Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Funci髇 P鷅lica de la Comunidad de Madrid

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Sumario

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

I.

El acceso de la provincia de Madrid a su autogobierno mediante su constituci髇 como Comunidad Aut髇oma a trav閟 de Ley Org醤ica 3/1983, de 25 de febrero, que aprueba su Estatuto de Autonom韆, no s髄o ha proporcionado a la nueva entidad territorial la atribuci髇 de competencias sobre determinadas materias que eran antes propias de la esfera estatal y de las que como ente local, ostentaba la provincia y gestionaba la Diputaci髇, sino, tambi閚, la l骻ica atribuci髇 de una potestad plena de autoorganizaci髇.

Ambos elementos forman el haz de facultades -de distinto alcance- que la Constituci髇 ha previsto en la nueva distribuci髇 del poder territorial del Estado, para acercar al nivel 髉timo la gesti髇 de los servicios p鷅licos para el ciudadano.

No podr韆 hablarse de potestad plena de autoorganizaci髇 y de ejercicio de la autonom韆, a la que se ha accedido por la v韆 constitucional, si la Comunidad de Madrid no tuviera suficientes facultades para regular el r間imen jur韉ico de su personal o, cuando menos, las especialidades que son propias de una formaci髇 org醤ica y estructural que debe dar respuesta a problemas peculiares y diferenciados de otras esferas de la Administraci髇 P鷅lica.

En uso de la facultad normativa de la Comunidad de Madrid para con su personal, el Gobierno regional ha determinado la pol韙ica global de sus trabajadores en la medida que son el brazo ejecutor de la Administraci髇 p鷅lica de la Comunidad. A lo largo de los dos primeros a駉s de funcionamiento de las instituciones comunitarias se han aprobado diversas disposiciones generales sobre la materia.

La regulaci髇 dada 鷑icamente ha salido al paso de los problemas que iban sucedi閚dose en la medida que el proceso de traspasos de personal de otras Administraciones a la de la Comunidad iba produci閚dose. Normas todas ellas que, siendo de enorme utilidad y clarificadoras en la gesti髇, no dejaban de tener el car醕ter de provisionalidad propio del proceso de formaci髇 de la Comunidad y de las diferentes fases de traspasos de servicios.

Finalizados pr醕ticamente aquellos procesos generadores de la nueva Administraci髇, es ahora el momento de regularizar y ordenar los diversos y heterog閚eos efectivos que forman la denominada Funci髇 P鷅lica regional, o con mayor claridad conceptual, todo el personal al servicio de nuestra Comunidad, mediante una relaci髇 jur韉ica de empleo.

Es tambi閚 el momento de fijar las normas que deban regir para quienes, en el futuro, se incorporen a la Comunidad.

Confluyen en nuestra Administraci髇 colectivos de trabajadores procedentes de diferentes esferas administrativas. Esta heterogeneidad se multiplica cuando la relaci髇 jur韉ica de empleo, dentro de cada esfera, es tambi閚 distinta. Funcionarios y personal laboral, junto con quienes est醤 al servicio de la Administraci髇 mediante relaciones contractuales temporales, van a formar el conjunto de efectivos de la Comunidad de Madrid. Su ordenaci髇 no s髄o es necesaria, sino que debe llevarse a cabo mediante una norma con rango suficiente que permita realizar la labor integradora, que configure la estructura burocr醫ica y que habilite un desarrollo reglamentario adecuado, con la garant韆 para la Administraci髇 y para su personal de ser la voluntad de las fuerzas pol韙icas presentes en la C醡ara legislativa la reguladora de la ordenaci髇. Rango, pues, que debe ser el de Ley de su Asamblea, en desarrollo de las Bases dictadas sobre la materia por las Cortes Generales.

La Comunidad Aut髇oma de Madrid tiene potestad legislativa para regular su Funci髇 P鷅lica Propia, en tanto que parte de sus instituciones de autogobierno. El debate doctrinal ha quedado cerrado tanto por la pr醕tica seguida en el proceso auton髆ico general como por la rotundidad del art韈ulo 11 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de las Funci髇 P鷅lica, seg鷑 el cual 玪as Comunidades Aut髇omas proceder醤 a ordenar mediante Ley de sus respectivas Asambleas legislativas, su Funci髇 P鷅lica propia�.

Ambos referentes son los obligados para la ordenaci髇: los propios problemas que la disparidad de personal genera y el mareo de Bases normativas estatales. Entre estos dos referentes se mueve el margen de innovaci髇 pol韙ica que contempla esta Ley.

II.

La Ley no pretende regular 鷑icamente las peculiaridades en el r間imen de los funcionarios de la Comunidad que puedan surgir en desarrollo de las Bases estatales. Superando en este punto ciertas inercias tradicionales, es preciso reconocer que hoy no se aseguran exclusivamente los fines p鷅licos mediante el ejercicio de potestades por funcionarios, pues cada d韆 cuentan m醩 los fines p鷅licos asegurados Mediante actividades que no suponen ejercicio de potestades y que se encuentran al cargo de personal laboral. Se opta por considerar a todos los trabajadores al servicio de la Comunidad como personal de la misma, indistintamente. Para ello, se parte de la no identificaci髇 entre Funci髇 P鷅lica y funcionarios, y se considera, por tanto, Funci髇 P鷅lica de la Comunidad -en la inteligencia de interpretarla como conjunto de agentes ejecutores de las actividades de la Administraci髇 e Instituciones Comunitarias-, tanto al personal funcionario como al personal laboral. Se excluyen de la regulaci髇 los cargos pol韙icos, al no mantener una relaci髇 de empleo profesional.

No obstante lo anterior, s� es necesario subrayar que la Ley, en la mayor parte de su articulado, se dedica a regular aspectos fundamentales de la relaci髇 estatutaria de los funcionarios. Tal aspecto no obedece a otra causa que el hecho de ser receptora la norma de la capacidad negociadora de los representantes de los trabajadores laborales a la hora de fijar las condiciones de empleo a trav閟 de Convenios Colectivos.

Aun no pudiendo ser de otra manera, por la propia naturaleza del Derecho Laboral, los esfuerzos realizados por las Centrales Sindicales y la propia Comunidad a la hora de negociar Acuerdos de aplicaci髇 general para todos los trabajadores laborales, son un punto b醩ico de referencia que permite abundar en aquel reconocimiento de las normas pactadas y del sistema que facilita el logro de una paz social que garantice la prestaci髇 de los servicios p鷅licos con las menores interferencias de los conflictos de personal que, inevitablemente, suelen surgir.

Es, pues, la Ley una norma dirigida a todos los trabajadores al servicio de la Comunidad, pero reguladora con un especial detenimiento de los aspectos esenciales que afectan a los funcionarios a ela adscritos.

Y en este sentido, la Ley regula, de manera integrada, las materias estatutarias de los funcionarios. No cabe duda que el desarrollo de las Bases estatales impide introducir figuras contrarias a las normas b醩icas dadas por las Cortes Generales. La Ley, al contrario, recoge dichas Bases y, en ocasiones, traslada a su texto el articulado de las disposiciones estatales. Ello responde al hecho de utilizar una sistem醫ica parecida a la estatal, y a la pura labor did醕tica y clarificadora para los funcionarios.

III.

Los tres primeros t韙ulos de la Ley se reiteren a los aspectos generales y que han de ser de aplicaci髇 a la totalidad del personal al servicio de la Comunidad de Madrid.

En este sentido al margen de la l骻ica definici髇 del objeto de la ley y de su 醡bito, se clasifica el personal y se establece qui閚es son los Organos superiores en pol韙ica de personal, con la b鷖queda de un lugar de elaboraci髇 de los representantes de los trabajadores en el Consejo Regional de la Funci髇 P鷅lica. La acci髇 sindical de laborales y funcionarios es un hecho que debe tener un foro adecuado.

Se regulan los criterios fundamentales del registro de Personal, con indicaci髇 expresa de que 閟te habr� de ordenarse con los que existan en otras Administraciones P鷅licas.

En el t韙ulo segundo se define para nuestra Comunidad lo que ha sido estimado el eje de toda la regulaci髇 jur韉ica de la Funci髇 P鷅lica. Nos referimos a la implantaci髇 de las relaciones de puestos de trabajo, como mecanismo clave para racionalizar los efectivos de la Administraci髇 P鷅lica. Pero, adem醩, se adelantan pautas sobre la clarificaci髇 del denominado 醡bito de la Funci髇 P鷅lica, y para ello se introducen ciertos criterios orientadores de c髆o deben ser catalogados los puestos a la hora de utilizar personal estatutario o personal contractual.

En este orden de cosas, se regula la configuraci髇 de las plantillas presupuestarias, es decir, la dotaci髇 de las diferentes plazas en correpondencia directa con los puestos de trabajo necesarios para atender las necesidades de los diferentes Servicios. Las relaciones de puestos de trabajo han de ser el instrumento t閏nico que permita racionalizar y ordenar las plantillas del personal de la Comunidad.

Por 鷏timo, el t韙ulo tercero, tambi閚 de vigencia para todo el personal de la Comunidad, establece los cauces fundamentales para el ingreso en nuestra Administraci髇. Se regula la conocida oferta de empleo, que permita, a los aspirantes interesados en ingresar en la Administraci髇, conocer con tiempo suficiente cu醠es van a ser las vacantes que la Comunidad de Madrid, durante un ejercicio, va a ofertar. Anuncio donde se incluir醤 todas las plazas de los distintos Organos de la Administraci髇 regional. Se pretende centralizar la selecci髇 y formaci髇 en un mismo Organo directivo dependiente de la Consejer韆 de Presidencia.

El t韙ulo cuarto ya adopta la especialidad propia de dise馻r el r間imen estatutario de los funcionarios de la Comunidad. Pi閚sese que este colectivo hasta ahora se ha integrado de forma muy heterog閚ea. De ah� que la Ley reconozca la condici髇 de funcionarios propios de la Comunidad a todos aquellos funcionarios que se han venido incorporando a la nueva Instituci髇 procedentes tanto de la extinta Diputaci髇 Provincial como a trav閟 de los diferentes traspasos de servicio, en virtud de Reales Decretos de transferencias, as� como aquellos que hubieran accedido a la Comunidad por los sistemas de ofertas p鷅licas excepcionales aprobados en 1983 y 1985.

En la estructura de la organizaci髇 de los funcionarios se opta por la agrupaci髇 cl醩ica mediante Cuerpos. La opci髇 responde a la voluntad ya adoptada por otras Administraciones P鷅licas en este sentido, que permitir�, con mayor flexibilidad, la movilidad interadministrativa, y tambi閚 porque es el sistema recogido en la propia Ley de Medidas de Reforma de la Funci髇 P鷅lica.

La combinaci髇 de los sistemas de Cuerpos y de relaci髇 de puestos de trabajo no tiene por qu� ser negativa en la estructura de la Funci髇 P鷅lica siempre y cuando se respeten con absoluta fiabilidad los Cuerpos que se crean en la Ley y no se multipliquen agrupaciones espec韋icas cuando sean homog閚eas y no exijan una titulaci髇 singular.

La patrimonializaci髇 de la Administraci髇 por diversos Cuerpos de funcionarios, como efecto sociol骻ico que se ha podido demostrar en determinadas etapas de nuestra historia, no tiene que ser el resultante necesario de la existencia de Cuerpos, cuando 閟tos tienen la suficiente amplitud y generalidad para que permita la identidad de sus componentes 鷑icamente a nivel profesional y clasificatorio. La tipolog韆 y n鷐eros de Cuerpos que se crean en esta Ley busca esta finalidad.

La carrera administrativa se monta mediante el sistema que parte del respeto al grado personal y la posibilidad de la adquisici髇 de grados superiores de un mecanismo riguroso de provisi髇 de puestos de trabajo, de la atenci髇 a la promoci髇 interna entre Grupos y Cuerpos y a trav閟 de la denominada movilidad administrativa que contempla el art韈ulo 17 de la Ley de Medidas de Reforma de la Funci髇 P鷅lica.

La centralizaci髇 de la selecci髇 y formaci髇 del personal busca no s髄o el regular uniformemente el mecanismo de selecci髇 del personal, sino, tambi閚, el atender din醡icamente a los diferentes aspectos que permitan facilitar el movimiento de los funcionarios en su carrera administrativa.

En el t韙ulo quinto se regulan algunos aspectos de la relaci髇 del personal laboral. Evidentemente, el respeto a la negociaci髇 colectiva hace que la norma no entre en detalle en los diferentes aspectos singulares de la relaci髇 de empleo de este colectivo.

El t韙ulo sexto regula las relaciones de empleo de la denominada colaboraci髇 temporal.

En el 鷏timo t韙ulo de la ley se incluyen preceptos tendentes a buscar la homogeneizaci髇 de criterios de pol韙ica de personal a traves del Consejo de Gobierno para con los trabajadores al servicio de la Administraci髇 institucional de la Comunidad de Madrid.

Por lo que al personal de la Asamblea se refiere, queda este excluido del 醡bito de aplicaci髇 de la presente Ley, toda vez que, de acuerdo con los art韈ulos 13.2 y 14 del Estatuto de Autonom韆 de la Comunidad de Madrid, y art韈ulo 30 y disposici髇 final tercera del Reglamento de la C醡ara, corresponde a la Mesa de la Asamblea la aprobaci髇 del Estatuto del Personal de la misma.

Por 鷏timo, las disposiciones adicionales y transitorias de la norma tienen como objeto facilitar en el tiempo la puesta en pr醕tica de la normativa legal y, por otro lado, regular cuando as� corresponda las situaciones de aquel personal que queda afectado por la Ley, teniendo derechos reconocidos por normas anteriores o situaciones que conviene precisar en garant韆 de los mismos.