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Sumario

PRE�MBULO

El suelo no urbanizable constituye la clasificaci�n urban�stica a la que se encuentra adscrito la mayor parte del territorio de la Comunidad Valenciana. Parad�jicamente, la regulaci�n legal de la edificaci�n en esta clase de suelo sorprende por la parquedad de sus previsiones.

El texto refundido de la Ley sobre R�gimen del Suelo y Ordenaci�n Urbana de 1976, que es el precedente legislativo en esta materia, no contiene otro tratamiento espec�fico de la cuesti�n que sus art�culos 80, 85 y 86, siendo, adem�s, el �ltimo de ellos mera remisi�n al anterior. La reciente Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del R�gimen Urban�stico y Valoraciones del Suelo, si bien le dedica algunos preceptos y sienta las directrices b�sicas que han de presidir toda regulaci�n al respecto, no articula, tampoco, un r�gimen concreto para el encauzamiento de las actuaciones de construcci�n en esta parte del territorio. Ello, claro est�, exced�a del objetivo tem�tico de dicha reciente reforma legal, la cual ha reservado la tarea para el espacio normativo de otras legislaciones.

Los principios cardinales que enmarcan toda intervenci�n posible en el problema podr�an resumirse en tres premisas sentadas por la legislaci�n estatal, con car�cter b�sico.

• 1. El suelo no urbanizable es, por principio, aquel que se decide preservar del proceso urbanizador. La Administraci�n planificadora, cuando pretende habilitar zonas del territorio como soporte de actuaciones de �ndole urbana, ha de clasificarlas como suelo urbano o urbanizable, reservando la clasificaci�n no urbanizable al espacio que; de ordinario, no haya de utilizarse sino con fines agr�colas o similares, ajenos a la transformaci�n urban�stica del suelo y adecuados al uso racional de sus recursos naturales. En consecuencia, los actos de edificaci�n, de tipo urban�stico, en este suelo deben revestir, por exigencia de su definici�n institucional, car�cter infrecuente y aislado. Toda normativa que olvidase esta perspectiva subvertir�a el sistema global de la ordenaci�n urban�stica con riesgo de producir, inadvertidamente, procesos urbanizadores paralelos de instrumentaci�n at�pica. Simplificando, con m�s grafismo que precisi�n, valdr�a afirmar que no urbanizable es el suelo reservado por la planificaci�n para que no se edifique salvo por excepci�n de la regla.
• 2. En ocasiones, la clasificaci�n del terreno no procede de un mero juicio de exclusi�n respecto a la actividad urbanizadora, sino de. una positiva voluntad preservadora orientada hacia la conservaci�n de valores ecol�gicos o paisaj�sticos apreciados. En tales casos, la norma general antes expuesta se vuelve absoluta, pudiendo adoptar la regulaci�n de estas �reas medidas de protecci�n prohibitivas, con la radicalidad que gradualmente convenga, de toda transformaci�n de su destino o naturaleza. Esta posibilidad sienta un obligado dualismo en el r�gimen jur�dico del suelo no urbanizable, diferenci�ndose el protegido del sometido a tratamiento normativo com�n.
• 3. Como colof�n de este cuadro preliminar, compete a la legislaci�n urban�stica y territorial, en la que la Generalitat tiene exclusivas competencias, conforme al art�culo 31, n�meros nueve y diez, del Estatuto de Autonom�a, establecer los supuestos y condiciones en que hayan de producirse, singularmente, actuaciones urban�sticas en esta clase de suelo. Ello, por supuesto, observando la debida coordinaci�n con las legislaciones administrativas sectoriales que inciden sobre el territorio.

II

La regulaci�n hasta ahora vigente preve�a cuatro casos de obras civiles, p�blicas o de edificaci�n particular, ubicables en suelo no urbanizable.

Dos de ellos, los actos de ejecuci�n o entretenimiento y servicio de las obras p�blicas, as� como las obras menores de necesaria y funcional vinculaci�n al trabajo del campo, eran autorizables sin especiales controles de la Administraci�n urban�stica supralocal y se enmarcaban, m�s bien, en la esfera sectorial de la Administraci�n de obras p�blicas o de agricultura.

Los otros dos, la vivienda familiar y las llamadas instalaciones de utilidad p�blica o inter�s social de necesario emplazamiento en el medio rural, conduc�an a problem�ticas de m�s enjundia y complejo tratamiento. Por ello, su autorizaci�n se sujetaba a un procedimiento especial, con informaci�n p�blica del expediente y aprobaci�n tutelar de la Administraci�n auton�mica, previa a la licencia municipal.

La vivienda familiar aislada se recog�a en nuestra legislaci�n como un uso complementario demandado por las actividades agrarias. Su autorizaci�n se supeditaba al cumplimiento de limitaciones a concretar por el planeamiento urban�stico, que impidieran la formaci�n de n�cleos de poblaci�n. Dentro de esta �ptica, muchos de los planes de la Comunidad Valenciana, inspirados por las antiguas normas complementarias provinciales, han fijado esas limitaciones conforme a est�ndares de exigencia m�s orientados hacia tradicionales medidas de polic�a rural que hacia criterios de estructuraci�n del territorio. De modo que, con frecuencia, se ha tendido a permitir la ejecuci�n generalizada de viviendas en todo predio agr�cola de tama�o medio y condiciones t�picas dentro de su comarca.

Sin embargo, la realidad social presente responde a una l�gica distinta. El demandante principal de esta clase de alojamiento no es ya el productor agrario, quien tiende a variar sus h�bitos residenciales aprovechando la creciente movilidad de los medios de transporte, sino el usuario de la segunda residencia y la demanda tur�stica. Se ha producido una utilizaci�n masiva de este cauce legal que ha conducido a una crisis de saturaci�n, dando pie, en alg�n caso, a intensos desarrollos residenciales de caracteres cuasi-urbanos, pero no planificados ni dotados de las infraestructuras precisas. Esto tiene consecuencias medioambientales y territoriales negativas e, incluso, un indirecto efecto desalentador en los desarrollos residenciales sujetos a procesos convencionales de urbanizaci�n.

M�s problem�ticas a�n, si cabe, han sido las actuaciones que la ley denominaba de utilidad p�blica o inter�s social de necesario emplazamiento en el medio rural. El problema arrancaba, aqu�, de la ambig�edad del texto legal, que estableci� una regla de imprecisas connotaciones restrictivas, pero sin esforzarse por explicitar su alcance y significado concreto.

Cualquier lectura ortodoxa del texto legal circunscribir�a esta instituci�n a la realizaci�n de actividades que, o bien fueran al menos an�logas a las que, bajo id�ntico t�tulo, legitiman la necesidad de ocupaci�n expropiatoria, o bien a las que, con igual denominaci�n, se hacen beneficiarias de medidas de fomento administrativo y bonificaciones fiscales. Pero esta soluci�n, aunque obedece a una aplicaci�n rigurosa del derecho y a�n cuando respeta las precauciones que, frente al hecho urban�stico en suelo r�stico, exigen la prudencia y la coherencia administrativas, choca, con alguna frecuencia, con la din�mica econ�mica de la Comunidad Valenciana. Ciertas actividades productivas y, en especial, algunas relacionadas con el sector terciario tur�stico, de fines deportivos, de ocio y similares, por sus caracter�sticas t�cnico-funcionales, debieran tener cabida ocasional fuera de los �mbitos urbanos, aunque sea ci��ndose a ciertas condiciones y requisitos.

No serv�a ni sirve, como soluci�n, imponer una ex�gesis laxa que forzara el tenor de la ley, pues, aparte del detrimento que ello supone para la seguridad jur�dica, comportar�a una quiebra de nuestro sistema urban�stico, pues muchas actividades econ�micas, tentadas por la baratura del suelo y los menores costes de urbanizaci�n, usar�an el no urbanizable como suced�neo del urbano, acarreando su ocupaci�n ca�tica en perjuicio del urbanismo formalizado y de las exigencias medioambientales.

III

La presente ley parte de un concepto positivo del suelo no urbanizable, de manera que no lo define como mera negaci�n residual del urbanizable, sino realzando las funciones sociales, ciertamente variadas, que puede cumplir la exclusi�n de un terreno del proceso urbanizador y que conviene sean formalmente explicitadas y, desde luego, tuteladas.

Consecuentemente, el estatuto dominical de este suelo, en su vertiente limitativa, no puede ce�irse a las simples prohibiciones de hacer o actuar, debe implicar, adem�s, obligaciones positivas o activas tendentes a la conservaci�n del territorio en condiciones adecuadas.

El r�gimen del suelo se articula sobre la distinci�n entre el sujeto a especiales medidas de protecci�n y el sometido a una regulaci�n �com�n�. Cada �rea protegida tendr� su estatuto espec�fico, definido por las medidas protectoras que el planeamiento, coordinadamente con la legislaci�n sectorial y modulando los valores concretos a conservar, establezca. Pero el r�gimen de protecci�n deja de ser una singularidad, exigi�ndose, como pauta habitual, su delimitaci�n por el plan o, en su defecto, una expl�cita justificaci�n de la ausencia de este suelo. Se establecen, asimismo, medidas de garant�a para la directa protecci�n del patrimonio forestal de la Comunidad Valenciana, que se vienen a sumar a las normas de protecci�n del patrimonio rural del suelo contenidas en el cap�tulo IV de la Ley de la Generalitat Valenciana 6/1989, de 7 de julio.

La regulaci�n de las facultades y derechos de los propietarios se dise�a sobre el horizonte de m�ximas posibilidades que, cumplidas las previsiones legales, podr�an eventualmente desplegarse en el suelo de r�gimen com�n. El estatuto correlativo del suelo protegido lo dibujar� cada plan tomando, tan s�lo, aquellos trazos y perfiles del r�gimen com�n que sean plenamente compatibles con los valores protegidos en presencia. Los reg�menes de protecci�n que se establezcan no podr�n integrar facultades o potencialidades propiamente urban�sticas, salvo a t�tulo rigurosamente excepcional.

IV

Los derechos de la propiedad del suelo no urbanizable com�n se articulan en dos planos. Un primer plano lo integrar�n las facultades de usar el terreno conforme a su destino natural, realizando actividades primarias de car�cter agrario o similar. Este derecho es directamente reconocido por la ley, con toda generalidad, al suelo de r�gimen com�n, sin otras limitaciones que las derivadas del derecho civil o Administrativo especial. El segundo plano lo constituir�n las facultades precisas para realizar obras o edificaciones que, excediendo de la actividad antes indicada, presenten un cariz urban�stico. Este segundo grupo de facultades no es otorgado directamente por la Ley sino que requieren, en cada caso, su previa atribuci�n por la ordenaci�n urban�stica.

A su vez, esa atribuci�n de facultades puede producirla la ordenaci�n urban�stica merced a dos posibles v�as. Por previsi�n del planeamiento, cuando se trata de actividades que la ley tipifica como m�s elementales, o a trav�s de una instituci�n de nuevo cu�o: la declaraci�n de inter�s comunitario.

El plan puede permitir, en suelo no urbanizable com�n, actuaciones tales como la vivienda familiar, las construcciones agr�colas, incluso las que requieran ciertas obras de arquitectura o la explotaci�n de canteras. Igualmente la planificaci�n sectorial de las carreteras podr� permitir actividades localizadas a su servicio. Pero la planificaci�n, para poder atribuir estos aprovechamientos, deber� condicionar su posibilidad al cumplimiento de ciertas exigencias tendentes a evitar procesos de saturaci�n. Estas exigencias, aunque perfiladas por el planeamiento en atenci�n a la peculiaridad de cada territorio, habr�n de atenerse a unos est�ndares m�nimos de observancia general, algunos de ellos directamente prescritos por la ley y otros a concretar, t�cnicamente, por los reglamentos generales de desarrollo que en ella se preven o por los planes de Acci�n Territorial previstos en la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenaci�n del Territorio de la Comunidad Valenciana.

La autorizaci�n de estas actuaciones se sujeta siempre a licencia municipal, si bien se exige previa autorizaci�n de la Generalitat, cuya intervenci�n tiene por objeto garantizar la observancia de los par�metros m�nimos generales legal o reglamentariamente establecidos para la totalidad del territorio de la Comunidad Valenciana. Por tanto, cabe concluir que se simplifica el procedimiento, al tiempo que se eleva el list�n m�nimo de exigencias sustantivas, no m�s all� de lo que muchos planes ya preve�an, pero mejorando no pocos planeamientos.

Las actuaciones productivas y terciarias, en suelo no urbanizable, requerir�n la previa declaraci�n de su inter�s comunitario otorgada por la Generalitat, dando participaci�n a los municipios en el procedimiento. Esta declaraci�n, que complementa la ordenaci�n urban�stica, es concebida como una especie de planeamiento puntual.

La Ley hace un esfuerzo anal�tico por definir qu� tipo de actuaciones y bajo qu� supuestos se podr�n amparar, mediante la declaraci�n de inter�s comunitario, y cuales no. Se desarrolla as�, siquiera de forma b�sica y preliminar, el viejo concepto indeterminado de �necesidad de emplazamiento en el medio rural�, previsto en la Ley de 1976. Formulada una propuesta, dentro de estos supuestos, el �rgano otorgante deber� examinar tanto su compatibilidad con el planeamiento y con los est�ndares y condiciones generales que establece la Ley, que complementar�n sus reglamentos de desarrollo, como la conveniencia y oportunidad misma de acometer la propuesta, ponderando su incidencia en la correcta vertebraci�n del territorio.

El acto de aprobaci�n, por tanto, no puede ser ya una mera autorizaci�n tutelar de polic�a, sino que, a semejanza de la operaci�n aprobatoria de planes particulares, fijar� las condiciones de configuraci�n y ejecuci�n de la actuaci�n para que �sta satisfaga el inter�s comunitario apreciado en ella. De este modo, la ambigua idea de �inter�s p�blico� de la actuaci�n en suelo no urbanizable, propia de legislaci�n estatal anterior, adquiere un contenido m�s preciso. No se trata de apreciar el inter�s p�blico de una actividad ubicua y abstractamente considerada, sino de precisar la preferencia e idoneidad de la localizaci�n concreta, seg�n los criterios y fines propios de la competencia para la ordenaci�n del territorio. No basta con dirimir qu� actuaciones constructivas son asumibles en el espacio rural, sino que hay que ponderar los emplazamientos que den mejor apoyo para la correcta vertebraci�n de su territorio. Los instrumentos de planificaci�n instituidos por la Ley de la Generalitat Valenciana 6/1989 pueden jugar un papel complementario y orientativo en la aplicaci�n pr�ctica de esta nueva instituci�n.

Adem�s, se ha procurado que la atribuci�n de estos aprovechamientos no se convierta en una suerte de reclasificaci�n puntual del suelo, dado que, cuando se trata de peque�as y medianas actuaciones, su efecto acumulativo, a largo plazo, puede comportar fuertes condicionamientos para una ordenaci�n racional del territorio. Por ello, la aprobaci�n se otorga condicionada siempre a plazo, a�n cuando �ste se module seg�n las necesidades amortizadoras del inversor, y a�n cuando se prevea la posibilidad de otorgar pr�rrogas, si al caducar aquel no han deca�do las circunstancias que determinaron el originario inter�s comunitario en la actuaci�n. Dicho plazo servir�, rec�procamente, como garant�a para el inversor frente a eventuales cambios de criterio de la Administraci�n. En todo caso, la atribuci�n del aprovechamiento estar� vinculada a una actividad concreta, asociando el uso al volumen y ambos a la total superficie de la finca, a las condiciones espec�ficas que se fijen y al plazo que se apruebe.

Asimismo, para evitar que el permitir ese tipo de actuaciones productivas y terciarias, fuera de los suelos urbanos y urbanizables, comporte ventajas comparativas injustas o situaciones de privilegio frente al r�gimen de cargas legales propio de aquellos suelos, se establece un canon compensatorio del aprovechamiento urban�stico que, por esta v�a, obtenga el propietario del suelo no urbanizable. Se trata de rescatar la renta diferencial de uso obtenida de esa atribuci�n administrativa singular de aprovechamiento por quien, en principio, s�lo ten�a derecho al rendimiento r�stico del terreno, al igual que la generalidad de propietarios. Como el otorgamiento s�lo se hace por un plazo, el importe m�ximo del canon no superar� lo que valdr�a, a efectos fiscales o expropiatorios, el usufructo de ese mayor valor aportado por el potencial urban�stico que se otorgue al suelo. La Administraci�n perceptora ser� la municipal, quedando el ingreso afecto a la ejecuci�n de inversiones urban�sticas e infraestructuras territoriales.

Un tratamiento especial han recibido aquellas actuaciones productivas o terciarias que se pretendan acometer en el espacio r�stico y que, por su mayor tama�o y trascendencia, alcanzan a ser, en s� mismas, elementos influyentes en la estructura territorial. Su regulaci�n se ha planteado de forma conexa con la de las reclasificaciones de suelo, materia que, al igual que los convenios urban�sticos, es, por vez primera, abordada abiertamente por un texto legal.

La declaraci�n de inter�s comunitario de estas actuaciones mayores, por su especial relevancia, se somete a la aprobaci�n del Gobierno Valenciano. Se exige que su proyecto y desarrollo sea formulado y efectuado como una actuaci�n integral, resolutoria de todas las incidencias que su ensamblaje territorial pueda acarrear. Su promotor habr� de asumir, cuanto menos, las obligaciones y responsabilidades corrientemente requeridas para actuar en suelo urbanizable, as� como la ejecuci�n de las infraestructuras y medidas correctoras precisas, a�n de las generales o externas al �mbito de actuaci�n.

Adem�s, como quiera que estas iniciativas no son reproducibles, por consumir el potencial de saturaci�n que el territorio permite, se ha dispuesto que la informaci�n p�blica del procedimiento adquiera caracteres de concurso, a fin de que otros promotores puedan competir con la iniciativa originaria, incluso con propuestas alternativas y excluyentes a seleccionar por el �rgano otorgante, previa participaci�n municipal. Puesto que las alternativas concurrentes sobre un mismo territorio pueden disociarse de la propiedad del suelo, se habilita, para cuando sea preciso, el instrumento de la expropiaci�n forzosa en beneficio del adjudicatario que ser�, obvio es, quien, habiendo presentado la propuesta de condiciones y caracter�sticas m�s ventajosas para el inter�s p�blico, pague el justiprecio.

El r�gimen jur�dico as� estructurado es an�logo al de la gesti�n del suelo urbanizable no programado, si bien se ha procurado una notable simplificaci�n y agilizaci�n procedimental.

V

Lo expuesto, que es el n�cleo b�sico de la presente Ley, hubiera resultado insuficiente de no reforzarlo con un elenco de medidas complementarias que no por heterog�neas dejaban de ser precisas. Ya se mencion� la regulaci�n de los convenios, que hace hincapi� en su publicidad y en centrar cu�les han de ser sus fines, y la de las reclasificaciones, que asegura la regularidad en los procesos de formaci�n del suelo urbano, desde la cantera, por as� decirlo, del no urbanizable, pasando por las exigencias de un desarrollo urban�stico con las debidas garant�as. Se instrumentan, tambi�n, medidas de disciplina urban�stica adicionales. Se aclara la atribuci�n de responsabilidades a las distintas Administraciones llamadas a intervenir en la aplicaci�n de la Ley, respetando la autonom�a local y las prerrogativas comunitarias en cuestiones que repercutan en el inter�s supramunicipal. En este sentido, el suelo no urbanizable requiere un tratamiento cuidadosamente equilibrado pues, en cuanto constituye una unidad geof�sica trascendente de su divisi�n administrativa en municipios, se inscribe en la competencia auton�mica para la ordenaci�n del territorio, pero en tanto que puede albergar actividades de naturaleza urban�stica es inexcusable dar juego a la participaci�n municipal en su r�gimen administrativo.

Se adoptan, asimismo, las necesarias previsiones transitorias, as� como particulares disposiciones de tolerancia para las industrias legalmente consolidadas en estos suelos con anterioridad a la ley, al tiempo que se ofrece a los peque�os municipios una v�a abreviada, adecu�ndola a su menor capacidad t�cnica, para que puedan ordenar racionalmente peque�os usos industriales perif�ricos, alivi�ndoles de algunas exigencias de la legislaci�n vigente, excesivas para ellos. Tampoco pod�a esta ley dejar de prescribir especial tolerancia para aquellas actuaciones que evidencien la sensibilidad necesaria para revitalizar nuestro patrimonio arquitect�nico rural. Se aborda, en fin, la problem�tica de la legalizaci�n, selectiva y condicionada, de urbanizaciones clandestinas.

Por �ltimo, el texto legal ha hecho un particular esfuerzo por regular f�rmulas de coordinaci�n interadministrativa en el proceso de ejecuci�n de obras y proyectos p�blicos, por la Administraci�n y sus concesionarios, tratando, de retomar el marco constitucional basado en la cooperaci�n y lealtad entre instituciones, frente al confusionismo que, con frecuencia, suscita la legislaci�n vigente al estar pensada desde un sistema administrativo ajeno a la realidad de hoy.