Real Decreto-ley 3/2023, de 28 de marzo, de pr髍roga del mecanismo de ajuste de costes de producci髇 para la reducci髇 del precio de la electricidad en el mercado mayorista regulado en el Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo

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Sumario

V閍se la Res. de 20 de abril de 2023, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicaci髇 del Acuerdo de convalidaci髇 del R.D.-ley 3/2023, de 28 de marzo, de pr髍roga del mecanismo de ajuste de costes de producci髇 para la reducci髇 del precio de la electricidad en el mercado mayorista regulado en el R.D.-ley 10/2022, de 13 de mayo (獴.O.E.� 25 abril).LE0000751576_20230425

I

La aprobaci髇 y puesta en funcionamiento del instrumento regulatorio previsto en el Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, por el que se establece con car醕ter temporal un mecanismo de ajuste de costes de producci髇 para la reducci髇 del precio de la electricidad en el mercado mayorista (com鷑mente denominado 玬ecanismo ib閞ico�), ha supuesto sin duda uno de los principales logros en la lucha contra la escalada de los precios de la electricidad provocada por la invasi髇 de Ucrania por parte de Rusia.

Tal y como han puesto de manifiesto diversos informes y estudios presentados tanto por agentes del sector como por la academia, su despliegue ha contribuido de forma eficaz a la moderaci髇 de la inflaci髇, evitando los incrementos del precio de la electricidad que, de otro modo, se hubieran producido, y su consecuente efecto contagio sobre los restantes de bienes de consumo y servicios.

En efecto, desde su puesta en funcionamiento el 15 de junio de 2022, y hasta el 31 de enero de 2023, el mecanismo ib閞ico ha tra韉o unos ahorros de 5.000 millones de euros para el conjunto de los consumidores finales de energ韆 el閏trica, beneficiando tanto a consumidores dom閟ticos y pymes como a consumidores industriales, y generando unos efectos positivos indirectos sobre los restantes mercados de electricidad a largo plazo que, en su conjunto, permiten concluir la conveniencia y oportunidad de su implementaci髇.

En t閞minos de precios de casaci髇 en el 醡bito mayorista, el precio medio en el mercado diario en Espa馻 desde la entrada en vigor del mecanismo ib閞ico hasta febrero de 2023 se situ� en 127,89 €/MWh, un valor muy inferior al precio observado en otros pa韘es del entorno, como Francia (273,23 €/MWh), Alemania (240,48 €/MWh), o Italia (306,18 €/MWh).

Adem醩, su eficacia ha resultado todav韆 m醩 crucial en momentos de estr閟 de los mercados energ閠icos, cuando los altos precios del gas natural en todos los hubs europeos han arrastrado a los precios el閏tricos a valores nunca antes observados. A modo de ejemplo, en agosto de 2022 el precio medio del mercado diario en Espa馻 se situ� en 154,89 €/MWh, que incluso sumado al coste del ajuste soportado por la demanda como consecuencia de la liquidaci髇 de la cuant韆 unitaria percibida por las instalaciones marginales, supuso una reducci髇 superior al 18 % respecto del precio contrafactual en ausencia de mecanismo para ese mismo periodo. En dicho mes, los precios en los mercados mayoristas de electricidad en Francia, Alemania e Italia se situaron en 492,49 €/MWh, 465,58 €/MWh y 564,14 €/MWh, respectivamente.

Los anteriores n鷐eros son solo una muestra del alcance y profundidad de los beneficios derivados de la implementaci髇 del mecanismo ib閞ico, y su eficacia revela la necesidad de abordar una modificaci髇 legislativa que extienda sus efectos m醩 all� de la fecha de fin de vigencia inicialmente planteada, situada en el 31 de mayo de 2023.

II

Como se ha mencionado, la implementaci髇 del mecanismo ib閞ico se ha erigido como uno de los principales instrumentos de respuesta ante los altos precios del gas natural provocados por el contexto geopol韙ico internacional. Su eficacia permiti� desacoplar el precio del mercado el閏trico de la escalada del precio del gas natural, que en el mes de agosto de 2022 alcanz� un precio promedio de 162 €/MWh, y superando durante varios d韆s la barrera de los 200 €/MWh.

En este sentido, no resulta ajena la evoluci髇 favorable de los precios de cotizaci髇 del gas natural en los principales mercados europeos en los 鷏timos meses, pasando de valores pr髕imos a los 150 €/MWh a finales de 2022 a los actuales precios de cotizaci髇, cercanos a los 40 €/MWh.

De mantenerse el actual contexto de precios, bien es cierto que la eficacia del mecanismo ib閞ico queda relegada a un plano secundario ya que, al situarse los precios del gas natural por debajo del umbral fijado por el instrumento regulatorio, los efectos del mecanismo ib閞ico sobre los procesos de casaci髇 marginal en los mercados mayoristas son nulos.

Sin embargo, su funci髇 como instrumento de seguro para todos los consumidores justifica plenamente su extensi髇 m醩 all� de la fecha inicialmente prevista, el 31 de mayo de 2023. As�, en este contexto, el propio mecanismo ib閞ico ejercer韆 una labor de cobertura para los consumidores en caso de que los precios del gas natural vuelvan a incrementarse por factores ajenos a la propia oferta y demanda del producto energ閠ico, garantiz醤dose la asequibilidad del precio de la electricidad al tiempo que se salvaguarda la rentabilidad de todos los agentes participantes en el mercado.

Como resultado del proceso de negociaci髇 con los servicios t閏nicos de la Comisi髇 Europea, la nueva fecha de fin de vigencia del mecanismo ib閞ico se ha fijado en el 31 de diciembre de 2023, ofreciendo as� la cobertura del mecanismo durante todo el ejercicio.

Adicionalmente, la extensi髇 de la vigencia del mecanismo ib閞ico m醩 all� de la fecha inicialmente planteada requiere la adaptaci髇 de otros elementos de dise駉 del instrumento regulatorio, tales como el denominado precio de referencia de gas, o 玸enda de gas�.

As�, la senda inicialmente acordada con la Comisi髇 Europea fij� el precio de referencia del gas natural en 40 €/MWh durante seis meses, transcurridos los cuales se incrementar韆 dicho valor en 5 €/MWh por cada mes natural adicional hasta la finalizaci髇 del mecanismo. Como consecuencia de lo anterior, en el mes de marzo el valor del precio de referencia del gas se ha situado en 55 €/MWh.

En la medida en que se ha propuesto una extensi髇 del mecanismo ib閞ico hasta el 31 de diciembre de 2023, y teniendo en cuenta que la pr髍roga operada por este real decreto-ley despliega sus efectos en el mes de abril, se ha acordado una senda lineal desde los 55 €/MWh de marzo hasta los 65 €/MWh en diciembre de 2023, finalizando con el mismo nivel de precio del gas natural que se hubiese alcanzado en mayo de no haberse llevado a cabo la extensi髇 del mecanismo ib閞ico. Este nivel de precios se ha juzgado proporcionado y garantiza un nivel de cobertura que, si bien no elimina por completo el efecto contagio del precio del gas natural sobre el precio de la electricidad, s� ofrece una cierta protecci髇 en aquellos escenarios en los que el precio del gas natural se incremente por encima del referido umbral.

Otro elemento a considerar de especial relevancia es el correspondiente a la declaraci髇 de coberturas suscritas por los agentes de mercado que les permita resultar exentos del pago del coste del ajuste a que se refiere el art韈ulo 7 del Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo.

En efecto, el art韈ulo 8 del Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, previ� un esquema de exenci髇 del pago del ajuste de aquellos vol鷐enes de energ韆 que, mediante instrumentos de contrataci髇 a plazo, se hubieran cubierto frente a la volatilidad de los precios del mercado diario e intradiario. En la medida en que aquella regulaci髇 se concibi� como un esquema de declaraci髇 鷑ica, resulta procedente habilitar un nuevo periodo de declaraci髇 de aquellos instrumentos de contrataci髇 a plazo que, suscritos con anterioridad al 7 de marzo de 2023, extiendan sus efectos desde junio a diciembre de 2023.

La concreci髇 de dicha fecha tiene su origen en el momento de acuerdo de los elementos de dise駉 vinculados a la extensi髇 del mecanismo ib閞ico antes mencionados (duraci髇 de la extensi髇, trayectoria del precio de referencia del gas natural, etc.) entre los gobiernos portugu閟 y espa駉l y los servicios t閏nicos de la comisi髇 europea. Esta regulaci髇 resulta id閚tica a la planteada en el art韈ulo 8 del Real Decreto-Ley 10/2022, de 13 de mayo, ya que la fecha empleada en aquella ocasi髇, el 26 de abril de 2022, coincide con el mismo hito negociador. Debe recordarse que el empleo de dicho acontecimiento como fecha umbral no atiende a un criterio discrecional sino, al contrario, permite simult醤eamente eximir a aquellas coberturas que no pudiesen internalizar el efecto positivo derivado de la extensi髇 del mecanismo ib閞ico (evitando, por ello, el pago del coste del ajuste de un mecanismo del cual no pudieron beneficiarse en el momento de la suscripci髇 de la cobertura) y, a la vez, prevenir determinados comportamientos fraudulentos que buscasen celebrar coberturas instrumentales con el 鷑ico prop髎ito de resultar exentos del pago del ajuste (circunstancia esta 鷏tima que recomienda adelantar la fecha umbral a un momento anterior a la propia entrada en vigor del real decreto-ley).

La regulaci髇 anterior, basada en la fecha del 7 de marzo antes mencionada, encuentra una excepci髇 en aquellos casos en los que la v韆 acreditativa empleada corresponda con la presentaci髇 de los contratos minoristas, posibilidad circunscrita a empresas con integraci髇 vertical. En estos casos, existen varias razones que recomiendan el mantenimiento de la fecha del 26 de abril de 2022 como umbral para la presentaci髇 de dichas coberturas naturales.

En primer lugar, el propio proceso de rotaci髇 y renovaci髇 de los contratos previsto en el art韈ulo 8 del Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, por el cual todas aquellas pr髍rogas o renovaciones de contratos minoristas producidas con posterioridad al 26 de abril de 2022 han pasado a soportar el coste del ajuste. Segundo, la propia duraci髇 de los contratos minoristas que, en su inmensa mayor韆, cuentan con una duraci髇 de un a駉, por lo que a la fecha de extensi髇 del mecanismo ib閞ico m醩 all� de mayo de 2023, puede decirse que se ha producido una rotaci髇 casi completa de todos los contratos de suministro de energ韆 el閏trica. Tercero, y quiz� m醩 relevante, la propia adaptaci髇 de los agentes a la existencia del mecanismo ib閞ico ha llevado a estos a incorporar cl醬sulas de repercusi髇 directa (玴ass-through�) del coste del ajuste a sus consumidores finales. Aceptada esta adaptaci髇 contractual de naturaleza privada entre las partes, generalizada por la duraci髇 y el proceso de rotaci髇 de los contratos antes descrita, la necesidad de permitir la exenci髇 de la energ韆 asociada a dichos contratos pierde entonces toda su relevancia.

Finalmente, y al igual que con la aprobaci髇 del Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, todos los aspectos regulatorios aprobados por medio de este real decreto-ley han sido el resultado del proceso de negociaci髇 con los servicios t閏nicos de la Comisi髇 Europea, con los que se ha acordado la extensi髇 del mecanismo en los t閞minos expuestos en este texto normativo, esper醤dose la adopci髇 de la decisi髇 de autorizaci髇 de la extensi髇 por parte de la Comisi髇 Europea en los pr髕imos d韆s.

III

El art韈ulo 86 de la Constituci髇 permite al Gobierno dictar decretos-leyes 玡n caso de extraordinaria y urgente necesidad�, siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones b醩icas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el t韙ulo I de la Constituci髇, al r間imen de las comunidades aut髇omas ni al Derecho electoral general.

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente l韈ito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido el Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3, y 189/2005, de 7 julio, FJ 3; 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7), el fin que justifica la legislaci髇 de urgencia sea subvenir a una situaci髇 concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones dif韈iles de prever requiere una acci髇 normativa inmediata en un plazo m醩 breve que el requerido por la v韆 normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitaci髇 parlamentaria de las leyes, m醲ime cuando la determinaci髇 de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Debe quedar, por tanto, acreditada 玪a existencia de una necesaria conexi髇 entre la situaci髇 de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4).

En este sentido, dos elementos fundamentales justifican la adopci髇 de esta modificaci髇 normativa con car醕ter de urgencia relacionados con la nueva senda del precio de referencia del gas natural proyectado para el periodo abril-diciembre 2023, y con el tiempo material establecido para la presentaci髇 de las coberturas por parte de los agentes del mercado, como se explicar� a continuaci髇.

En primer lugar, no existe ninguna duda acerca de la necesidad de abordar la presente modificaci髇 normativa por medio de una disposici髇 normativa con fuerza de ley, dado que en ella se incluye la modificaci髇 del Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, por el que se establece con car醕ter temporal un mecanismo de ajuste de costes de producci髇 para la reducci髇 del precio de la electricidad en el mercado mayorista.

Aceptado el rango legal antes mencionado, debe destacarse que la nueva trayectoria para el precio de referencia del gas natural supone una alteraci髇 respecto de la existente. As�, de no producirse la modificaci髇 normativa aprobada por medio de este real decreto-ley, el precio de referencia del gas natural para el mes de abril ser韆 de 60 €/MWh. Sin embargo, con la nueva regulaci髇 propuesta, este valor se situar� en 56,1 €/MWh, de conformidad con la nueva trayectoria lineal acordada con la Comisi髇 Europea hasta diciembre de 2023. Por ello, esta modificaci髇 legislativa debe surtir efectos con anterioridad al propio inicio del mes de abril, ya que de lo contrario se producir韆 un salto regulatorio y un retroceso indeseable en la senda creciente del precio de referencia del gas natural (pasando de los 60 €/MWh a los 56,1€/MWh antes mencionados) que afectar韆 a todas las instalaciones marginales que deben internalizar la cuant韆 unitaria en las ofertas presentadas en el mercado diario, cuant韆 unitaria determinada precisamente a partir del valor del precio de referencia del gas natural antes mencionado.

M醩 a鷑, para cumplir con el acuerdo de la Comisi髇 y lograr que el precio de referencia del gas natural de 56,1 €/MWh se aplique durante todo el mes de abril, resulta necesario que dicho valor se encuentre vigente en el momento de la casaci髇 del mercado diario para el d韆 1 de abril, esto es, debe resultar de aplicaci髇 el 31 de marzo de 2023, ya que de lo contrario no se podr韆n asegurar los anteriores resultados.

Lo anterior pone de manifiesto de forma evidente la extraordinaria y urgente necesidad de abordar esta modificaci髇 legislativa con la mayor celeridad posible, ya que de lo contrario no podr韆 garantizarse el cumplimiento de los t閞minos pactados con la Comisi髇 Europea en relaci髇 con la extensi髇 del mecanismo ib閞ico m醩 all� de mayo de 2023 y, m醩 importante, privar韆 a los consumidores espa駉les de una mejora en el nivel de protecci髇 que ofrece el mecanismo (en la forma de un menor precio de referencia del gas).

Adicionalmente, el propio texto normativo incorpora una nueva ventana de declaraci髇 de las coberturas que permita a los agentes resultar exentos del pago del coste del ajuste. Esta regulaci髇 incluye, por un lado, un periodo de 15 d韆s h醔iles para la presentaci髇 de las coberturas antes mencionadas, as� como indirectamente, un m韓imo periodo para que el operador del mercado pueda agregar toda la energ韆 declarada exenta y pueda aplicarla a partir del 1 de junio de 2023. Teniendo en cuenta estos plazos, resulta igualmente urgente que el contenido de este real decreto-ley surta efectos con la mayor rapidez posible, de tal forma que se asegure el 閤ito de dichas coberturas declaradas antes de que se d� el inicio del nuevo periodo de extensi髇, de junio a diciembre de 2023.

En consecuencia, la extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este real decreto-ley se inscribe en el criterio pol韙ico o de oportunidad que corresponde al Gobierno en cuanto 髍gano de direcci髇 pol韙ica del Estado, y esta decisi髇, sin duda, supone una ordenaci髇 de prioridades pol韙icas de actuaci髇, centradas en el cumplimiento de la seguridad jur韉ica y la garant韆 de precios justos y competitivos a los ciudadanos y las empresas.

Asimismo, se destaca que este real decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones b醩icas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el t韙ulo I de la Constituci髇, al r間imen de las Comunidades Aut髇omas ni al Derecho electoral general.

Por todo lo expuesto, concurren de esta forma las circunstancias de 玡xtraordinaria y urgente necesidad� que constituyen el presupuesto habilitante exigido al Gobierno por el art韈ulo 86.1 de la Constituci髇 para dictar reales decretos-leyes.

IV

Este real decreto-ley se adecua a los principios de buena regulaci髇 previstos en el art韈ulo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com鷑 de las Administraciones P鷅licas, en particular, a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jur韉ica, transparencia y eficiencia.

As�, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, existe un claro y evidente inter閟 general que sustenta la medida que se aprueba en la norma, siendo as� el real decreto-ley el instrumento m醩 inmediato y eficaz para garantizar su consecuci髇. Se respeta asimismo el principio de proporcionalidad, dado que contiene la regulaci髇 meramente imprescindible para la consecuci髇 de los objetivos previamente mencionados.

A su vez, la norma resulta coherente con el vigente ordenamiento jur韉ico, ajust醤dose, por ello, al principio de seguridad jur韉ica. Y, por 鷏timo, en cuanto al principio de transparencia, esta norma, si bien est� exenta de los tr醡ites de consulta p鷅lica, audiencia e informaci髇 p鷅lica por tratarse de un decreto-ley, tal y como autoriza el art韈ulo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, define claramente sus objetivos, reflejados tanto en su parte expositiva como en la Memoria que lo acompa馻. Por 鷏timo, en relaci髇 con el principio de eficiencia, en este real decreto-ley se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos y las empresas.

El presente real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el art韈ulo 149.1. 13.� y 25.� de la Constituci髇 Espa駉la, que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica y de bases del r間imen minero y energ閠ico, respectivamente.

En su virtud, haciendo uso de la autorizaci髇 contenida en el art韈ulo 86 de la Constituci髇 Espa駉la, a propuesta de la Ministra para la Transici髇 Ecol骻ica y el Reto Demogr醘ico, y previa deliberaci髇 del Consejo de Ministros en su reuni髇 del d韆 28 de marzo de 2023,

DISPONGO:

DISPOSICIONES FINALES