Sumario

Exposición de Motivos

Por Ley de 25 de septiembre de 1941, se creó el Instituto Nacional de Industria (INI) como entidad de derecho público, cuyo objetivo era «propulsar y financiar, en servicio de la Nación, la creación y resurgimiento de nuestras industrias...». El INI se configuró como un instrumento de apoyo a la política de autarquía económica impuesta por un Estado autoritario. El Instituto debía actuar en aquellos sectores en los que estaba ausente el empresario privado. Se adoptó, pues, un modelo de iniciativa pública basado en el principio de subsidiariedad que, combinado, posteriormente, con la nacionalización de empresas privadas no rentables, contribuyó a un crecimiento, indiscriminado y heterogéneo, del sector público en España.

Años más tarde, y aun manteniendo los principios básicos de esa concepción de la empresa pública, el desarrollo económico y social experimentado por España y la consiguiente apertura al exterior obligó a modificar progresivamente, el régimen jurídico del INI para adaptarlo a la nueva situación. A ello, respondió el Decreto-ley 20/1970, de 24 de diciembre.

La promulgación de la Constitución y, consiguientemente, el establecimiento de un Estado social y democrático de Derecho determina la superación del modelo anterior. A tal efecto, el texto constitucional reconoce, en su artículo 128, la iniciativa pública en la actividad económica. Se trata de un reconocimiento que trae como inevitable consecuencia, una reformulación del papel de la empresa pública. Esta nueva concepción de la intervención pública en la economía es impulsada, asimismo, por la entrada de España en las Comunidades Europeas en 1986. A partir de este momento, el sector público inicia una adaptación progresiva al derecho comunitario, cuyos ejes son la mejora de la gestión y la adaptación a un entorno más competitivo.

Como consecuencia de este nuevo marco jurídico se hace precisa una modificación de las normas aplicables al Instituto Nacional de Industria: es la establecida en el artículo 123 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989.

Sin embargo, la diversidad de situaciones en que se encontraban las empresas públicas del INI y, por consiguiente, las diferentes estrategias que exigía su actuación, unido a la necesidad de mejorar la gestión, determinó la conveniencia de proceder a una racionalización de las participaciones accionarias de que el Instituto era titular, diferenciando aquellas sociedades que eran susceptibles de ser gestionadas con criterios empresariales de aquellas otras sujetas en su actuación a regímenes especiales, derivados de su particular situación. A tal fin se decidió separar del conjunto de participaciones industriales del INI las referidas a sociedades que, en el futuro, por las exigencias del mercado único europeo debían desarrollar sus actividades en régimen de libre competencia, agrupándolas en una sociedad anónima, participada por el INI, desvinculada de los Presupuestos Generales del Estado: «Teneo, Sociedad Anónima». En cambio, se mantuvo la participación directa del INI en aquellas sociedades sujetas a planes de reestructuración o reconversión, que operaban en actividades específicamente reguladas por la Comunidad Europea.

Con anterioridad a esta reordenación de participaciones publicas industriales, la crisis energética de finales de los años setenta, así como la necesidad de coordinar la gestión de un importante sector económico impuso una diversificación de actividades que aconsejó, por su singularidad, la segregación del INI de aquellas entidades mercantiles cuya actividad se desarrollaba en el sector de los hidrocarburos. A tal efecto, y en virtud de la Ley 45/1981, de 28 de diciembre, se creó el Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH) también como entidad de derecho público que sujeta sus actividades al derecho privado. Al INH se encomendó la gestión de las actividades empresariales públicas en materia de hidrocarburos.

También en este sector ha tenido lugar una reordenación de actividades, motivada principalmente por el fin del monopolio público derivado de la entrada de España en la Comunidad Europea. Ello ha tenido como resultado la conformación de un grupo empresarial: «Repsol, Sociedad Anónima». El INH ha cumplido, por consiguiente, los objetivos para los que fue creado.

La racionalización del sector público es, pues, un proceso continuo cuyo fin último no es otro que la obtención de mayor eficiencia, por lo que no resulta justificable la pervivencia de dos institutos que, en la actualidad, han acabado teniendo como función esencial la de ser tenedores de participaciones accionariales. Este objetivo de eficiencia también exige distinguir, funcionalmente, las actividades sometidas a una regulación comunitaria específica de aquellas otras que actúan en mercados de libre competencia. Lejos, pues, de volver a concepciones ya superadas, se pretende configurar un sector público menos diversificado, que concentre sus esfuerzos en grupos industriales potentes de titularidad nacional y, sobre todo, más competitivo. Porque un sector público rentable económicamente, también lo es socialmente. Y la rentabilidad social de la empresa pública exige adoptar cuantas medidas favorezcan el aumento de su eficiencia y competitividad.

La consecución de estos objetivos hace necesario, por tanto, completar definitivamente la reordenación de participaciones industriales tanto en el ámbito del INI como del INH. Frente al criterio sectorial que ha guiado la actuación de ambas entidades hasta la fecha, se impone ahora un criterio basado, más que en el sector de actividad, en el marco jurídico aplicable a las empresas públicas, como determinante más natural de su forma jurídica de actuación.

Se trata, por consiguiente, de establecer una nueva ordenación institucional que permitirá racionalizar, globalmente, la gestión de las participaciones industriales de titularidad pública, coherente con las modificaciones que han conducido a la configuración del grupo INI/TENEO. A este fin se crean dos entidades de derecho público: la Agencia Industrial del Estado y la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales.

La Agencia Industrial del Estado agrupará las participaciones públicas en las entidades mercantiles sujetas a planes de reestructuración o reconversión industrial, así como a regímenes especiales derivados de su particular situación. Es un Ente público de los previstos en el artículo 6.5 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, con el que se pretende que la gestión de esas entidades se realice en un marco de mayor autonomía y agilidad.

Por su parte, las participaciones de titularidad pública en las restantes entidades mercantiles se transferirán a una entidad de derecho público de las previstas en el artículo 6.1.b) del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, que adopta la denominación de «Sociedad Estatal de Participaciones Industriales». Esta Sociedad Estatal tiene como objeto la tenencia de las participaciones públicas en las sociedades que se adscriben a la misma.

Esta nueva ordenación institucional tiene una especial trascendencia presupuestaria. Así, a la desvinculación de los Presupuestos Generales del Estado, ya producida, de importantes grupos empresariales que se transferirán a la Sociedad estatal, debe añadirse que la creación de la Agencia y de la Sociedad estatal liberará fondos públicos, ya que, por un lado, se prevé la asignación de los recursos obtenidos por la Sociedad a la amortización de la deuda generada por el Instituto Nacional de Industria; y, por otro, se impide que la Agencia pueda endeudarse en el cumplimiento de sus funciones.

La filosofía que inspira la creación de ambas entidades se completa permitiendo que las empresas adscritas a la Agencia Industrial del Estado puedan ser transferidas a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales cuando garanticen de manera estable su viabilidad. No sería, sin embargo, coherente con esa filosofía la transferencia de empresas desde la Sociedad Estatal a la Agencia, por cuanto que ello pondría en cuestión los principios básicos de un modelo organizativo, abierto y flexible, necesario como fundamento de políticas que consoliden la rentabilidad de la empresa pública.

La urgencia de la medida viene dada por la creación de este nuevo marco institucional, que tendrá un efecto positivo en la reducción del déficit público, uno de los objetivos prioritarios de la política del Gobierno, al amortizar en el horizonte temporal previsto una deuda generada por el INI y valorada, aproximadamente, en 700.000.000 de pesetas. Asimismo, conviene iniciar cuanto antes el proceso de constitución de las nuevas entidades, con las consiguientes transferencias de activos, participaciones sociales y de los medios que corresponda.

Asimismo, procede eliminar cualquier incertidumbre que la adopción de esta medida pudiera suscitar en los mercados, afectando a la confianza de las instituciones financieras y de los inversores en importantes grupos empresariales con participación pública.

En fin, la presente disposición afecta a las empresas integrantes de dichos grupos en cuestiones relativas a su futuro empresarial y a sus líneas de actuación en el ámbito de las reglas de la Comunidad Europea por lo que se requiere una actuación urgente que asegure y confirme la concordancia de los planteamientos empresariales con la normativa comunitaria.