Sumario

D 26 julio 1957, derogado por la Ley 6/1997, 14 abril , de Organización y Funcionamiento de la Administración General de Estado («B.O.E.» 15 abril), no obstante mantendrán su vigencia ( en virtud de la Disposición Derogatoria 2. a) los artículos 2, 4, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 14.2, 22.1 y 2, 23.2, 24, 25 y 32.1, en tanto no entre en vigor la Ley que regule el Gobierno. Posteriormente, la Disposición Derogatoria de la Ley 50/1997, 27 noviembre, del Gobierno («B.O.E.» 28 noviembre) , procede a la derogación de los citados artículos.

Exposición de Motivos

I.

Proceso de organización de la Administración Central.

La organización administrativa del Estado obedece, desde el comienzo de la Cruzada, a un proceso institucional acomodado a las necesidades de la nación. Sus distintas fases de desarrollo vienen configuradas, principalmente, por las Leyes de 1 de octubre de 1936, 30 de enero y 29 de diciembre de 1938 y 8 de agosto de 1939, y por los Decretos-leyes de 27 de julio de 1945 y 19 de julio de 1951. En estas sucesivas etapas de organización de la Administración Central se fueron creando los Departamentos ministeriales que el desenvolvimiento de la acción de gobierno hacía necesarios.

La experiencia de los últimos veinte años aconseja dar un nuevo paso en el proceso evolutivo de la Administración Central, para que su estructura responda más cumplidamente a las características de un Estado moderno.

II.

Reformas orgánicas.

El creciente desenvolvimiento de la actividad política, social y económica de España ha determinado, en los últimos años, una doble modificación en la acción del Estado. De una parte se registra un aumento sensible de la actividad administrativa en determinados sectores, reflejo de la continua multiplicación de la riqueza nacional y del robustecimiento de la vida social del país; de otra, un efectivo repliegue de la intervención estatal en áreas a las que, debido a las circunstancias adversas derivadas de nuestra Guerra de Liberación y de orden exterior, felizmente superadas, se vio obligada la Administración a extender temporalmente su acción tutelar. Todo ello ha hecho que aparezcan distribuidos en distintos Departamentos ministeriales servicios y actividades afines que debieran estar reunidos y coordinados en uno solo, como ya se ha venido apuntando en las conclusiones elevadas por algunos Congresos corporativos y sindicales. Estas circunstancias son las que aconsejan, al acometer la reorganización ministerial, la creación de un nuevo Ministerio, la redistribución de competencias y el traspaso de un Ministerio a otro de algunas Direcciones Generales y Organismos autónomos, de acuerdo con las nuevas necesidades que tiene que afrontar la acción administrativa.

Con el fin de acoplar la organización administrativa a las directrices de la presente reforma, se faculta al Gobierno para realizar por Decreto aquellas transferencias, fusiones, segregaciones o supresiones de órganos estatales y de Organismos autónomos que sean necesarias, modificando, si fuera preciso, las Leyes o disposiciones orgánicas por las que se rigen en la actualidad.

III.

Comisiones Delegadas del Gobierno.

El cúmulo cada vez mayor de asuntos que ha de resolver la Administración Central del Estado y el inevitable desdoblamiento de los primitivos Departamentos ministeriales, aconsejan la creación de Comisiones Delegadas del Gobierno, que, reuniendo a los Ministros directamente interesados en las materias propias de cada Comisión, faciliten el estudio de los problemas y hagan más ágiles las deliberaciones.

Son cuatro las Comisiones que a primera vista se acusan como más necesarias -Asuntos Económicos, Transportes y Comunicaciones, Acción Cultural y de la Sanidad y Asuntos Sociales-, pero se faculta al Gobierno para decidir la creación de otras nuevas cuando las necesidades lo demanden.

Estas Comisiones estarán constituidas por los Ministros cuya competencia exige, por razones de afinidad, una más estrecha colaboración. Y se les asigna, además de la función cordinadora entre los Ministerios en ellas integrados, la de preparar y estudiar previamente los asuntos que, por su importancia y repercusión en la vida nacional, exijan el conocimiento del Consejo de Ministros, y la de resolver aquellos otros que, dada su naturaleza, sea innecesario elevarlos al Pleno del Gobierno.

IV.

Coordinación económica.

La complejidad e interdependencia de las tareas gubernamentales subrayan cada vez más la importancia de la función coordinadora tradicionalmente asignada a la Presidencia, como recuerda el Decreto-ley de 19 de julio de 1951.

Esta coordinación se viene acusando como más necesaria en la esfera económica, donde cualquier medida imperfectamente coordinada podría llegar a ser perturbadora. De aquí la conveniencia de establecer un órgano adecuado que, coordinando los planes económicos de los distintos Departamentos ministeriales, prepare, para ser sometidos a la consideración del Gobierno, los planes de previsión que comprendan las diversas medidas que a corto, mediano o largo plazo deban ser dictadas por la Administración.

Por ello se crea una Oficina de Programación y Coordinación Económica que, como órgano de trabajo, elaborará con visión de conjunto y criterio de unidad, los planes de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos para el desarrollo de la economía del país y los programas de realizaciones económicas del Estado y demás Entidades públicas, teniendo en cuenta los informes del Consejo de Economía Nacional. De este modo se suman a las ventajas de un órgano técnico de trabajo las garantías dimanantes del asesoramiento emitido por el Supremo Cuerpo consultivo en estas materias y la intervención de los Ministros más directamente afectados por los planes económicos.

V.

Competencia de los órganos de la Administración Central

Dispersas en no pocas disposiciones las competencias y facultades de los órganos superiores de la Administración del Estado, parece necesario regular tan importante materia, de modo que venga a colmarse la laguna que se advierte en nuestro Derecho positivo, especialmente en cuanto se refiere a las atribuciones del Gobierno y de su Presidente, y de los Ministros, Subsecretarios y Directores generales.

No es propósito de esta Ley enumerar una por una todas las facultades que incumben a los altos órganos del Estado; de un lado, porque la enumeración que así se hiciera correría el riesgo de ser incompleta y, desde luego, rápidamente desbordada por las nuevas competencias que se atribuyan a aquellas autoridades por disposiciones posteriores a la presente; de otro, porque se estima que la configuración jurídica de los citados órganos del Estado no requiere una lista exhaustiva de sus competencias, sino tan sólo la enumeración de las que por su trascendencia jurídica y administrativa parece conveniente reunir en un solo texto legal; basta con que una cláusula general haga referencia a cuantas facultades se les confieran a dichos órganos por disposiciones específicas.

La Ley no dedica ningún precepto particular al Jefe del Estado, por entender que sus atribuciones y prerrogativas, respetadas en su integridad y atendida su naturaleza esencialmente política, deben ser objeto especial de una Ley.

Se señalan, en cambio, las atribuciones del Gobierno en pleno, de sus Comisiones Delegadas y de los Ministros, dedicando un artículo especial a las del Presidente del Gobierno, que encarna, con el Jefe del Estado, la unidad de la Administración, y por ello ha de encauzar y coordinar la actividad de los restantes Ministerios, manteniéndose en el límite del común programa de gobierno.

Se robustece así la unidad de la Administración del Estado y se asegura la efectividad del principio de nuestro Derecho público, según el cual el Estado constituye una única persona jurídica, sin perjuicio de la competencia propia de los distintos Departamentos ministeriales, órganos de una sola e indivisible institución.

Por ser más diversas las facultades de los Subsecretarios y Directores generales, la presente Ley no las enumera tan en concreto, sino que se remite a los Reglamentos orgánicos de los distintos Ministerios; pero sí contiene las normas que trazan jurídicamente sus características más acusadas y que han ganado ya carta de naturaleza en nuestro Derecho a lo largo de más de un siglo de existencia de aquellos órganos de colaboración con los Ministros.

Se prevé también la posibilidad de establecer en los Ministerios civiles, que carecen de ella, una Secretaría General Técnica, que tendrá a su cargo las funciones de estudio y documentación en las materias propias del Departamento, así como la formulación de planes generales de actuación del Ministerio y la coordinación de los planes particulares de los distintos Centros directivos.

VI.

Desconcentración de funciones

La excesiva acumulación de funciones en los órganos superiores de la Administración Central, consecuencia del creciente desarrollo de la vida del país, ha hecho que se vean obligados muchas veces a adoptar decisiones que, atendida su naturaleza, pueden ser atribuidas a órganos subordinados, lo que aconseja el traspaso de competencias de unos a otros. Se evita con ello la sobrecarga de tareas del Gobierno, de los Ministros e incluso de los Directores generales, especialmente en cuestiones pertenecientes a la materia reglada, y se consigue una mayor rapidez y eficacia en la acción administrativa, en beneficio tanto de la Administración como de los administrados, y sin merma de las garantías jurídicas de éstos. Sobre tales bases se dicta una disposición de carácter general para todos los Ministerios dándoles un plazo para proponer una profunda desconcentración en los asuntos propios de la competencia de cada Departamento, y se faculta al Gobierno para determinar por Decreto qué materias deben ser concretamente transferidas a los órganos inferiores.

VII.

Régimen jurídico de las disposiciones y resoluciones administrativas

El título tercero regula la forma que han de revestir las disposiciones y resoluciones del Gobierno y de sus Comisiones Delegadas, Ministros y demás autoridades; proclama el principio de la jerarquía normativa entre las disposiciones de diferente grado y el obligado respecto a la Ley en todo caso; establece la obligatoriedad de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» de las disposiciones administrativas para que produzcan efectos jurídicos de carácter general; exige la observancia de las normas de procedimiento para la validez de las resoluciones, y declara su carácter ejecutivo y su irrevocabilidad, en principio, cuando sean declaratorias de derechos, y determina la procedencia y efectos de los recursos que se interpongan contra las mismas.

VIII.

Responsabilidad del Estado y de las autoridades y funcionarios

En el último título de la presente Ley se regula con carácter general la responsabilidad del Estado y de sus autoridades y funcionarios. Respecto a la del primero, no obstante el gran avance que supone la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, parece oportuno consignarla en términos más generales, a fin de cubrir todos los riesgos que para los particulares puede entrañar la actividad del Estado, salvo cuando exista justa causa que obligue a soportar el daño sin indemnización, como ocurre en los casos de denegación legítima de licencias y autorizaciones previas que condicionan la actividad de los administrados.

Todo ello sin perjuicio de que el Estado, previo el oportuno expediente, pueda declarar responsables a las autoridades y funcionarios que por culpa o negligencia hayan lesionado los bienes o derechos de la Administración o los de tercero.

Junto a la responsabilidad del Estado, se regula también la de las autoridades y funcionarios desde el Ministro del Gobierno hasta los agentes subalternos, en la seguridad de que todo lo que robustezca el principio de responsabilidad viene a consolidar el prestigio y eficacia de la Administración y la leal colaboración de los administrados.