Sumario

Téngase en cuenta la disposición adicional 7.ª de la Ley [COMUNIDAD VALENCIANA] 10/2004, 9 diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable («D.O.G.V.» 10 diciembre), que dispone: «Las referencias contenidas en la Ley 8/2002, de 5 de diciembre, de Ordenación y Modernización de las Estructuras Agrarias de la Comunidad Valenciana, a las categorías de suelo no urbanizable de protección genérica y suelo no urbanizable de especial protección, se entenderán hechas a las categorías de suelo no urbanizable común y suelo no urbanizable protegido reguladas en la presente Ley». Téngase en cuenta que las referencias a la conselleria competente en materia de agricultura y a la administración agraria valenciana contenidas en la presente Ley, han de entenderse hechas a la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda cuando se refieran a competencias en materia de infraestructuras hidráulicas, según establece la disposición adicional 3.ª del D [COMUNIDAD VALENCIANA] 139/2009, 18 septiembre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda («D.O.C.V.» 22 septiembre).

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos que las Cortes Valencianas han aprobado, y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

Una de las notas que caracteriza modernamente al fenómeno agrario desde el punto de vista de su regulación jurídica, es su incesante demanda de actualización legislativa.

Desde esta perspectiva no cabe duda de que la evolución del fenómeno agrario ha estado ligada al proceso de nuestra propia modernización, presentando una loable capacidad de adaptación y sentido de vanguardia ante el pulso de una realidad socioeconómica cada vez más compleja y cambiante.

El ingreso en la Unión Europea supuso un proceso de adaptación ante las políticas de reestructuración del mercado europeo y las exigencias sobre el control y calidad de los procesos de producción. En esta coyuntura el sector fue objeto de un conjunto de medidas tendentes a la recomposición de su productividad y a la mejora de la competitividad de sus productos agroalimentarios.

No se puede decir que la reforma de la PAC realizada durante el año 1992 haya convertido a la agricultura valenciana en una agricultura subvencionada, sino al contrario, hasta la nueva reforma que supone la Agenda 2000, ha primado la agricultura de tipo continental en detrimento de una agricultura mediterránea como la nuestra. Por ello, la agricultura valenciana, antes y después de las nuevas políticas agrarias de la UE, es una agricultura abocada al mercado, que no vive de las subvenciones y que necesita la reforma de sus estructuras productivas y la profesionalización de unos agricultores más jóvenes que gestionen explotaciones viables y competitivas ante la mayor liberalización de los precios y mercados agrarios.

En el presente, ante los nuevos retos que impone la aplicación de una política agraria cada vez más rigurosa y exigente, se hace necesaria una revisión de los contenidos que venían configurado el alcance y significado del derecho agrario y su necesaria adaptación a los nuevos valores y expectativas demandadas por la sociedad. Entre estos, la renovación funcional del espacio rural, como eje vertebrador de las políticas de desarrollo rural, el desempeño de una actividad agraria armónica con la defensa y conservación del medo ambiente y los equilibrios ecológicos básicos, junto con la seguridad y calidad de los productos agroalimentarios constituyen ya auténticos capítulos imprescindibles de la ordenación del desarrollo agrario.

En el contexto descrito la Generalitat Valenciana, en el ejercicio y desarrollo del artículo 34 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, considera la conveniencia y oportunidad de una decidida legislación autonómica que sea representativa no sólo del ejercicio de una legítima potestad de normación, sino del recurso idóneo para que la Comunidad Valenciana afronte de un modo eficaz la modernización de sus estructuras sentando las bases precisas para su futuro desarrollo agrario.

II

De lo manifestado hasta aquí se infiere el carácter informador y vertebrador que preside la regulación de la Ley sobre Ordenación y Modernización de las Estructuras Agrarias de la Comunidad Valenciana. Fiel a este espíritu, que colma una importante laguna en el iter de nuestra legislación autonómica, la nueva ley se presenta como un claro referente de la configuración básica del interés general en materia agraria.

En esta dirección, el título preliminar de la ley contiene el marco institucional de los distintos fines, funciones y principios que van a informar el ámbito de actuación pública de la administración autonómica conforme a las peculiares directrices socioeconómicas y culturales de la Comunidad Valenciana.

Por lo demás, conviene resaltar que la organización competencial dispuesta en el título preliminar queda completa con la novedosa inclusión de dos valiosos instrumentos técnicos en favor de la ordenación y coordinación de la política agraria: las denominadas funciones de interés para la Comunidad y las directrices. Mediante las primeras, se concreta la competencia de la Comunidad Valenciana respecto de las materias y funciones señaladas. Con las segundas, y sin perjuicio de la autonomía de los municipios y demás entidades locales en el ejercicio de sus respectivas competencias, se favorece la consecución de la política agraria del Gobierno Valenciano a través de facultades de dirección y armonización de competencias que incidan o afecten a materias o servicios integrados en las anteriores funciones de interés para la comunidad.

La modernización de las estructuras agrarias productivas de la Comunidad Valenciana, ensalzada por la propia ley en la rúbrica de su intitulación, constituye la primera concreción en el desarrollo de una política agraria propia o autonómica. De la relevancia de esta política de actuación, centrada prioritariamente en la modernización y consolidación de los aprovechamientos hidráulicos y en la promoción de las explotaciones agrarias, da buena cuenta el contenido de la propia ley que destina dos títulos de su articulado a la correspondiente regulación de este conjunto de medidas estructurales de gran importancia y transcendencia para la competitividad de la agricultura valenciana. En consonancia con lo afirmado, el compromiso de la administración autonómica de cara a esta política de actuación se ha realizado en su máximo grado de previsión posible, dado que la puesta en aplicación de las medidas contempladas por la ley cuentan ya con el presupuesto técnico de su cobertura presupuestaria de acuerdo a un específico «Programa operativo» diseñado por la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación y aprobado en el marco de financiación de la política agraria europea para el período 2000-2006.

La defensa del espacio rural constituye otro de los pilares básicos en punto a la modernización de la agricultura y, por ende, de la configuración que revestirá el futuro desarrollo agrario. En este sentido, al socaire de los recientes dictámenes y reglamentos sobre la materia, particularmente del Reglamento (CE) número 1.257/1999, del Consejo de la Unión Europea, de 17 de mayo, la presente ley supera la dialéctica existente en la actualidad entre la política de estructuras agrarias y la política de desarrollo rural al concebirlas de un modo integral y complementario en la expansión conceptual que se deriva hoy en día de la apuesta por la modernización. Prueba de ello es la decidida defensa por la renovación funcional del espacio rural como elemento estructural en la ordenación integral del territorio de la comunidad. Dicha finalidad, que tiene una concreción normativa en el texto de la ley, sobre todo en la ordenación sectorial del suelo no urbanizable de especial protección por razón de sus valores agrarios, representa un auténtico punto de inflexión en orden a una aplicación eficaz de las políticas de desarrollo rural. De este modo, puede afirmarse que la presente Ley sobre Ordenación y Modernización de las Estructuras Agrarias de la Comunidad Valenciana sienta las bases necesarias para que la futura Ley de Desarrollo Rural complemente de forma ordenada la modernización iniciada de acuerdo a específicas medidas de diversificación de la actividad agraria, de promoción y mejora de las funciones medioambientales y de todas aquellas que redunden en un desarrollo sostenible del sector en consonancia con la realidad socioeconómica y el equilibrio territorial de la Comunidad Valenciana.

III

La ley regula en su título I los principales instrumentos de control e intervención en materia de ordenación territorial del suelo agrario. Con una clara orientación de promoción del sector, la ley parte de un nuevo modelo de la ordenación territorial agraria inspirado en la conjunción armónica de los principios y criterios operativos que lo sustentan.

Así, por un lado, merece especial mención la defensa que la ley realiza en favor de la inaplazable exigencia de dignificación del suelo de interés agrario a los efectos de proscribir cualquier configuración residual del mismo.

De esta forma, la ley se alinea con las tendencias más avanzadas que consideran la promoción del espacio rural no sólo como un elemento estructural de la ordenación equilibrada del territorio, sino también como un presupuesto indisociable para la articulación de los fines o destinos adecuados a las nuevas funciones sociales demandadas por los ciudadanos. De ahí que la ley contemple en toda su extensión normativa la protección de los diferentes bienes jurídicos que importa la defensa y promoción del espacio rural, esto es, tanto por razón de los valores agrarios que atesore, derivados de los destinos, usos y funciones propias del suelo rústico productivo, como por su respectiva incidencia en la ordenación y preservación del medio rural.

En concordancia y con pleno respeto a lo dispuesto en la normativa urbanística o de protección vigente, la accesibilidad del suelo de interés agrario a la condición de suelo no urbanizable de especial protección, y el correspondiente informe preceptivo de la conselleria competente en materia de agricultura respecto de las actuaciones que presenten un cariz urbanístico en la ordenación sectorial del suelo no urbanizable, constituyen las dos pautas o medidas que la ley ha previsto como criterios generales. Respecto de la primera, que supone una ineludible concreción normativa de la finalidad perseguida, la ley ha introducido la posibilidad de su delimitación mediante la «legislación sectorial pertinente». Dicha innovación permitirá una mejor planificación y posterior ejecución de las futuras políticas de desarrollo rural, cuyos fines y objetivos recaben dicho ámbito de protección para determinadas zonas del territorio de la comunidad. Respecto de la segunda pauta, la función de control que incorpora el informe preceptivo debe calificarse como una medida complementaria de protección de acuerdo a unos específicos objetos y potestades de normación derivados de la tutela de los bienes jurídicos consagrados por la ley en su respectivo ámbito de ordenación, sin que ello entrañe, por tanto, interferencia o perturbación alguna en el ejercicio competencial de los restantes órganos de la administración autonómica. Es más, si atendemos a su régimen jurídico, se constata que en la articulación de su procedimiento, en sintonía con la filosofía que impregna a la ley en este punto, se han establecido los mecanismos de coordinación y cooperación necesarios para fomentar la colaboración de los organismos, ayuntamientos y demás agentes que intervengan en este tipo de actuaciones.

Por el otro lado, y desde un plano instrumental, la ley atiende al perfeccionamiento de los mecanismos de intervención de la administración de la Generalitat Valenciana con un conjunto de disposiciones encaminadas, fundamentalmente, al fortalecimiento del principio de coordinación, a la mejora de los instrumentos ya existentes y a la incorporación de otros instrumentos de gran utilidad que carecían de regulación propia en el ámbito agrario de la Comunidad Valenciana. De esta suerte, como ya se ha señalado, la importancia de las directrices de coordinación vuelve a quedar patente en la materia de ordenación territorial del suelo agrario como el instrumento idóneo para facilitar la armonización competencial de aquellas políticas de modernización o desarrollo rural que, por su contenido o alcance respecto de materias o servicios declarados de interés de la comunidad, afecten el ámbito de las relaciones interadministrativas.

Por su parte, el perfeccionamiento de los instrumentos ya existentes se ha centrado, primordialmente, en la actualización del procedimiento de la concentración parcelaria. Así, la ley pretende una mayor claridad y precisión de los supuestos relativos a las explotaciones marginales, ocupaciones temporales y destino de las fincas de desconocidos. La adaptación a los nuevos imperativos de la legislación especial pertinente se ha resuelto con el establecimiento de medidas tan significativas como el deber de información del planeamiento urbanístico relativo a la zona de actuación, con la consiguiente responsabilidad de la corporación local que de un modo injustificado acuerde o autorice actuaciones urbanísticas no previstas en las bases de la concentración, y la conservación y defensa del medio rural a través de la preceptiva evaluación de impacto ambiental que suponga la concentración parcelaria proyectada. En todo caso, la coordinación de los instrumentos jurídicos pertinentes con los intereses prioritarios de nuestro sector agrario ha representado el principal criterio estructurador de la regulación dispensada. De este modo, desde la calificación de los fines, su correspondiente procedimiento y sus posibles clases, la ley otorga preferencia a actuaciones tan emblemáticas para nuestro sector como la consolidación y modernización de los regadíos existentes como objeto de la concentración, la agrupación de parcelas y gestión común de las explotaciones, como resultado de la misma y, en su caso, la configuración misma de la concentración con base asociativa.

IV

En este sentido amplio del proceso de modernización diseñado por la presente ley, los títulos II y III de su articulado se dedican a la ordenación de las estructuras agrarias productivas. Dicha ordenación es representativa de una primera plasmación en el desarrollo de una política agraria propia que esté en consonancia con las circunstancias, necesidades y nuevas demandas que plantea en la actualidad nuestro sector agrario. Desde estos postulados, la correspondiente política de actuación se ha centrado primordialmente en dos ejes de intervención tendentes a la modernización y consolidación de los aprovechamientos hidráulicos y, tras la aprobación de un específico programa operativo regional para el período 2000-2006, que ha conseguido incrementar considerablemente la extensión y modalidad de las ayudas existentes hasta el momento, la promoción de las explotaciones agrarias de la comunidad.

Respecto a la primera línea de actuación la ley aborda el tratamiento de los recursos hídricos como un referente consustancial íntimamente ligado al desenvolvimiento cultural, social y económico de la Comunidad Valenciana. Desde este presupuesto, la ley atiende la modernización de los aprovechamientos hidráulicos con base en diversos planos. De un lado, y en concordancia con la utilización racional del agua y el cumplimiento de su ineludible función social, la ley orienta su política de estructuras agrarias en orden a una concepción integral de los aprovechamientos hidráulicos comprensiva de los diferentes aspectos y valoraciones que inciden modernamente en la configuración de este preciado recurso. En este sentido, se declaran los siguientes fines o directrices caracterizadores de la política de actuación a seguir: la conservación y buen estado ecológico de los recursos hídricos; el equilibrio y armonización del desarrollo económico-social de la comunidad; la consolidación y modernización de los regadíos existentes; el fomento y mejora de las infraestructuras agrarias en los municipios de la Comunidad Valenciana y la plena compatibilidad con el medio ambiente y los demás recursos naturales. Por otro lado, y de acuerdo con el irrenunciable propósito de una mayor eficacia como factor implícito y determinante de toda apuesta por la modernización, la ley reorganiza las actuaciones directas de la administración autonómica de cara a una política de consolidación de los regadíos que sea compatible con la sostenibilidad y las disponibilidades del recurso, de acuerdo a las necesidades del sector y al equilibrio territorial de la Comunidad Valenciana. Al respecto, la inclusión de las obras clasificadas de interés de la comunidad, la actualización de los denominados planes de obra y la defensa de los riegos de apoyo por razones sociales de fijación o establecimiento de la población, constituyen los instrumentos técnicos que la ley desarrolla para el logro de una mayor eficiencia en el uso y administración de nuestros regadíos. Paralelamente a lo descrito, la ley complementa su carácter de fomento o promoción del sector con un capítulo destinado a la articulación de las inversiones auxiliables que tengan como objeto la mejora de la utilización de agua de riego en redes colectivas, ya sea en orden a su mejor distribución, o a la reducción de los respectivos caudales de riego.

La promoción de las explotaciones agrarias viables constituye el otro gran ámbito de actuación de la política de modernización. Para ello, la ley presenta un programa destinado a mejorar la competitividad de nuestro sector a través de un conjunto de medidas de fomento que interesan principalmente a la estructura y gestión de las explotaciones agrarias. En esta dirección de acuerdo con las necesidades que plantea nuestro tejido productivo, especialmente referenciado en un acusado fraccionamiento de la propiedad agraria y en la insuficiente dimensión de sus explotaciones, y conforme a las nuevas orientaciones de los reglamentos de desarrollo de la política agraria común, manifestada en una clara tendencia hacia la universalidad de las ayudas destinadas a los titulares de las explotaciones agrarias o de sus respectivos derechos de explotación, la presente ley diseña un proceso de modernización de las explotaciones agrarias en atención a diversos criterios de estructuración. En primer lugar, y como presupuesto general, se parte de una valoración de la dimensión agronómica de las explotaciones que resulte viable conforme a los parámetros de rentabilidad económica y de absorción de las nuevas tecnologías agrarias. Dicho criterio se concreta en la ley en un instrumento técnico de ordenación, la denominada Unidad de Trabajo Agrario, y en una medida o política de actuación conducente a la concentración de explotaciones. En segundo lugar, y de acuerdo con las orientaciones señaladas, la ley prevé, para determinados efectos, el requisito de la profesionalidad fundamentalmente ligado a las tareas de gestión contempladas en el marco de las ayudas previstas. En último lugar, la ley contempla los modelos asociativos de índole agraria como estructuras organizativas adecuadas en orden a la modernización de las explotaciones agrarias. Todo ello, en el bien entendido concepto de política estructural, de que los mayores logros para alcanzar la competitividad de nuestras explotaciones agrarias no solo requieren de una mayor extensión del patrimonio territorial de las explotaciones, sino también de la reducción de costes y de la utilización conjunta de medios de producción.

En este ámbito, entre las medidas que contempla la ley con carácter general, tanto para agricultores profesionales como para otros titulares de explotaciones, merecen destacarse las ayudas relativas a la inversión y dotación de medios, concentración de explotaciones y las ayudas a la gestión de las mismas.

En cualquier caso, las medidas contempladas por la ley están caracterizadas por una marcada flexibilidad, de tal modo que, por un lado, se permite el acceso a las mismas al mayor número posible de beneficiarios y, por el otro, se facilita el grado de compromiso concerniente al asociacionismo entre los agricultores.

En suma, con la presente ley la Comunidad Valenciana sienta las bases de la modernización que demanda el desarrollo agrario en la actualidad, en consonancia con las características, peculiaridades y necesidades del sector agrario valenciano.