Sumario

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 23,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Visto el dictamen del Parlamento Europeo (1) ,

De conformidad con un procedimiento legislativo especial,

Considerando lo siguiente:

• (1) La ciudadanía de la Unión es el estatus fundamental de los nacionales de los Estados miembros. El derecho de los ciudadanos de la Unión a acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado es uno de los derechos específicos que otorga el artículo 20, apartado 2, letra c), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) a los ciudadanos de la Unión.
• (2) El Tratado de Lisboa refuerza el estatus de ciudadanía de la Unión y afianza los derechos ligados al mismo. El artículo 23 del TFUE dispone por ello la adopción de directivas en las que se establezcan las medidas de coordinación y de cooperación necesarias para facilitar la protección consular de los ciudadanos de la Unión no representados.
• (3) Los valores sobre los que se funda la Unión incluyen la solidaridad, la no discriminación y el respeto de los derechos humanos; en sus relaciones con el resto del mundo, la Unión debe defender sus valores y contribuir a la protección de sus ciudadanos. El derecho fundamental reconocido a los ciudadanos de la Unión no representados de acogerse a la protección consular en las mismas condiciones que los nacionales, consagrado en el artículo 46 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea («la Carta»), es una expresión de la solidaridad europea. Aporta una dimensión exterior al concepto de ciudadanía de la Unión y refuerza la identidad de la Unión en terceros países.
• (4) El objetivo de la presente Directiva es establecer las medidas de cooperación y coordinación necesarias para facilitar una mayor protección consular de los ciudadanos de la Unión no representados. Estas medidas deben aumentar la seguridad jurídica, así como una cooperación y solidaridad eficaces entre las autoridades consulares.
• (5) De conformidad con el artículo 20, apartado 2, letra c), del TFUE y con el artículo 23 del TFUE, los Estados miembros deben proporcionar protección consular a los ciudadanos no representados en las mismas condiciones que a sus propios nacionales. La presente Directiva no afecta a la competencia de los Estados miembros para definir el alcance de la protección a prestar a sus propios nacionales.
• (6) La presente Directiva no afecta a las relaciones consulares entre los Estados miembros y terceros países, en particular a los derechos y obligaciones derivados de los usos y acuerdos internacionales, en particular la Convención de Viena sobre relaciones consulares de 24 de abril de 1963 (Convención de Viena), que los Estados miembros aplican en cumplimiento de la legislación de la Unión. En virtud del artículo 8 de la Convención de Viena, los Estados miembros podrán proporcionar protección consular en nombre de otro Estado miembro previa notificación adecuada y siempre que el tercer país afectado no se oponga. En particular, pueden presentarse dificultades en relación con situaciones en las que se vean implicadas personas que poseen también la nacionalidad del país de acogida. Los Estados miembros, con el apoyo de la cooperación consular local, deben emprender ante los terceros países las gestiones necesarias para que se pueda proporcionar protección consular en nombre de otros Estados miembros en cualquier circunstancia.
• (7) Las necesidades de protección en terceros países de los ciudadanos no representados requieren una cooperación y coordinación eficaces. El Estado miembro que otorgue su asistencia en un tercer país en el que esté presente y el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano deben cooperar estrechamente. La cooperación consular local puede ser más compleja en el caso de los ciudadanos no representados, pues exige una coordinación con autoridades no representadas en el terreno, incluidas, cuando corresponda, las embajadas o consulados competentes. Para suplir la ausencia de una embajada o consulado del propio Estado miembro del ciudadano debe establecerse un conjunto de normas claro y estable. También es necesario clarificar las medidas existentes para garantizar una protección eficaz.
• (8) Debe entenderse que los ciudadanos de la Unión carecen de representación en un tercer país si el Estado miembro del que son nacionales no dispone de embajada, consulado o cónsul honorario establecido en él. También debe entenderse que los ciudadanos carecen de representación si la embajada, consulado o cónsul honorario establecido en el lugar es incapaz, por cualquier circunstancia, de proporcionar en un caso determinado la protección a la que tendría derecho la persona afectada de acuerdo con el Derecho o la práctica nacionales. Las embajadas y los consulados deben comunicarse mutuamente cualquier circunstancia excepcional que pueda afectar temporalmente a su capacidad de proporcionar protección consular. También deben tenerse en cuenta la accesibilidad y la proximidad. Por ejemplo, un ciudadano que solicite la protección consular o la asistencia a la embajada o el consulado de otro Estado miembro no puede ser reenviado a la embajada o el consulado del Estado miembro del que es nacional si, debido a la situación local o a la falta de recursos, no puede contactar o ser contactado de manera segura por su embajada, consulado o cónsul honorario de un modo que le permita recibir protección consular. El concepto de ausencia de representación debe interpretarse de manera que garantice el respeto del derecho de los ciudadanos no representados a ser protegidos por la embajada o el consulado de otro Estado miembro de manera no discriminatoria, teniendo en cuenta las circunstancias de cada caso particular. Los ciudadanos que ostenten la nacionalidad de más de un Estado miembro deben considerarse no representados si ninguno de los Estados miembros de los que son nacionales está representado en el tercer país en cuestión.
• (9) Con vistas a garantizar el respeto del derecho consagrado en el artículo 20, apartado 2, letra c), del TFUE y el derecho al respeto de la vida privada y familiar reconocido en el artículo 7 de la Carta, y tomando en consideración el Derecho y la práctica nacionales, el Estado miembro que preste asistencia podrá verse obligado a proporcionar protección a los miembros de la familia de ciudadanos de la Unión que son originarios de terceros países, dependiendo de las circunstancias particulares de cada caso. La presente Directiva no impide que, durante las consultas que deben tener lugar antes de que se preste la asistencia, el Estado miembro que preste la asistencia y el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado, siempre que lo estimen oportuno, acuerden la posibilidad de ampliar la asistencia a los miembros de la familia del ciudadano de la Unión no representado que son originarios de terceros países más allá de lo exigido por el Derecho del Estado miembro que preste la asistencia o de lo que dicte la práctica, teniendo en cuenta en la medida de lo posible las solicitudes del Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado, y siempre que lo pactado no incumpla los requisitos exigidos por el Derecho de la Unión. Sin embargo, los Estados miembros pueden no estar en disposición de prestar determinados tipos de protección consular a los miembros de la familia que son originarios de terceros países, en particular la expedición de documentos provisionales de viaje. Cuando se trate de prestar asistencia a menores, el interés superior del menor debe constituir una consideración primordial, de conformidad con el artículo 24 de la Carta y según se establece en la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1989.
• (10) Los ciudadanos no representados deben poder solicitar protección consular a la embajada o el consulado de cualquier Estado miembro. No obstante, esto no impide a los Estados miembros llegar a acuerdos prácticos con vistas a compartir responsabilidades para proporcionar protección consular a ciudadanos no representados de conformidad con la presente Directiva. Dichos acuerdos son beneficiosos para los ciudadanos, ya que permiten una mejor preparación para garantizar una protección eficaz. Cualquier Estado miembro que reciba una solicitud de protección debe evaluar si en ese caso concreto es necesario proporcionar protección consular o si el caso puede trasladarse a la embajada o el consulado considerado competente en virtud de cualquier acuerdo que ya esté en vigor. Los Estados miembros deben informar a la Comisión y al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) de cualquier acuerdo de este tipo, que debe ser hecho público por la Unión y los Estados miembros con el fin de garantizar la transparencia para los ciudadanos no representados.
• (11) La presente Directiva no debe impedir que el Estado miembro que no esté representado en un tercer país proporcione protección consular a uno de sus nacionales, por ejemplo prestándole servicios consulares en línea, en su caso. El Estado miembro del que sea nacional un ciudadano no representado debe poder solicitar al Estado miembro al que el ciudadano en cuestión solicite protección consular o del que la reciba que le transfiera la solicitud o el expediente con el fin de proporcionar él mismo la protección consular. Esa transferencia no debe dar lugar a que el ciudadano no representado se vea privado de protección consular.
• (12) Aunque los Estados miembros tienen diferentes tradiciones en lo que respecta a las competencias de los cónsules honorarios, generalmente estos no ofrecen la misma variedad de servicios que las embajadas o los consulados. Teniendo en cuenta que, con frecuencia, los cónsules honorarios cumplen su cometido de forma voluntaria, debe darse a los Estados miembros la facultad de decidir si la presente Directiva se aplica a los cónsules honorarios. Puede solicitarse a los cónsules honorarios que proporcionen protección consular a ciudadanos no representados, dependiendo de las circunstancias de cada caso.
• (13) Las solicitudes de protección deben tramitarse si los solicitantes presentan un pasaporte o un documento de identidad de un ciudadano de la Unión válidos. No obstante, los ciudadanos no representados que precisen de protección consular pueden no estar ya en posesión de sus documentos de identidad. La condición de ciudadano la otorga directamente el Derecho de la Unión, y el valor de los documentos de identidad es meramente declaratorio. Si los solicitantes no pueden presentar documentos de identidad válidos, deben en todo caso ser capaces de probar su identidad por otros medios. En caso necesario, la identidad de la persona de que se trate podrá verificarse cuando se consulte a las autoridades del Estado miembro del que dice ser nacional el solicitante. Con respecto a los miembros de la familia originarios de terceros países que acompañen al solicitante, las autoridades del Estado miembro del que sea nacional el solicitante deben estar en disposición de ayudar al Estado miembro que preste asistencia a comprobar la identidad y la existencia de un vínculo familiar con el solicitante.
• (14) Para determinar las medidas de coordinación y cooperación necesarias, debe especificarse el ámbito de la protección consular en virtud de la presente Directiva. La protección consular a ciudadanos no representados debe incluir la asistencia en distintas situaciones tipo en las que los Estados miembros proporcionan protección consular a sus propios nacionales dependiendo de las circunstancias particulares de cada situación, como en los casos de detención o prisión, accidente grave, enfermedad grave o fallecimiento, así como prestación de ayuda y repatriación en caso de dificultades y expedición de documentos provisionales. Dado que la protección necesaria depende siempre de situaciones concretas, la protección consular no debe limitarse a los casos específicamente mencionados en la presente Directiva.
• (15) Cuando proceda, deben respetarse debidamente los deseos del ciudadano, por ejemplo en lo que se refiere a si debe informarse a sus familiares o a otras personas allegadas y, en caso afirmativo, a quién. Del mismo modo, en caso de fallecimiento deben tenerse debidamente en cuenta los deseos del familiar más próximo en lo que respecta a las disposiciones a tomar en relación con los restos del ciudadano fallecido. El Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado debe encargarse de estos contactos.
• (16) Las autoridades de los Estados miembros deben cooperar estrechamente y coordinarse entre sí y con la Unión, en particular con la Comisión y con el SEAE, en un espíritu de respeto y solidaridad mutuos. Para garantizar una cooperación rápida y eficaz, los Estados miembros deben proporcionar información permanentemente actualizada sobre los puntos de contacto pertinentes en los Estados miembros a través del sitio web seguro del SEAE (Consular OnLine).
• (17) En terceros países, la Unión está representada por las delegaciones de la Unión, que, en estrecha colaboración con las misiones diplomáticas y consulares de los Estados miembros, contribuyen a la ejecución del derecho de los ciudadanos de la Unión a la protección consular, como también se dispone en el artículo 35 del Tratado de la Unión Europea. La presente Directiva reconoce plenamente y refuerza la contribución ya prestada por el SEAE y las delegaciones de la Unión, en particular durante situaciones de crisis, conforme a la Decisión 2010/427/UE del Consejo (2) , especialmente su artículo 5, apartado 10.
• (18) En lo que respecta a la coordinación local, deben precisarse las competencias y los papeles respectivos de los diferentes actores con el fin de garantizar que los ciudadanos no representados reciban la asistencia a la que tienen derecho de acuerdo con el principio de no discriminación. La cooperación consular local debe prestar la atención debida a los ciudadanos no representados, por ejemplo recogiendo información sobre puntos de contacto pertinentes y actualizándola periódicamente, y compartiéndola con las embajadas y consulados locales de los Estados miembros y con la delegación de la Unión.
• (19) Las reuniones de cooperación consular local, organizadas en estrecha cooperación con la delegación de la Unión, deben incluir un intercambio continuado de información sobre cuestiones pertinentes para los ciudadanos no representados, como la seguridad de los ciudadanos, las condiciones de reclusión, el acceso y la notificación consular y la cooperación en caso de crisis. En estas reuniones, los Estados miembros representados deben alcanzar, siempre que sea necesario, acuerdos prácticos para garantizar que los ciudadanos no representados reciban una protección eficaz. Un acuerdo de este tipo puede no ser necesario, por ejemplo, si el número de ciudadanos no representados es reducido.
• (20) Es esencial que exista una clara división de responsabilidades entre Estados miembros representados y no representados y la delegación de la Unión para garantizar una adecuada preparación y gestión en caso de crisis. Por lo tanto, los planes de contingencia deben ser coordinados e incluir plenamente a los ciudadanos no representados. Con este fin, en el marco de la preparación de los planes locales de respuesta en caso de crisis, los Estados miembros que no dispongan de una embajada o de un consulado establecidos localmente deben proporcionar toda la información disponible y pertinente relativa a sus ciudadanos en el territorio. Dicha información debe actualizarse de manera apropiada en caso de crisis. Debe informarse a las embajadas y consulados competentes, así como a las delegaciones de la Unión y, en su caso, implicarles en los acuerdos de preparación para situaciones de crisis. Debe ponerse a disposición de los ciudadanos no representados la información relativa a estos acuerdos. En caso de crisis, el Estado de referencia o los Estados miembros encargados de coordinar la asistencia coordinarán el apoyo prestado a los ciudadanos no representados y el uso de los medios de evacuación disponibles basándose en la planificación acordada y en la evolución de la situación sobre el terreno, de forma no discriminatoria.
• (21) Debe reforzarse la interoperabilidad entren el personal consular y otros expertos en gestión de situaciones de crisis, en particular mediante su participación en equipos de crisis multidisciplinares, como los encuadrados en las estructuras del SEAE para la respuesta a las crisis, la coordinación operativa en caso de crisis y la gestión de crisis y las que dependen del Mecanismo de Protección Civil de la Unión (3) .
• (22) En caso de resultar necesario para la protección consular de los ciudadanos no representados, debe ser posible solicitar el apoyo del Mecanismo de Protección Civil de la Unión. Pueden solicitar este apoyo, por ejemplo, el Estado de referencia o los Estados miembros responsables de coordinar la asistencia.
• (23) El término «Estado de referencia» empleado en la presente Directiva hace alusión a uno o más Estados miembros representados en un tercer país dado y encargados de coordinar y dirigir la asistencia a ciudadanos no representados durante las crisis. El concepto de Estado de referencia, tal y como se define en las correspondientes Directrices de la Unión (4) , puede desarrollarse más respetando el Derecho de la Unión y, en particular, la presente Directiva.
• (24) Cuando un Estado miembro sea informado o reciba una solicitud de protección consular por parte de una persona que asegure ser un ciudadano no representado, debe siempre, excepto en casos de extrema urgencia, contactar sin demora con el Estado miembro del que es nacional el ciudadano en cuestión y proporcionarle toda la información pertinente antes de prestar ningún tipo de asistencia. El Estado miembro del que sea nacional el ciudadano debe, a su vez, proporcionar sin demora cualquier información relevante para el caso. Esta consulta debe permitir al Estado miembro del que es nacional solicitar la transferencia de la solicitud o del caso con el fin de proporcionar protección consular por sí mismo. También debe permitir a los Estados miembros implicados intercambiar información pertinente, por ejemplo, a efectos de garantizar que un ciudadano no representado no se aproveche de forma abusiva del derecho a la protección consular que le otorga el artículo 20, apartado 2, letra c), del TFUE. La presente Directiva no ampara a los ciudadanos de la Unión en caso de abuso.
• (25) La solidaridad y cooperación mutuas abarcan también los asuntos económicos. Los Estados miembros que proporcionan protección consular en forma de asistencia económica a sus propios ciudadanos lo hacen como último recurso y únicamente en casos excepcionales, cuando los ciudadanos no pueden obtener recursos económicos por otras vías, como transferencias de familiares, amigos o empleadores. Debe concederse asistencia económica a los ciudadanos no representados en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro que presta asistencia. Debe exigirse al ciudadano no representado que firme un compromiso de reembolsar al Estado miembro del que sea nacional los gastos ocasionados, siempre y cuando los nacionales del Estado miembro que presta asistencia se hubieran visto obligados a reembolsar dichos gastos a su propio Estado miembro en la misma situación. En este caso, el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado puede exigirle que reembolse dichos gastos, incluidas las tasas consulares aplicables.
• (26) La presente Directiva debe garantizar el reparto de las cargas financieras y los reembolsos. En los casos en los que la protección proporcionada a un ciudadano no representado incluya la firma de un compromiso de reembolso, el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado debe reembolsar al Estado miembro que preste asistencia los gastos ocasionados. El Estado miembro que preste asistencia debe decidir si solicita o no el reembolso de los gastos ocasionados. El Estado miembro que preste asistencia y el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado deben poder acordar las modalidades de reembolso en determinados plazos.
• (27) La protección consular proporcionada a un ciudadano no representado en caso de detención o prisión puede incluir gastos de viaje, alojamiento o traducción inusualmente elevados para las autoridades diplomáticas o consulares del Estado miembro que preste asistencia, dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto. Debe informarse al Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado de estos posibles gastos durante las consultas que deben tener lugar antes de proporcionar la asistencia. El Estado miembro que preste asistencia debe tener la posibilidad de solicitar al Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado el reembolso de estos gastos inusualmente elevados. El Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado debe reembolsar al Estado que preste asistencia los gastos ocasionados. El Estado miembro que preste asistencia y el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado deben poder acordar las modalidades de reembolso en determinados plazos. De acuerdo con el principio de no discriminación, el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado no podrá exigirle a este último que reembolse gastos que los nacionales del Estado miembro que preste asistencia no se verían obligados a reembolsar.
• (28) Deben simplificarse los procedimientos financieros para situaciones de crisis. Dada la peculiaridad de estas situaciones, que obligan a dar una respuesta rápida a un número considerable de ciudadanos, no será necesario que el Estado miembro que preste asistencia emprenda gestión alguna con el fin de solicitar y recibir el reembolso por parte del Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado. El Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado debe reembolsar los gastos ocasionados al Estado miembro que preste asistencia. El Estado miembro que preste asistencia debe decidir si solicita o no el reembolso de los gastos ocasionados y de qué manera. El Estado miembro que preste asistencia y el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano no representado deben poder acordar las modalidades de reembolso en determinados plazos. En caso de una crisis que tenga o pueda haber tenido consecuencias negativas sobre un importante número de ciudadanos de la Unión, y en caso de que el Estado miembro que preste asistencia lo solicite, los gastos podrán ser reembolsados por el Estado miembro del que sean nacionales los ciudadanos no representados de manera proporcional, dividiendo los gastos ocasionados entre el número de ciudadanos asistidos.
• (29) La presente Directiva debe revisarse tres años después de concluir el plazo para su transposición. En particular, debe evaluarse la posible necesidad de revisar los procedimientos financieros para garantizar que las cargas se repartan adecuadamente a la luz de la información que deben proporcionar los Estados miembros sobre la ejecución y aplicación práctica de la Directiva, incluyendo todas las estadísticas y casos relevantes. La Comisión debe elaborar un informe y considerar la necesidad de medidas adicionales, por ejemplo, en su caso, proponiendo la modificación de la presente Directiva con vistas a facilitar el ejercicio del derecho a la protección consular de los ciudadanos de la Unión.
• (30) El tratamiento de los datos personales que lleven a cabo los Estados miembros en el contexto de la presente Directiva se regirá por la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (5) .
• (31) La presente Directiva no debe afectar a disposiciones nacionales más favorables en la medida en que sean compatibles con la presente Directiva.
• (32) De conformidad con la Declaración política conjunta, de 28 de septiembre de 2011, de los Estados miembros y de la Comisión sobre los documentos explicativos (6) , en casos justificados, los Estados miembros se comprometen a adjuntar a la notificación de las medidas de transposición uno o varios documentos que expliquen la relación entre los componentes de una directiva y las partes correspondientes de los instrumentos nacionales de transposición. Tratándose de la presente Directiva, el legislador considera justificada la transmisión de dichos documentos.
• (33) El objetivo de la presente Directiva es fomentar la protección consular que reconoce la Carta. Respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos específicamente por la Carta y en particular el principio de no discriminación, el derecho a la vida y a la integridad de la persona, el derecho al respeto de la vida privada y familiar, los derechos del menor, los derechos de la defensa y el derecho a un juez imparcial. La aplicación de la presente Directiva debe llevarse a cabo de conformidad con dichos derechos y principios.
• (34) De conformidad con el principio de prohibición de discriminación que figura en la Carta, los Estados miembros deben aplicar la presente Directiva sin discriminar entre los beneficiarios de la presente Directiva por razón de sexo, raza, color, origen étnico o social, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual.
• (35) Debe derogarse la Decisión 95/553/CE de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo (7) .

HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

CAPÍTULO 1

DISPOSICIONES GENERALES Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

CAPÍTULO 2

MEDIDAS DE COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN

CAPÍTULO 3

PROCEDIMIENTOS FINANCIEROS

CAPÍTULO 4

DISPOSICIONES FINALES