias habidas en la ordenación de los servicios de salud y el interés reformador que se vive en éstos para mejorar la calidad de los servicios y la eficiencia de la gestión.

De este modo, se trata de disponer de un instrumento efectivo para ordenar y administrar los recursos y competencias actuales, y aquellos de que se disponga en el futuro, así como anticiparse a los cambios que necesariamente han de producirse en el Sistema Nacional de Salud.

III

Este enfoque se muestra en los mismos principios inspiradores de la Ley, que incorporan, entre otros, lo de descentralización, autonomía y responsabilidad en la gestión; el de la promoción del interés individual y social por la salud y el sistema sanitario; el de mejora continua de la calidad de los servicios en todos sus aspectos; y el de sustitución tendencial de las prestaciones asistenciales por una atención integral y personalizada más próxima al medio familiar.

IV

Una importante innovación es la incorporación al texto de la Ley de una serie de medidas de reconocimiento, protección y garantía de los derechos de los ciudadanos con relación al sistema sanitario, en línea con las legislaciones europeas más avanzadas y con la práctica de las empresas de servicios.

Se establece una relación de actividades y servicios comprendidos, y en especial la exigencia de evaluación previa y financiación separada de las nuevas prestaciones y servicios que puedan incorporarse.

Se da rango legal a una Carta de Derechos de los ciudadanos, incorporando entre éstos la libre elección de Médico, Servicio y Centro, derechos y programas preferentes para grupos específicos de población (entre ellos, los niños, los ancianos y los enfermos mentales), el derecho a la información sanitaria así como el del coste de los servicios consumidos, y el de disfrute de un medio ambiente saludable. Asimismo se establece un sistema de garantías para la protección de estos derechos.

En este capítulo merece destacarse asimismo la disposición con rango legal de una protección económica y jurídica para los trabajadores y empleados sanitarios públicos contra las demandas y reclamaciones que puedan interponerse contra ellos en ejercicio de sus funciones.

V

El papel que asigna a la Administración Sanitaria la presente Ley es más el de ordenadora y garante de los servicios y derechos que se derivan de la protección a la salud que el de gestora y administradora directa de recursos e instituciones sanitarias. Ya desde los primeros artículos, se establecen como cometidos principales de la Junta de Castilla y León las facultades de planificación, organización general y evaluación, así como las de autoridad pública sobre la salud individual y colectiva, mientras que la gestión y administración de los servicios queda encomendada a una pluralidad de fórmulas de gestión directa, indirecta y compartida.

La articulación concreta de estas facultades se realiza a través de instrumentos bien probados en la literatura y, la práctica de las políticas sanitarias, antes que mediante un repertorio de competencias de naturaleza administrativa. Estos instrumentos principales son el Plan de Salud (con previsión de medios y recursos), el Mapa Sanitario, la Acreditación de centros y servicios, la Información Sanitaria y Económica, y, desde luego, los Presupuestos como instrumento para la financiación y control de los servicios comprendidos en el sistema público.

La propia estructura del texto legal responde a este enfoque. La Ley regula en el título preliminar y en los cuatro títulos siguientes las actuaciones de la Administración Sanitaria (el Sistema de Salud, Derechos y Deberes Plan de Salud, Organización Territorial y Funcional, Intervención Pública), y en el Título VI la creación de la Gerencia Regional de Salud.

Y también lo hacen las denominaciones utilizadas para designar los principales aspectos de la ordenación. Con la constitución del Sistema de Salud de Castilla y León se da cumplimiento al mandato de la Ley General de Sanidad en cuanto a la formación de Servicios de Salud regionales que integren y adscriban el conjunto de los servicios y recursos de las Administraciones Públicas.

La Gerencia Regional de Salud aparece, en cambio, como la forma organizativa creada para la gestión de los recursos y competencias que le encomienden la Junta de Castilla y León.

La Gerencia Regional de Salud se desarrollará en el tiempo a medida que se produzcan transferencias de las Entidades locales y de la Administración del Estado, pudiendo administrar servicios propios, especialmente en el período transitorio. Sin embargo, serán otros entes (públicos, privados o mixtos), emplazados fundamentalmente en las Areas de Salud, los llamados a gestionar de forma profundamente descentralizada los servicios sanitarios de Castilla y León.

VI

En efecto, la ordenación territorial del Sistema de Salud de Castilla y León se fundamenta en las Areas de Salud como dispositivo integrado del conjunto de los servicios y establecimientos sanitarios, incluidos los de prevención. asistencia (primaria y especializada) y rehabilitación, y coordinados con los servicios sociales.

El Area es responsable asimismo de la dirección y coordinación de este conjunto de recursos. Para hacer efectivas estas previsiones, la Ley establece planes de salud y presupuestos diferenciados por áreas, la creación de unos órganos de gobierno y participación (Consejo de Dirección, Director de Area y Consejo de Salud) e instrumentos de información y gestión sanitaria que aseguren la coordinación e integración de los servicios.

Sin embargo, la gestión y administración de los recursos y la ejecución de los programas podrá efectuarse mediante una diversidad de formas de gestión, bajo la vigilancia y control de los órganos superiores y en el marco del Plan de Salud de Area.

En el enfoque de esta Ley, la autonomía de gestión no se debe producir exclusivamente en el nivel de la autoridad central (con la segregación tradicional entre facultades planificadoras y gestoras y la duplicación entre los órganos de la Consejería y de la Gerencia Regional de Salud), sino en las Areas de Salud, y ello con todas las consecuencias organizativas, económicas y jurídicas.

Las demarcaciones inferiores al Area son las zonas básicas de salud, donde se produce la Atención Primaria, auténtica puerta de entrada al sistema sanitario. Una novedad de esta Ley es la introducción de un órgano unipersonal de gestión (y un dispositivo de apoyo administrativo) del equipo de Atención Primaria, nuevamente bajo la idea de extender la autonomía al tiempo que la responsabilidad en la gestión de los servicios.

VII

En la ordenación funcional, merece destacarse el reconocimiento de la participación de los profesionales sanitarios en la gestión de los hospitales y la regulación de la atención continuada, incluso con la creación de instrumentos de comunicación específicos.

Asimismo se constituye la Red Asistencial de Utilización Pública, forma alternativa a los conciertos tradicionales, que asegure una oferta estable y solvente de servicios hospitalarios en Castilla y León.

No es la única fórmula prevista para la colaboración de la iniciativa privada en el Sistema de Salud de Castilla y León. Otras son la diversidad y pluralidad de fórmulas gestoras, a las que nos hemos referido, y la posibilidad de vinculaciones y contratos especiales para personas e instituciones en función de su calidad profesional y científica.

La Ley hace asimismo en la organización general del sistema sanitario un énfasis en la promoción de la investigación y docencia, en un sentido amplio en el que destacan los programas aplicados a la prevención y la evaluación de la eficiencia de las intervenciones sanitarias con una dedicación de presupuestos separados y la previsión de crear un Instituto Regional de Estudios de Ciencias de la Salud.

VIII

Se establece el Plan de Salud como un instrumento estratégico para la planificación sanitaria en Castilla y León, incluidos por vez primera los aspectos intersectoriales y extrasanitarios (alimentación, industria, cultura, medio ambiente, etc.) que influyen cada vez en mayor medida en el estado de salud de la población.

El Plan de Salud establece un compromiso cuantificado de objetivos actividades, programas y recursos incluidos los financieros, del sistema sanitario y de las entidades incluidas o vinculadas en el mismo.

IX

Según se ha dicho, la Gerencia Regional de Salud aparece como un órgano instrumental, separado del concepto del Sistema de Salud de Castilla y León, creado para la ejecución de las competencias de administración y gestión de servicios, prestaciones y programas sanitarios que le encomiende la Administración de la Comunidad Autónoma.

La forma jurídica de ente público, permite mejor que los servicios centralizados, coger en su marco una variedad de formas de gestión territorial y funcional, y propicia asimismo la participación democrática de los interesados y el control interinstitucional de la gestión.

Adicionalmente, y en el entorno de la gestión pública de la Junta de Castilla y León, se establecen para su desarrollo posterior un conjunto de previsiones organizativas, presupuestarias, administrativas y de personal que permitan avanzar en la incorporación de mecanismos de gestión empresarial a los servicios sanitarios de la Comunidad.

Por último, la Gerencia Regional tiene una virtualidad inmediata en el período transitorio, de asunción paulatina de competencias y recursos por parte de la Junta, por cuanto permite, de un lado, la gestión directa de un conjunto de servicios actuales y de próxima incorporación y, de otro, la formación de consorcios u otros organismos, junto con otras administraciones y empresa para la adscripción y administración de otros recursos.