Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública de la Comunidad de Madrid

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Sumario

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I.

El acceso de la provincia de Madrid a su autogobierno mediante su constitución como Comunidad Autónoma a través de Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, que aprueba su Estatuto de Autonomía, no sólo ha proporcionado a la nueva entidad territorial la atribución de competencias sobre determinadas materias que eran antes propias de la esfera estatal y de las que como ente local, ostentaba la provincia y gestionaba la Diputación, sino, también, la lógica atribución de una potestad plena de autoorganización.

Ambos elementos forman el haz de facultades -de distinto alcance- que la Constitución ha previsto en la nueva distribución del poder territorial del Estado, para acercar al nivel óptimo la gestión de los servicios públicos para el ciudadano.

No podría hablarse de potestad plena de autoorganización y de ejercicio de la autonomía, a la que se ha accedido por la vía constitucional, si la Comunidad de Madrid no tuviera suficientes facultades para regular el régimen jurídico de su personal o, cuando menos, las especialidades que son propias de una formación orgánica y estructural que debe dar respuesta a problemas peculiares y diferenciados de otras esferas de la Administración Pública.

En uso de la facultad normativa de la Comunidad de Madrid para con su personal, el Gobierno regional ha determinado la política global de sus trabajadores en la medida que son el brazo ejecutor de la Administración pública de la Comunidad. A lo largo de los dos primeros años de funcionamiento de las instituciones comunitarias se han aprobado diversas disposiciones generales sobre la materia.

La regulación dada únicamente ha salido al paso de los problemas que iban sucediéndose en la medida que el proceso de traspasos de personal de otras Administraciones a la de la Comunidad iba produciéndose. Normas todas ellas que, siendo de enorme utilidad y clarificadoras en la gestión, no dejaban de tener el carácter de provisionalidad propio del proceso de formación de la Comunidad y de las diferentes fases de traspasos de servicios.

Finalizados prácticamente aquellos procesos generadores de la nueva Administración, es ahora el momento de regularizar y ordenar los diversos y heterogéneos efectivos que forman la denominada Función Pública regional, o con mayor claridad conceptual, todo el personal al servicio de nuestra Comunidad, mediante una relación jurídica de empleo.

Es también el momento de fijar las normas que deban regir para quienes, en el futuro, se incorporen a la Comunidad.

Confluyen en nuestra Administración colectivos de trabajadores procedentes de diferentes esferas administrativas. Esta heterogeneidad se multiplica cuando la relación jurídica de empleo, dentro de cada esfera, es también distinta. Funcionarios y personal laboral, junto con quienes están al servicio de la Administración mediante relaciones contractuales temporales, van a formar el conjunto de efectivos de la Comunidad de Madrid. Su ordenación no sólo es necesaria, sino que debe llevarse a cabo mediante una norma con rango suficiente que permita realizar la labor integradora, que configure la estructura burocrática y que habilite un desarrollo reglamentario adecuado, con la garantía para la Administración y para su personal de ser la voluntad de las fuerzas políticas presentes en la Cámara legislativa la reguladora de la ordenación. Rango, pues, que debe ser el de Ley de su Asamblea, en desarrollo de las Bases dictadas sobre la materia por las Cortes Generales.

La Comunidad Autónoma de Madrid tiene potestad legislativa para regular su Función Pública Propia, en tanto que parte de sus instituciones de autogobierno. El debate doctrinal ha quedado cerrado tanto por la práctica seguida en el proceso autonómico general como por la rotundidad del artículo 11 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de las Función Pública, según el cual «las Comunidades Autónomas procederán a ordenar mediante Ley de sus respectivas Asambleas legislativas, su Función Pública propia».

Ambos referentes son los obligados para la ordenación: los propios problemas que la disparidad de personal genera y el mareo de Bases normativas estatales. Entre estos dos referentes se mueve el margen de innovación política que contempla esta Ley.

II.

La Ley no pretende regular únicamente las peculiaridades en el régimen de los funcionarios de la Comunidad que puedan surgir en desarrollo de las Bases estatales. Superando en este punto ciertas inercias tradicionales, es preciso reconocer que hoy no se aseguran exclusivamente los fines públicos mediante el ejercicio de potestades por funcionarios, pues cada día cuentan más los fines públicos asegurados Mediante actividades que no suponen ejercicio de potestades y que se encuentran al cargo de personal laboral. Se opta por considerar a todos los trabajadores al servicio de la Comunidad como personal de la misma, indistintamente. Para ello, se parte de la no identificación entre Función Pública y funcionarios, y se considera, por tanto, Función Pública de la Comunidad -en la inteligencia de interpretarla como conjunto de agentes ejecutores de las actividades de la Administración e Instituciones Comunitarias-, tanto al personal funcionario como al personal laboral. Se excluyen de la regulación los cargos políticos, al no mantener una relación de empleo profesional.

No obstante lo anterior, sí es necesario subrayar que la Ley, en la mayor parte de su articulado, se dedica a regular aspectos fundamentales de la relación estatutaria de los funcionarios. Tal aspecto no obedece a otra causa que el hecho de ser receptora la norma de la capacidad negociadora de los representantes de los trabajadores laborales a la hora de fijar las condiciones de empleo a través de Convenios Colectivos.

Aun no pudiendo ser de otra manera, por la propia naturaleza del Derecho Laboral, los esfuerzos realizados por las Centrales Sindicales y la propia Comunidad a la hora de negociar Acuerdos de aplicación general para todos los trabajadores laborales, son un punto básico de referencia que permite abundar en aquel reconocimiento de las normas pactadas y del sistema que facilita el logro de una paz social que garantice la prestación de los servicios públicos con las menores interferencias de los conflictos de personal que, inevitablemente, suelen surgir.

Es, pues, la Ley una norma dirigida a todos los trabajadores al servicio de la Comunidad, pero reguladora con un especial detenimiento de los aspectos esenciales que afectan a los funcionarios a ela adscritos.

Y en este sentido, la Ley regula, de manera integrada, las materias estatutarias de los funcionarios. No cabe duda que el desarrollo de las Bases estatales impide introducir figuras contrarias a las normas básicas dadas por las Cortes Generales. La Ley, al contrario, recoge dichas Bases y, en ocasiones, traslada a su texto el articulado de las disposiciones estatales. Ello responde al hecho de utilizar una sistemática parecida a la estatal, y a la pura labor didáctica y clarificadora para los funcionarios.

III.

Los tres primeros títulos de la Ley se reiteren a los aspectos generales y que han de ser de aplicación a la totalidad del personal al servicio de la Comunidad de Madrid.

En este sentido al margen de la lógica definición del objeto de la ley y de su ámbito, se clasifica el personal y se establece quiénes son los Organos superiores en política de personal, con la búsqueda de un lugar de elaboración de los representantes de los trabajadores en el Consejo Regional de la Función Pública. La acción sindical de laborales y funcionarios es un hecho que debe tener un foro adecuado.

Se regulan los criterios fundamentales del registro de Personal, con indicación expresa de que éste habrá de ordenarse con los que existan en otras Administraciones Públicas.

En el título segundo se define para nuestra Comunidad lo que ha sido estimado el eje de toda la regulación jurídica de la Función Pública. Nos referimos a la implantación de las relaciones de puestos de trabajo, como mecanismo clave para racionalizar los efectivos de la Administración Pública. Pero, además, se adelantan pautas sobre la clarificación del denominado ámbito de la Función Pública, y para ello se introducen ciertos criterios orientadores de cómo deben ser catalogados los puestos a la hora de utilizar personal estatutario o personal contractual.

En este orden de cosas, se regula la configuración de las plantillas presupuestarias, es decir, la dotación de las diferentes plazas en correpondencia directa con los puestos de trabajo necesarios para atender las necesidades de los diferentes Servicios. Las relaciones de puestos de trabajo han de ser el instrumento técnico que permita racionalizar y ordenar las plantillas del personal de la Comunidad.

Por último, el título tercero, también de vigencia para todo el personal de la Comunidad, establece los cauces fundamentales para el ingreso en nuestra Administración. Se regula la conocida oferta de empleo, que permita, a los aspirantes interesados en ingresar en la Administración, conocer con tiempo suficiente cuáles van a ser las vacantes que la Comunidad de Madrid, durante un ejercicio, va a ofertar. Anuncio donde se incluirán todas las plazas de los distintos Organos de la Administración regional. Se pretende centralizar la selección y formación en un mismo Organo directivo dependiente de la Consejería de Presidencia.

El título cuarto ya adopta la especialidad propia de diseñar el régimen estatutario de los funcionarios de la Comunidad. Piénsese que este colectivo hasta ahora se ha integrado de forma muy heterogénea. De ahí que la Ley reconozca la condición de funcionarios propios de la Comunidad a todos aquellos funcionarios que se han venido incorporando a la nueva Institución procedentes tanto de la extinta Diputación Provincial como a través de los diferentes traspasos de servicio, en virtud de Reales Decretos de transferencias, así como aquellos que hubieran accedido a la Comunidad por los sistemas de ofertas públicas excepcionales aprobados en 1983 y 1985.

En la estructura de la organización de los funcionarios se opta por la agrupación clásica mediante Cuerpos. La opción responde a la voluntad ya adoptada por otras Administraciones Públicas en este sentido, que permitirá, con mayor flexibilidad, la movilidad interadministrativa, y también porque es el sistema recogido en la propia Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública.

La combinación de los sistemas de Cuerpos y de relación de puestos de trabajo no tiene por qué ser negativa en la estructura de la Función Pública siempre y cuando se respeten con absoluta fiabilidad los Cuerpos que se crean en la Ley y no se multipliquen agrupaciones específicas cuando sean homogéneas y no exijan una titulación singular.

La patrimonialización de la Administración por diversos Cuerpos de funcionarios, como efecto sociológico que se ha podido demostrar en determinadas etapas de nuestra historia, no tiene que ser el resultante necesario de la existencia de Cuerpos, cuando éstos tienen la suficiente amplitud y generalidad para que permita la identidad de sus componentes únicamente a nivel profesional y clasificatorio. La tipología y números de Cuerpos que se crean en esta Ley busca esta finalidad.

La carrera administrativa se monta mediante el sistema que parte del respeto al grado personal y la posibilidad de la adquisición de grados superiores de un mecanismo riguroso de provisión de puestos de trabajo, de la atención a la promoción interna entre Grupos y Cuerpos y a través de la denominada movilidad administrativa que contempla el artículo 17 de la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública.

La centralización de la selección y formación del personal busca no sólo el regular uniformemente el mecanismo de selección del personal, sino, también, el atender dinámicamente a los diferentes aspectos que permitan facilitar el movimiento de los funcionarios en su carrera administrativa.

En el título quinto se regulan algunos aspectos de la relación del personal laboral. Evidentemente, el respeto a la negociación colectiva hace que la norma no entre en detalle en los diferentes aspectos singulares de la relación de empleo de este colectivo.

El título sexto regula las relaciones de empleo de la denominada colaboración temporal.

En el último título de la ley se incluyen preceptos tendentes a buscar la homogeneización de criterios de política de personal a traves del Consejo de Gobierno para con los trabajadores al servicio de la Administración institucional de la Comunidad de Madrid.

Por lo que al personal de la Asamblea se refiere, queda este excluido del ámbito de aplicación de la presente Ley, toda vez que, de acuerdo con los artículos 13.2 y 14 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, y artículo 30 y disposición final tercera del Reglamento de la Cámara, corresponde a la Mesa de la Asamblea la aprobación del Estatuto del Personal de la misma.

Por último, las disposiciones adicionales y transitorias de la norma tienen como objeto facilitar en el tiempo la puesta en práctica de la normativa legal y, por otro lado, regular cuando así corresponda las situaciones de aquel personal que queda afectado por la Ley, teniendo derechos reconocidos por normas anteriores o situaciones que conviene precisar en garantía de los mismos.