La característica fundamental de los bonos garantizados es que presentan un conjunto de activos de cobertura que garantizan el pago de principal e intereses a los tenedores de estos instrumentos. En España, en función de los activos de cobertura de los que se trate existen tres mercados diferentes de bonos garantizados: el hipotecario, el de cédulas territoriales y el de cédulas de internacionalización.

Pues bien, el RDL 24/2021, que incorpora -entre otras- la Directiva 2019/2162, recoge un régimen unificado para las cédulas y bonos hipotecarios, las cédulas territoriales y las de internacionalización.

La transposición de la directiva de Bonos Garantizados hace más eficiente la financiación del sector financiero español, ya que le permite aprovechar mejor su balance para aportar financiación a la economía real, sin escatimar en la calidad crediticia del producto.

La directiva aborda distintos aspectos muy vinculados a las condiciones de emisión de los bonos garantizados y en línea con la recomendación de la Junta Europea de Riesgo Sistémico, establece qué entidades pueden emitirlos (las entidades de crédito), cuáles son las características que debe presentar el conjunto de cobertura, cuáles son las reglas aplicables en caso de concurso del emisor, el organismo de control del conjunto de cobertura, y a la obligación de disponer de un colchón de liquidez.

De esta forma se mejora la protección de los inversores y el atractivo de estos instrumentos y se avanza en la creación de un verdadero mercado único.

Además, se regulan, entre otras cuestiones, régimen jurídico de las sociedades y servicios de tasación su funcionamiento y su régimen de supervisión, la función supervisora del Banco de España y el régimen sancionador asociado al incumplimiento de las medidas recogidas en el Real Decreto Ley.

Desde el punto de vista del sistema financiero español, este Real Decreto-ley es especialmente relevante porque, entre otras normas, deroga la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario, constituyéndose en la nueva norma básica de este mercado a partir del 8 de julio de 2022.

Así, en el marco de la transposición de la Directiva (UE) 2019/2162 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019, sobre la emisión y la supervisión pública de bonos garantizados, el Libro primero del Real Decreto-ley trata de simplificar el régimen jurídico del mercado hipotecario, integrando en su regulación la mayoría de los aspectos previstos en norma de rango legal y en particular, el contenido de la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario.

Estructura y contenido

Este Libro primero se estructura en ocho títulos que incluyen tres grandes áreas regulatorias, como son el establecimiento de unos principios comunes, las especificidades de los distintos tipos de bonos garantizados y la intervención pública a lo largo de la vida de estos.

El título I regula el ámbito de aplicación, las definiciones legales de la terminología usada a lo largo del texto y los tipos de bonos garantizados, denominación ésta objeto de reserva, al igual que el tipo de entidad emisora, limitado en general a las entidades de crédito, sintéticamente:

- este real decreto-ley será de aplicación a las emisiones de bonos garantizados realizadas en España por parte de entidades de crédito establecidas en España, incluido el Instituto de Crédito Oficial, o a las emisiones de bonos garantizados fuera de España por entidades de crédito españolas cuando dichas emisiones se realicen con sujeción al RDL; y

- se entiende por «bono garantizado»: un título de deuda emitido por una entidad de crédito de conformidad con las disposiciones del RDL y garantizado por activos de cobertura a los que los inversores pueden recurrir directamente en su calidad de acreedores preferentes.

El título II aborda la normativa aplicable a la emisión de bonos garantizados, buscando la mayor simplicidad en la emisión y la sustitución de una buena parte de las reglas aplicables al resto de emisiones por un mayor grado de control público permanente asociado a estas emisiones.

De este modo, se obliga a la entidad emisora a aislar un grupo de activos perfectamente identificados y controlados, el conjunto de cobertura, como activos cuya finalidad será la de servir de plena garantía a las obligaciones de la entidad frente a los tenedores de los bonos a lo largo de la vida de éstos, garantía cuya validez se mantiene incluso en un escenario de eventual liquidación o resolución de la entidad de crédito emisora, tal como se establece en capítulo primero.

De manera específica la directiva define en el capítulo segundo los tipos de activos que pueden formar parte del conjunto de cobertura del bono garantizado. En este ámbito, la norma permite las estructuras intragrupo de bonos garantizados, realizadas por varias entidades que forman parte del mismo grupo, así como la utilización de activos de cobertura adquiridos de otras entidades. Su papel es decisivo para facilitar la concesión de préstamos hipotecarios, de préstamos a administraciones autonómicas y locales y para apoyar la internacionalización de empresas.

Por otro lado, se precisa en el capítulo tercero la composición mínima de activos que debe incorporar cada bono emitido, garantizando al inversor que el valor de la totalidad de los pasivos esté cubierto por el de los derechos de créditos correspondientes a los activos integrados, más un colchón de liquidez, formado por activos de elevada liquidez que puedan cubrir las salidas netas del programa de bonos garantizados durante los siguientes 180 días.

Asimismo, se definen en el capítulo cuarto los elementos para la valoración de los activos que forman parte del conjunto de cobertura, debiendo realizarse la valoración de cada activo en el momento en que se incorpore al conjunto de cobertura, y actualizándose periódicamente su valor.

También debe destacarse que los activos deberán estar perfectamente identificados mediante un registro especial que deberá llevar la entidad y que supervisará el órgano de control del conjunto de cobertura. Este registro permitirá a la entidad mantener estos activos segregados del resto y que pueda realizarse la constitución efectiva del patrimonio separado en caso de concurso o resolución. Se refuerza así la seguridad jurídica a la vez que la calidad crediticia del producto.

La importancia del conjunto de cobertura justifica una regulación pormenorizada realizada en el capítulo segundo de los tipos de activos que pueden formar parte del mismo, así como del registro que debe permitir a la entidad emisora disponer de una identificación clara y precisa de los activos concretos que lo forman en cualquier momento. La aproximación cualitativa de capítulo respecto a las características de los activos se complementa con la determinación de los activos que han de incorporarse al conjunto de cobertura en el capítulo tercero, cuyo punto de partida es que el valor de la totalidad de los pasivos debe estar cubierto por el de los derechos de créditos correspondientes a los activos integrados, nivel este sobre el que se añade el denominado colchón de liquidez, formado por activos de elevada liquidez y llamados a cubrir la salida neta de liquidez del programa de bonos garantizados durante los siguientes 180 días. Se permite además la integración de instrumentos financieros derivados, como mecanismos de mitigación del riesgo de tipo de interés.

Como mecanismo para facilitar la financiación de la entidad emisora mediante bonos garantizados, la ley permite las estructuras intragrupo de bonos garantizados, realizadas por varias entidades que forman parte del mismo grupo, así como la utilización de activos de cobertura adquiridos de otras entidades.

El real decreto-ley incorpora también la posibilidad de prorrogar automáticamente la estructura de vencimientos del programa de bonos, cuando se produzca alguna de las circunstancias previstas en la ley y así se establezca expresamente en la emisión.

Una de las cuestiones clave, a tenor de cuanto viene señalándose, es la valoración de los activos llamados a servir de cobertura a los bonos emitidos, que se aborda en el capítulo cuarto. En particular, cada activo en garantía debe ser objeto de valoración en el momento que el activo garantizado sea incorporado al conjunto de cobertura, debiendo contar la entidad emisora con políticas y procedimientos de valoración que necesariamente han de cumplir los requisitos normativos establecidos. Los activos físicos en garantía que, con los debidos requisitos y cautelas, también pueden hallarse fuera de la Unión Europea, han de ser objeto de actualización continua de su valor, como mecanismo que asegure el mantenimiento permanente del valor del conjunto de cobertura.

El capítulo quinto completa el régimen jurídico de las emisiones incorporando algunas normas de conducta que la entidad emisora debe cumplir. De un lado, se establece la obligación de la entidad emisora de proporcionar un nivel adecuado de información al potencial adquirente y al tenedor de bonos garantizados que le permitan evaluar adecuadamente los riesgos asociados, incluyendo en particular los niveles de cobertura o de sobregarantía que haya incluido en la emisión. De otro, se añade también la obligación de la entidad de aceptar tasaciones alternativas del inmueble aportadas por parte del cliente.

El título III regula los principios generales del régimen jurídico de las sociedades y servicios de tasación, en un sentido análogo a lo previsto en la normativa anterior, su funcionamiento y su régimen de supervisión, tanto respecto de su actividad como del régimen de cambios en su estructura de propiedad.

A este respecto, cabe recordar que los inmuebles aportados en garantía de los préstamos hipotecarios, deben de ser objeto de una tasación adecuada antes de la celebración del contrato de préstamo, como expone el artículo 13 de la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario

Conforme al citado precepto, la tasación podrá ser realizada por:

1.- una sociedad de tasación,

2.- servicio de tasación de una entidad de crédito regulados por la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario -desde el 8 de julio de 2022, RDL 24/2021-, y/o

3.- profesional homologado independiente del prestamista o del intermediario de crédito inmobiliario.

El título IV determina las características propias de ciertos tipos específicos de bonos garantizados, con cuatro capítulos correspondientes a las cédulas hipotecarias, cédulas territoriales, cédulas de internacionalización y bonos hipotecarios, territoriales y de internacionalización, que se caracterizan por cumplir los requisitos necesarios en virtud del Reglamento 575/2013, de 26 de junio, para tener un trato preferente conforme al artículo 129 del mismo Reglamento.

Asimismo, dentro de este título, se regulan otros bonos garantizados. Todo ello con el doble fin de mantener la estructura de títulos hipotecarios, ahora bonos garantizados, regulados en la normativa aplicable anterior asociados a la máxima calidad crediticia otorgada por la normativa prudencial europea y, a su vez, permitir la emisión de otros bonos garantizados compatibles con la Directiva 2019/2162, de 27 de noviembre de 2019.

En el caso de las cédulas hipotecarias, el valor de los préstamos hipotecarios incorporados a la cobertura no podrá exceder del 60% del valor del inmueble que lo garantiza, o del 80% si se trata de un inmueble residencial.

Por su parte, el título V asegura el mayor grado de simplicidad y facilidad en la transmisión y la negociación de los bonos garantizados, así como sus amplias posibilidades de utilización en la cobertura de reservas o provisiones de dotación obligatoria.

Una pieza esencial en la regulación es el régimen de supervisión especialmente intenso al que se someten las emisiones de bonos garantizados, conforme al título VI, sobre la base de dos ejes: por una parte la entidad emisora deberá designar un órgano independiente de control permanente del conjunto de cobertura, que podrá ser interno o externo y deberá ser autorizado por el Banco de España para cada programa de emisión; y por otra parte, se designa al Banco de España como organismo supervisor, encargado de realizar un control continuo, desde la autorización del órgano de control hasta la propia autorización de cada programa de emisión.

Adicionalmente, el título VII regula la actuación en caso de concurso o resolución de la entidad emisora, estableciéndose la segregación del conjunto de la cobertura del patrimonio de la entidad y formando un patrimonio separado del que se retribuirá a los bonistas. Se designa asimismo a un administrador especial encargado de realizar la gestión de este patrimonio separado. El objetivo es garantizar que los bonistas y demás acreedores específicos del patrimonio separado no se vean afectados por el concurso o la resolución.

Finalmente, el título VIII establece el régimen sancionador, para dotar al supervisor de la capacidad de reacción frente a posibles incumplimientos. El régimen establecido y la tipificación de las infracciones y de las sanciones es similar al régimen previsto en la normativa aplicada a las entidades de crédito y será competencia del Banco de España.

Entrada en vigor

Se establece una entrada en vigor diferida al 8 de julio de 2022 (DF 10ª RDL 24/2021) que coincide asimismo con la entrada en vigor del Reglamento (UE) 2019/2160 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019 por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 575/2013, de 26 de junio de 2013 en lo que respecta a las exposiciones en forma de bonos garantizados que confiere un tratamiento prudencial privilegiado a exposiciones en bonos garantizados que cumplan con los requisitos de la Directiva (UE) 2019/2162. El decalaje de un año entre la fecha de trasposición y la de entrada en vigor demuestra el reconocimiento del legislador comunitario de la necesidad de un período de adaptación del mercado a la nueva situación. Ello acentúa a su vez la necesidad de adaptación urgente de la normativa nacional al nuevo marco regulatorio europeo.