Sumario

La supresión de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios entre los Estados miembros constituye uno de los objetivos de la Comunidad Europea, tal como se consagra en el artículo 3.1.c) del Tratado Constitutivo. Dicha supresión supone, para los nacionales de los Estados miembros, la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro distinto de aquel en que hayan adquirido sus cualificaciones profesionales. Con esta finalidad, el artículo 47.1 del Tratado establece que se adoptarán Directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de formación.

Históricamente, las primeras Directivas que existieron para el reconocimiento de cualificaciones profesionales fueron las dictadas en el período transitorio, tras la formación de la Comunidad Económica Europea: una serie de Directivas de liberalización y de medidas transitorias, referidas principalmente a actividades artesanales y comerciales, adoptadas en su mayor parte en los años sesenta. En ellas no se establecía propiamente un mecanismo de reconocimiento de títulos, sino que se basaban en la acreditación de un período de experiencia profesional previa. Estas Directivas fueron refundidas, unas, y derogadas, otras, por la Directiva 1999/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de junio de 1999, por la que se establece un mecanismo de reconocimiento de títulos respecto de las actividades profesionales a que se refieren las Directivas de liberalización y de medidas transitorias, que fue incorporada al ordenamiento español por el Real Decreto 253/2003, de 28 de febrero.

En una segunda etapa, las instituciones comunitarias abordaron el empeño de armonizar y coordinar las condiciones mínimas de formación de los títulos conducentes al ejercicio de determinadas profesiones, de manera que los títulos de cada Estado miembro que cumpliesen tales condiciones pudieran figurar en una lista, y su reconocimiento por los demás Estados miembros fuera automático. Así, en los años setenta y ochenta, se dictaron una serie de Directivas conocidas como «sectoriales» que se referían a las profesiones de médico, médico especialista, enfermera responsable de cuidados generales, odontólogo, odontólogo especialista, veterinario, matrona, farmacéutico y arquitecto. Para estas profesiones, se adoptaron sendas Directivas que armonizaban las condiciones de formación requeridas para la obtención del título que permitía su ejercicio y regulaban un reconocimiento automático, basado en una lista de los títulos que cumplían dichas condiciones de formación.

Sin embargo, no hubiera resultado viable extender ese enfoque «sectorial» a la totalidad de las profesiones reguladas en los Estados miembros de la Comunidad Europea. De esta manera, las instituciones comunitarias pasaron a adoptar una nueva perspectiva, para establecer un «sistema general» que fuera aplicable a todas las profesiones sin Directiva «sectorial». Ya no se trataba de armonizar las condiciones de formación, lo que hubiera revestido una gran complejidad. Como consecuencia, tampoco podía aplicarse un automatismo en el reconocimiento.

Las Directivas del «sistema general» se basaron en un principio de confianza mutua entre los Estados miembros, que supone que el profesional que está plenamente cualificado para ejercer una profesión en su Estado miembro de origen debe estar también cualificado para ejercer la misma profesión en el Estado miembro de acogida. Sin embargo, a falta de armonización de las condiciones de formación, cabe la posibilidad de que el Estado de acogida imponga medidas compensatorias (un período de prácticas o una prueba de aptitud), cuando existan diferencias sustanciales entre la formación acreditada y la exigida por el Estado de acogida para el ejercicio de la actividad profesional de que se trate. El concepto clave del «sistema general» es el de «profesión regulada», esto es, aquélla cuyo ejercicio esté supeditado a encontrarse en posesión de determinada cualificación.

La primera Directiva del «sistema general» fue la Directiva 89/48/CEE, del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, que se refería a las profesiones reguladas cuyo ejercicio exigía estar en posesión de un «título» acreditativo de una formación postsecundaria de al menos tres años de duración, cursada en una universidad o establecimiento de enseñanza superior. Este «sistema general» fue completado por una segunda Directiva, la Directiva 92/51/CEE, del Consejo, de 18 de junio de 1992, que contemplaba tres niveles de cualificación denominados «título» (formación postsecundaria de uno o dos años de formación), «certificado» (formaciones postsecundarias o secundarias que no alcanzan la categoría de «título», tal como se definía éste) y «certificado de competencia» (resto de acreditaciones que posibilitan el acceso a determinadas actividades reguladas). Las dos Directivas del «sistema general» fueron incorporadas al ordenamiento español, respectivamente, por los Reales Decretos 1665/1991, de 25 de octubre, y 1396/1995, de 4 de agosto, con sus modificaciones posteriores.

Entre las diversas modificaciones puntuales experimentadas posteriormente por el sistema comunitario de reconocimiento de cualificaciones profesionales, hay que destacar la Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2001, que afectó a los dos sistemas entonces vigentes. En el «sistema general», incorporó a la Directiva 89/48/CEE el concepto de «formación regulada», que se había introducido en la Directiva 92/51/CEE. En el sistema «sectorial», se actualizaron las listas de títulos y diplomas, se estableció la validez de otros títulos y diplomas sobre la base de certificaciones de las autoridades competentes, y, como principal novedad, se introdujo una obligación de tomar en consideración los títulos y diplomas obtenidos en terceros países, pero reconocidos por algún Estado miembro.

La nueva Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, cuya transposición se realiza por el presente real decreto, se propuso con dos objetivos principales. Por un lado, se trataba de refundir toda la legislación comunitaria sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales, acabando con la dispersión anterior y recogiendo toda la normativa en un único texto. Por otro lado, aunque se mantienen los fundamentos esenciales del sistema anterior, incluyendo la distinción entre un régimen general y un reconocimiento basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación, la Directiva incorpora importantes elementos nuevos y principios establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

En consonancia con los objetivos de la Directiva que se transpone, el presente real decreto pretende recoger en un solo texto, sin perjuicio de su necesario desarrollo para su aplicación por los diversos Ministerios y Comunidades Autónomas, la totalidad de la regulación del reconocimiento de cualificaciones profesionales de la Unión Europea. Por tanto, este real decreto deroga todos los reales decretos dictados para la transposición de las antiguas Directivas «sectoriales» y del «sistema general», que a su vez han quedado derogadas por la Directiva 2005/36/CE.

En cambio, se mantienen vigentes los reales decretos de incorporación de Directivas no afectadas por la 2005/36/CE. Este sería el caso de la Directiva 77/249/CEE, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los abogados, y de la Directiva 98/5/CE, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título, incorporadas al ordenamiento español por los Reales Decretos 607/1986, de 21 de marzo, y 936/2001, de 3 de agosto, respectivamente. Estas Directivas se refieren a libre prestación de servicios y ejercicio de la profesión, y no al reconocimiento de cualificaciones profesionales para el establecimiento bajo el título profesional del Estado miembro de acogida, el cual sí queda cubierto por la Directiva 2005/36/CE y por este real decreto.

Sin embargo, las citadas Directivas 77/249/CEE y 98/5/CE, sí se han visto afectadas por la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, que adapta determinadas Directivas en el ámbito de la libre circulación de personas, con motivo de la adhesión de Bulgaria y Rumania a la Unión Europea. Dicha Directiva 2006/100/CE también se incorpora al ordenamiento jurídico español mediante el presente real decreto. Por una parte, a través de las modificaciones que realiza en la Directiva 2005/36/CE. Por otra parte, modificando los Reales Decretos 607/1986 y 936/2001, que incorporaron las Directivas 77/249/CEE y 98/5/CE.

En la estructura del presente real decreto, se ha optado por conservar la sistemática de la propia Directiva 2005/36/CE, de manera que los títulos, capítulos y secciones coincidan con los de ésta. Se considera que esta opción facilitará la interpretación y aplicación del real decreto, al resultar más sencillo encontrar su referente en la propia Directiva, y también facilitará su lectura a los principales destinatarios de la norma, ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea, al remitirse a una estructura común.

Además, al transponer el texto, ha sido necesario adaptarlo al ordenamiento español, pero conservando toda la complejidad de la Directiva, resultado de las deliberaciones realizadas en el proceso legislativo entre el Parlamento Europeo y el Consejo. Cada inciso responde a un propósito y pretende reflejar o dar solución a una situación o problema de algún Estado miembro. Por tanto, más allá de algunas reformulaciones puntuales, no es posible «simplificar», más de lo que hace en la presente norma, un texto que es necesariamente complejo.

El Título I contiene las disposiciones generales. Por un lado, en cuanto al objeto, ámbito de aplicación y efectos del reconocimiento. Por otro lado, se definen los conceptos de «profesión regulada», «cualificación profesional», «título de formación», «autoridad competente», «formación regulada», «experiencia profesional», «período de prácticas», «prueba de aptitud» y «directivo de empresa», a efectos de lo previsto en este real decreto. Es importante subrayar esta última matización, puesto que se trata de definiciones que sirven al funcionamiento del sistema comunitario de reconocimiento, y por tanto deben ser comunes a toda la Unión Europea. De esta manera, por ejemplo, el concepto de «cualificación profesional» de la Directiva es, básicamente, un término genérico que agrupa título, certificado, certificado de competencia o experiencia profesional. No coincide completamente, por tanto, con el concepto español establecido en la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional. Lo mismo ocurre también con el concepto de «formación profesional», que en la Directiva es un concepto amplio que engloba cualquier formación que sirva para el desempeño de una profesión y por tanto no coincide con la idea más específica de «formación profesional» que figura en la citada Ley Orgánica 5/2002 y en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

El Título II se refiere a la libre prestación de servicios, referida a una prestación temporal u ocasional realizada en España por un prestador establecido legalmente en otro Estado miembro. Ésta es una de las principales novedades que introduce la Directiva 2005/36/CE, puesto que, en el sistema anterior, sólo se regulaba la prestación de servicios para las profesiones «sectoriales». La nueva Directiva la extiende a todo el sistema, y se basa en una declaración previa a la autoridad competente, acompañada de determinados documentos, sin que deba existir ningún reconocimiento de cualificaciones profesionales. Únicamente cuando se trate de profesiones relacionadas con la salud o la seguridad, que no se beneficien del reconocimiento automático en virtud de la previa armonización de las formaciones, se realizará una verificación previa de las cualificaciones, en supuestos y plazos tasados.

A efectos de la prestación de servicios, lo dispuesto en la Directiva 2005/36/CE no se ve afectado por la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, dado que ésta trata cuestiones distintas a las relativas a las cualificaciones profesionales. Con respecto a la prestación de servicios temporales transfronterizos, una excepción a la disposición sobre la libre prestación de servicios en la Directiva 2006/123/CE garantiza que no afecte al Título II (Libre prestación de servicios) de la Directiva 2005/36/CE. Además, el artículo 3.1 de la Directiva 2006/123/CE señala expresamente que, si surge un conflicto entre una de sus disposiciones y una disposición de la Directiva 2005/36/CE, referido a aspectos concretos relacionados con el acceso a la actividad de un servicio o su ejercicio en sectores concretos o en relación con profesiones concretas, primarán las normas contenidas en la Directiva 2005/36/CE.

El Título III, el más extenso, se refiere a la libertad de establecimiento, regulando en el capítulo I el régimen general (antiguo «sistema general» de reconocimiento de las Directivas 89/48/CEE y 92/51/CEE), en el capítulo II el reconocimiento en función de la experiencia profesional (antiguo sistema de las Directivas del período transitorio refundidas en la Directiva 1999/42/CE), en el capítulo III el reconocimiento automático basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación (antiguas Directivas «sectoriales»), y en el capítulo IV las disposiciones generales sobre documentación, formalidades y procedimiento de reconocimiento.

En cuanto al régimen general, la principal novedad es la consagración explícita, recogiendo la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de la aplicación del sistema general para todos los supuestos de las profesiones «sectoriales» en los que no se cumplan los requisitos para el reconocimiento automático. De esta manera, cuando no se cumplan los requisitos para un reconocimiento automático por el capítulo III del Título III, nunca podrá denegarse, sin más, el reconocimiento, sino que deberá considerarse de acuerdo con el régimen general. Por lo demás, no cambian los principios esenciales de este régimen (niveles de cualificación profesional, condiciones para el reconocimiento, medidas compensatorias -período de prácticas o prueba de aptitud), aunque hay que señalar la introducción del nuevo concepto de «plataformas comunes» (artículo 25).

El reconocimiento de cualificaciones profesionales en función de la experiencia profesional (capítulo II del Título III) no incluye variaciones sustanciales en relación con la regulación anterior, pues se refiere a actividades artesanales y comerciales para cuyo ejercicio se contemplan únicamente exigencias de experiencia profesional, de distinta duración en función de la actividad.

El reconocimiento automático basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación (capítulo III del Título III) también mantiene los elementos esenciales del sistema de las antiguas Directivas «sectoriales», referidos a las profesiones de médico, médico especialista, enfermera responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, matrona, farmacéutico y arquitecto. Para cada profesión, se establecen esas condiciones mínimas de formación y en el anexo correspondiente figuran los títulos que serán objeto de reconocimiento automático. Las recientes ampliaciones de la Unión Europea (diez nuevos miembros en 2004 y dos en 2007) obligan a introducir numerosas prescripciones sobre derechos adquiridos, especialmente, referidas a títulos de los nuevos Estados miembros.

En cuanto a los farmacéuticos, la Directiva 2005/36/CE no coordina todas las condiciones de acceso a las actividades del ámbito farmacéutico y su ejercicio. En concreto, la distribución geográfica de las farmacias y el monopolio de dispensación de medicamentos siguen siendo competencia de los Estados miembros. La Directiva no altera las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben a las empresas la práctica de ciertas actividades farmacéuticas o imponen ciertas condiciones a dicha práctica.

El Título IV se refiere a modalidades del ejercicio de la profesión. Las personas beneficiarias del reconocimiento deben tener los conocimientos lingüísticos necesarios para el ejercicio de la profesión, pero esos conocimientos no pueden imponerse, con carácter general, como requisito previo para el reconocimiento. También se contempla el uso de títulos académicos otorgados por el Estado miembro de origen.

El Título V trata de la cooperación administrativa y las medidas de ejecución. La Directiva 2005/36/CE presta especial atención al refuerzo de la cooperación administrativa entre los Estados miembros y entre las autoridades competentes. Aparte de consagrarse como principio general, se crean tres figuras para garantizarla. En primer lugar, el coordinador de las actividades de las autoridades competentes: una persona física, que debe designar cada Estado miembro con el fin de promover la aplicación uniforme del sistema por todas las autoridades competentes. En el régimen anterior, existía la figura del coordinador, pero sólo para el «sistema general»; con la nueva Directiva, su competencia abarca todo el sistema. En segundo lugar, cada Estado miembro deberá establecer un punto de contacto con el fin de informar y ayudar a los ciudadanos para el reconocimiento de sus cualificaciones profesionales. Y, en tercer lugar, se establece un único Comité para el Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales, sustituyendo a los varios comités sectoriales del sistema anterior, para ejercer las competencias de «comitología» que le atribuye la Directiva.

En el ejercicio de las funciones de las autoridades competentes, en el desarrollo de las tareas de coordinación y en la configuración de la delegación española en el Comité, deberán tenerse en cuenta los principios establecidos en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

Los anexos I a VII recogen el contenido de los correspondientes anexos de la Directiva que se transpone: lista de asociaciones y organizaciones profesionales para las que la profesión ejercida por sus miembros se equipara a una profesión regulada, lista de formaciones de estructura específica, lista de formaciones reguladas, actividades relacionadas con las categorías de experiencia profesional, reconocimiento basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación, derechos adquiridos aplicables a las profesiones reconocidas sobre la base de la coordinación de las condiciones mínimas de formación, documentos y certificados exigibles.

El anexo VIII recoge la relación de profesiones y actividades reguladas en España, a efectos de la aplicación del presente real decreto. Como se ha señalado, el de «profesión regulada» es el concepto central del sistema, pues las profesiones y actividades no reguladas se entiende que son de ejercicio libre y, por tanto, no requieren ningún reconocimiento. También debe señalarse que, de acuerdo con el artículo 45 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, el presente real decreto no será de aplicación a las profesiones y actividades que participen en el ejercicio de la autoridad pública, como los notarios.

En el anexo IX se recogen las profesiones reguladas para cuyo ejercicio se exige un conocimiento preciso del derecho nacional y en las que, por tanto, no cabe la opción de la persona solicitante del reconocimiento entre prueba de aptitud y período de prácticas. Y en el anexo X, de acuerdo con el artículo 73, se designa a las autoridades competentes españolas, en relación con las distintas profesiones reguladas.

Este real decreto se limita a recoger, en dichos anexos VIII, IX y X, las profesiones y actividades que, con el apoyo de una diversa casuística normativa pueden considerarse reguladas a efectos de su inclusión en el ámbito de aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones establecido en la presente norma. Como es bien sabido, la regulación profesional es competencia exclusiva de los Estados miembros. En el caso de España, el artículo 36 de la Constitución establece una reserva de Ley que debe entenderse sin perjuicio de la vigencia, en su caso, de las regulaciones profesionales preconstitucionales materializadas a través de instrumentos normativos de menor rango. La mera creación de un título oficial relacionado con un determinado ámbito profesional, o incluso la existencia, en dicho ámbito, de un Colegio Profesional, no ha de implicar por sí misma que esa profesión haya de considerarse regulada.

Cuando razones de interés social aconsejen acometer la regulación y ordenación de una determinada profesión o actividad profesional, será el legislador quien delimite las diferentes atribuciones que le son propias y, en su caso, su vinculación con la posesión de un determinado título oficial. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, compete en exclusiva al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuándo una profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión regulada.

Puesto que el conjunto de profesiones y actividades consideradas reguladas en los anexos VIII, IX y X, lo son a los solos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones, esta declaración no tiene otros efectos fuera de este ámbito. Así, serán de plena aplicación a estas actividades y profesiones los instrumentos de liberalización de las actividades de servicios, como la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, en todo aquello que se refiera a la regulación de la actividad, pero que no constituya una reserva de actividad a determinados titulados. Asimismo, la inclusión en el listado no puede ni debe servir de base a reivindicaciones de regulación de las condiciones básicas de los títulos universitarios.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que el listado de profesiones reguladas a los efectos de este real decreto incluye tanto profesiones en sentido estricto como actividades reguladas, de acuerdo con la distinción precisada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 386/1993.

Finalmente, el anexo XI recoge un modelo de declaración previa para los casos de desplazamiento del prestador de servicios, que se basa en una propuesta de modelo común para toda la Unión Europea, estudiada en el Comité para el Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales creado por el artículo 58 de la Directiva 2005/36/CE.

Es preciso tener presente que el sistema comunitario de reconocimiento de cualificaciones profesionales, al que se refiere el presente real decreto, coexiste en España con los procedimientos de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros, regulados actualmente por el Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior, y por el Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria. A diferencia del sistema comunitario recogido en el presente real decreto, cuyo fundamento y efectos son profesionales, y que se basa en las libertades de circulación, establecimiento y prestación de servicios, dentro del objetivo de un mercado único, la homologación se basa en una comparación académica, pero sus efectos son tanto académicos como profesionales, puesto que la homologación atribuye la plenitud de efectos, académicos y profesionales, en su caso, del título español con el que se homologa.

En todo caso, la normativa española sobre homologación encuentra su encaje en el artículo 2.2 de la Directiva 2005/36/CE, que señala que los Estados miembros podrán permitir en su territorio, según su normativa, el ejercicio de una profesión regulada, a los nacionales de los Estados miembros que posean cualificaciones profesionales no obtenidas en un Estado miembro. Para las profesiones correspondientes al Título III, capítulo III, este primer reconocimiento deberá realizarse cumpliendo las condiciones mínimas de formación que se establecen en dicho capítulo, un requisito que la normativa española sobre homologación recoge expresamente en el artículo 9.3 del Real Decreto 285/2004.

La Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, adapta determinadas Directivas en el ámbito de la libre circulación de personas, con motivo de la adhesión de Bulgaria y Rumania a la Unión Europea. Por una parte, se modifica la Directiva 2005/36/CE, de manera que el presente real decreto incorpora ésta al ordenamiento español en su versión ya modificada.

Por otra parte, la Directiva 2006/100/CE también ha modificado la Directiva 77/249/CEE, del Consejo, de 22 de marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los abogados, y la Directiva 98/5/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título. Estas dos Directivas, que fueron incorporadas al ordenamiento español por los Reales Decretos 607/1986, de 21 de marzo, y 936/2001, de 3 de agosto, respectivamente, no son derogadas por la Directiva 2005/36/CE, cuyo considerando 42 señala expresamente que no les afecta. Así, parece adecuado incluir en el presente real decreto las necesarias modificaciones de los Reales Decretos 607/1986 y 936/2001, para completar la incorporación de la Directiva 2006/100/CE.

En consecuencia, el presente real decreto se dicta para incorporar al ordenamiento español tanto la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, como la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, por la que se adaptan determinadas Directivas en el ámbito de la libre circulación de personas, con motivo de la adhesión de Bulgaria y Rumania. Además, se han incorporado las modificaciones de los anexos II y III de la Directiva 2005/36/CE, efectuadas por el Reglamento (CE) N.º 1430/2007, de la Comisión, de 5 de diciembre de 2007.

En su tramitación, se ha consultado a las Comunidades Autónomas, al Consejo Económico y Social, y a las corporaciones profesionales.

En su virtud, a propuesta de los Ministros de Ciencia e Innovación, de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Justicia, de Defensa, de Economía y Hacienda, del Interior, de Fomento, de Educación, Política Social y Deporte, de Trabajo e Inmigración, de Industria, Turismo y Comercio, de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, de la Presidencia, de Cultura, de Sanidad y Consumo y de Vivienda, previa autorización de la Ministra de Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 8 de noviembre de 2008.

DISPONGO: