Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid

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Sumario

PREÁMBULO

I.

Uno de los componentes culturales que caracterizan a la sociedad actual es su interés por la conservación del medio natural y, muy especialmente, de los bosques. Este hecho es debido, sin duda, a la aceptación generalizada de la función social que los ecosistemas forestales desempeñan y al mejor conocimiento de los numerosos beneficios que proporcionan.

La importancia de la persistencia de estos ecosistemas forestales, especialmente los arbóreos, es enorme, en primer lugar por su contribución decisiva, a nivel planetario, en el mantenimiento de la vida y a que constituye el eslabón básico en el ciclo del oxígeno. En segundo lugar, por los beneficios indirectos que proporcionan a la sociedad, con independencia de su propiedad, tales como la protección del suelo contra la erosión, la mejora de la calidad de las aguas y la regulación del régimen hidrológico, evitan o disminuyen el aterramiento de los embalses e inciden favorablemente sobre el clima. Estos ecosistemas forestales constituyen un elemento esencial del paisaje, cuyo disfrute, al igual que su preservación, es una exigencia social creciente. Todos estos beneficios indirectos que redundan en la mejora de la calidad de vida, no son incompatibles con un aprovechamiento ordenado y sostenido de sus recursos, con una mejora de sus rendimientos, ni con la potenciación de la industria derivada de los mismos que repercutirá positivamente en la mejora del empleo, frenará el despoblamiento de zonas rurales deprimidas y en definitiva, contribuirá a elevar el nivel de vida de éstas áreas forestales; todo ello siguiendo los principios de la Nueva Estrategia Mundial para la Conservación de la Naturaleza para los años noventa, que garantizan el uso sostenible de los recursos renovables, el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y la preservación del máximo nivel de diversidad genética.

Por todo ello no deben ignorarse los beneficios que los ecosistemas forestales proporcionan. Y más aún, en la Comunidad Autónoma de Madrid, caracterizada por factores especialmente peculiares, tales como: El carácter forestal de la mitad de su territorio, su elevada densidad demográfica, la fuerte presión, de todo tipo, que soportan los medios forestales; el relevante papel de los bosques de la región en la protección y regulación de los recursos hídricos y, la necesidad de mejorar las condiciones socioeconómicas de determinadas poblaciones de montaña.

De entre ellos es obligado destacar el que más de la mitad de su territorio sea forestal o de inequívoca vocación forestal. Las nuevas políticas de la Unión Europea ponen a disposición del bosque más tierras, por lo que se puede esperar que las dos terceras partes del territorio de la Comunidad de Madrid tengan finalidad forestal. La elevada densidad demográfica de la Comunidad, de la que se deriva, por un lado, una fuerte presión sobre los medios forestales y, por otro, una gran demanda recreativa de la población. Por último, el papel esencial de los bosques de la Comunidad en la protección, captación y regulación de los recursos hídricos madrileños.

II.

Nuestra Constitución establece, como uno de los principios rectores de la política social y económica, la obligación de los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Tal principio es el que enmarca esta Ley, concebida, por otro lado, para ser uno de los instrumentos fundamentales para el desarrollo de la política forestal de la Comunidad de Madrid.

La legislación forestal vigente, si bien ha demostrado su eficacia a lo largo de sus más de treinta años de vigencia, difícilmente puede asumir en la actualidad el papel dinamizador que toda normativa ha de tener. El derecho vigente, vertebrado por la Ley de Montes, Ley del Patrimonio Forestal del Estado, Ley de Incendios Forestales y Ley de Fomento de la Producción Forestal, por tener un origen preconstitucional plantea no pocos problemas de aplicación, haciéndose patente por ello la necesidad de una adecuación jurídica al Estado de las Autonomías.

Por otro lado, los grandes cambios de todo orden surgidos en los últimos tiempos demanda, por una parte, la necesidad de armonizar la normativa forestal con las más modernas legislaciones sectoriales que puedan ser concurrentes y, por otra parte, la necesidad de solventar ciertas carencias de contenidos que hoy se consideran fundamentales en la gestión de los sistemas forestales. Sirva como ejemplo paradigmático el relativo a las funciones recreativas y culturales que hoy desempeñan los bosques. Esta Ley debe ir en consonancia con ello y enmarcar las leyes y disposiciones normativas promulgadas por la Comunidad de Madrid dedicadas a las especies, a los espacios protegidos, a las zonas húmedas, etcétera.

En este sentido, tampoco se puede ignorar la necesidad de una nueva normativa, acorde con las necesidades, problemas y demandas propias de la Comunidad de Madrid. Esta es la intención de la presente Ley: Promover la conservación y mejora de las masas forestales, potenciar su crecimiento y, ordenar su explotación con total respeto a los principios de persistencia de los recursos y del uso múltiple de los mismos.

III.

Desde el punto de vista conceptual parece necesario redefinir el concepto de monte o terreno forestal, pues hoy difícilmente se puede asumir el carácter casi residual, hasta ahora imperante, derivado de la consideración de los montes como todo espacio rústico en el que no se puede ejercer la agricultura. Hecho que, a todas luces, puede hoy resultar paradójico a la vista de las medidas emanadas de la nueva política agrícola de la Unión Europea. Por ello la Ley, en su título I, se propone dotar a los montes de un sentido más abierto y positivo, reconociéndole además, de forma expresa, las múltiples funciones de carácter social que desempeñan. Se define asimismo su ámbito de aplicación, sus objetivos y las acciones a emprender para su logro.

En virtud de estas funciones, el título II de la Ley establece el régimen jurídico-administrativo en el que se enmarcan los distintos tipos de montes, estableciendo, además, los diferentes registros administrativos públicos de los mismos en función a tal naturaleza.

Puesto que la titularidad pública o gestión pública es la que mejor puede garantizar el cumplimiento de determinadas funciones sociales y asumir los costes que ello conlleva, uno de los principios de la Ley, materializado en el título III, ha sido promover el incremento del patrimonio natural propio de la Comunidad de Madrid, fundamentalmente mediante la adquisición de los montes que mejor pueden atender al interés general, por las funciones que desempeñan.

Definir claramente la finalidad de la política forestal es objeto irrenunciable. La finalidad tiene cuatro aspectos: Funciones estrictamente ecológicas, servicios de orden cultural, educativo o recreativo; protección del suelo y de los recursos hídricos y funciones productoras. Estas finalidades presiden el desarrollo de la Ley de forma que ayuden a darle unidad y coherencia.

El mantenimiento de los montes en condiciones adecuadas a su función social impone unas limitaciones que no deben gravar a la propiedad, ya que la inmensa mayoría de los beneficios del monte son beneficios indirectos que favorecen al conjunto de la sociedad. Por ello los poderes públicos, a través de una política de acción directa, o de ayudas e incentivos, asumirán las obligaciones derivadas del interés general de los montes, asegurando el principio de solidaridad colectiva y estimulando la responsabilidad de propietarios, gestores, administradores y usuarios de los mismos.

Por otra parte, el instrumento idóneo para el diseño y desarrollo de cualquier política forestal debe ser un Plan Forestal que, con vigencia a medio y largo plazo, estableciese las bases, directrices, objetivos y medios y presupuestos de ejecución de dicha política. Nada mejor, al efecto, que la Ley contemple un Plan Forestal y garantice su desarrollo y aplicabilidad en todo el territorio forestal de la Comunidad de Madrid, y en todas sus vertientes, tanto forestales como de conservación de la naturaleza.

En tal sentido, la Ley, en su título IV, configura el Plan Forestal de Madrid como instrumento fundamental de la política forestal de la Comunidad, recogiendo las directrices básicas y contenidos mínimos de la misma.

Especialmente importantes son las materias relacionadas con la defensa de los ecosistemas y usos forestales tan diversos como los relacionados con la protección del dominio público de los montes; el cambio de uso forestal, fundamentalmente para finalidades agrícolas o urbanísticas, y la defensa de los montes contra los incendios forestales o las plagas. Así la ley establece las pautas de protección para defender los encinares, sabinares, quejigares, castañares, dehesa, bosques de ribera, y en general aquellas formaciones vegetales en peligro. Dichas materias son las que constituyen el contenido del título V.

El papel que los bosques desempeñan en la regulación de los recursos hídricos y en la protección del suelo contra la erosión y, por ello, contra los efectos de todo orden que ésta produce, no podría ser ignorado por la Ley, que establece en el título VI las bases jurídicas necesarias para regular esta materia. A estos efectos se disponen las directrices en las que se debe enmarcar la restauración hidrológico-forestal y hace posible la creación de Zonas de Especial Interés Hidrológico-Forestal, como instrumento para abordar, de forma eficaz y con la suficiente amplitud territorial, las medidas correctoras que la degradación de los suelos precisen. También se definen en la Ley las Zonas de Actuación Urgente evidenciando a la vez que las obligaciones de los propietarios, las ayudas o incentivos a que podrán acogerse.

El título VII se refiere a la regulación básica de la gestión y del uso de los montes y del aprovechamiento de los recursos que éstos generan. Regulación que la Ley realiza en función del tipo de régimen a que se encuentre sujeto cada monte. Igualmente, ha de destacarse la importancia que en la Comunidad de Madrid adquiere el uso recreativo de los montes, por lo que la regulación de este aspecto básico ha sido otra de las finalidades importantes de la Ley que se instrumentaliza en este título.

El título VIII se refiere a las directrices relativas a la industrialización e investigación forestal.

Referencia especial merece el título IX, dedicado a establecer medidas de fomento.

También es bien conocida la poca eficacia que suele tener toda legislación forestal apoyada, fundamentalmente en medios coactivos, según demuestra la experiencia. La propia estabilidad física de los bosques pide que el interés de sus propietarios promueva su afán de conservarlos y defenderlos contra agentes nocivos o destructores, y ello debe ser un principio de la normativa forestal.

A la vista de la función social de los bosques, es deseable actuar mediante estímulos que ayuden a mejorar su renta promoviendo, por una parte, el interés de los propietarios por defender su renta y, por otra, que las ayudas o estímulos que se prevean, sean proporcionales a la función social que un bosque, o comarca boscosa, desempeñe, manteniéndose ésta en tanto en cuanto continúe esa función, lo que requiere, como mínimo la persistencia del bosque.

A conseguir esta finalidad se dedica el título IX de la Ley, en el que se consideran también los aspectos referentes a la instalación, conservación y tratamiento de los montes arbolados, así como a la promoción del asociacionismo forestal, con la esperanza de que el mismo contribuya eficazmente a la finalidad perseguida.

Se hace necesario también articular unas vías eficaces de acción ante las actuaciones contrarias al ordenamiento forestal, las cuales han de operar como factor disuasorio de éstas y hagan posible la reparación de los daños provocados por las mismas. El sistema sancionador se perfila de dicho modo en el título X de la Ley.

Finalmente, la participación pública y de los intereses afectados se asumen ampliamente por esta Ley, mediante los mecanismos de gestión forestal que establece, y de forma expresa creando el Consejo Forestal.