Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

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Sumario

I

El apartado 1 de la disposici髇 final tercera de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, habilita al Gobierno a aprobar un reglamento general para la aplicaci髇 de esta Ley, que venga a integrar las previsiones contenidas en la misma. Con independencia de la necesidad de dar cumplimiento al mandato previsto en esa disposici髇, existen adem醩 razones de orden pr醕tico que aconsejan aprobar un reglamento de desarrollo, fundamentalmente en aquellas materias en las que es posible avanzar soluciones generales que permitan una gesti髇 m醩 eficaz de las subvenciones, correspondiendo a esta norma dotarlas de contenido y utilidad efectiva. Por 鷏timo, no debe omitirse que el reglamento est� llamado a convertirse en la norma general de aplicaci髇 y ejecuci髇 de la Ley, por lo que va a reducir la incertidumbre sobre las normas preexistentes de rango normativo id閚tico, que regulaban la actividad de fomento de las Administraciones p鷅licas.

II

Por lo que se refiere a la estructura del reglamento sigue la misma disposici髇 sistem醫ica y ordenaci髇 de materias de la Ley, incluyendo tanto aquellos extremos susceptibles de desarrollo porque imperativamente as� ven韆 impuesto por la misma, como aquellos otros que, sin previsi髇 de desarrollo espec韋ica, se ha considerado oportuno desarrollar, toda vez que abren oportunidades y ventajas para la gesti髇 general de las subvenciones que han de ser reguladas de manera gen閞ica en esta norma.

El reglamento, en cambio, no aborda aquellos desarrollos reglamentarios que, por raz髇 de su especificidad, requieren una regulaci髇 singular, tales como la cooperaci髇 internacional o las subvenciones concedidas por entidades locales. Asimismo, esta norma tampoco comprende el desarrollo general del t韙ulo III de la Ley General de Subvenciones, dedicado al control financiero de subvenciones, por cuanto, en puridad, se ha considerado conveniente que su regulaci髇 se aborde, en su integridad, en la regulaci髇 que sobre el ejercicio del control corresponde a la Intervenci髇 General de la Administraci髇 del Estado, y a la que ha de procederse en aplicaci髇 de la disposici髇 final cuarta de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

III

Desde el punto de vista de su contenido, el t韙ulo preliminar del reglamento aborda la regulaci髇 de las disposiciones comunes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

De este modo, el cap韙ulo I del t韙ulo preliminar perfila el alcance objetivo y subjetivo de la ley, procurando determinar aquellos negocios jur韉icos que por raz髇 de los sujetos o por raz髇 del objeto no se hallan comprendidos en el 醡bito de aplicaci髇 de este conjunto normativo. Especialmente importante resulta determinar aquellos negocios jur韉icos que tienen por objeto la financiaci髇 territorial, y que por consiguiente no tienen la condici髇 de subvenci髇. As�, el reglamento, de acuerdo con el concepto legal de subvenci髇, excluye del 醡bito de aplicaci髇 de este marco normativo las transferencias derivadas de convenios y conciertos entre Administraciones p鷅licas, as� como las subvenciones gestionadas y otros convenios cuando 閟tas ostenten competencias p鷅licas compartidas de ejecuci髇.

Asimismo, el cap韙ulo I del t韙ulo preliminar regula el r間imen jur韉ico de las subvenciones y entregas dinerarias sin contraprestaci髇 de determinadas entidades p鷅licas. En primer t閞mino, prev� que para las entregas dinerarias sin contraprestaci髇 llevadas a cabo por fundaciones del sector p鷅lico y entes dependientes de la Administraci髇 General del Estado que se rijan por derecho privado, cuando no se realicen en el ejercicio de potestades administrativas, se ajustar醤 a un procedimiento elaborado por la entidad que garantizar� la objetividad y transparencia del proceso. En segundo lugar, el reglamento regula los diferentes supuestos de r間imen aplicable a los consorcios, en funci髇 del sistema de fuentes del derecho aplicable a las Administraciones part韈ipes, y concluye con una referencia aclaratoria al r間imen jur韉ico de las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Uni髇 Europea, que completa la previsi髇 contenida en el art韈ulo 6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Como novedad organizativa del reglamento, y en orden a procurar herramientas que reduzcan las incertidumbres propias de la aplicaci髇 de un escenario normativo tan profuso y disperso como es el relativo a las subvenciones, se crea en el cap韙ulo II del t韙ulo preliminar la Junta Consultiva de Subvenciones, como 髍gano consultivo en materia de subvenciones de los 髍ganos y entidades del sector p鷅lico estatal, y potencialmente de los 髍ganos de la Administraci髇 de las comunidades aut髇omas y de las corporaciones locales. La diversidad normativa y las diferencias interpretativas no s髄o entre los 髍ganos de la Administraci髇 p鷅lica y los beneficiarios, sino tambi閚 entre 髍ganos de una misma Administraci髇 p鷅lica, demandaban unificaci髇 de criterios, a trav閟 de la v韆 de crear un cuerpo de doctrina estable por un 髍gano especializado.

La secci髇 1.� del cap韙ulo III del t韙ulo preliminar del reglamento est� dedicada a los planes estrat間icos de subvenciones que se conciben como un instrumento necesario para conectar la pol韙ica de asignaci髇 presupuestaria a los rendimientos y objetivos alcanzados en cada pol韙ica p鷅lica gestionada a trav閟 de subvenciones. En cambio, y con el fin de no introducir rigideces innecesarias en el proceso de planificaci髇 estrat間ica, se admite en el reglamento la posibilidad de reducir el contenido del plan para determinadas subvenciones. Los planes estrat間icos tienen mero car醕ter program醫ico, constituy閚dose, en esencia, en un instrumento fundamental para orientar los procesos de distribuci髇 de recursos en funci髇 del 韓dice de logro de fines de las pol韙icas p鷅licas. En definitiva, el reglamento aborda la regulaci髇 de los planes estrat間icos de subvenciones con rigor pero con la suficiente flexibilidad como para que los 髍ganos de las Administraciones p鷅licas asuman el valor que, en t閞minos de eficacia, eficiencia y transparencia, supone su adecuada aprobaci髇 y seguimiento.

Mientras la secci髇 2.� del cap韙ulo III contempla los efectos de la comunicaci髇 a la Uni髇 Europea de proyectos de establecimiento, concesi髇 o modificaci髇 de una subvenci髇 y prev� la extensi髇 de las delegaciones y desconcentraciones de competencias, la secci髇 3.� regula disposiciones relativas a los beneficiarios y, fundamentalmente, las reglas relativas al cumplimiento y acreditaci髇 de determinadas obligaciones. El objetivo cardinal que persigue esta regulaci髇 no es otro que reducir las exigencias de acreditaci髇 de requisitos all� donde sean innecesarias y supongan una carga formal prescindible para los beneficiarios y entidades colaboradoras. Con car醕ter general, se determinan expresamente los requisitos para considerar a un beneficiario o entidad colaboradora al corriente de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social. Asimismo, la acreditaci髇 del cumplimiento de la situaci髇 de estar al corriente de obligaciones por reintegro se practicar� a trav閟 de una declaraci髇 responsable, declaraci髇 que tambi閚 sustituir� a las certificaciones del cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social en los supuestos, entre otros, de becas para la formaci髇 reglada y profesional, las becas a investigadores, subvenciones por importe inferior a 3.000 euros y aquellas otras que determine el Ministerio de Econom韆 y Hacienda o el 髍gano competente de la comunidad aut髇oma o entidad local, en circunstancias debidamente justificadas, as� como las subvenciones otorgadas a las Administraciones p鷅licas y a los organismos y entidades dependientes de aqu閘las, y a determinadas subvenciones percibidas por entidades sin fines lucrativos.

Las secciones 4.� y 5.� del cap韙ulo III del t韙ulo preliminar regulan aspectos relativos a la publicidad y a la financiaci髇 de actividades, mientras que la secci髇 6.� est� dedicada a la regulaci髇 de la base de datos nacional de subvenciones. El art韈ulo 20 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, impone a los sujetos contemplados en el art韈ulo 3 de la referida norma el deber de facilitar a la Intervenci髇 General de la Administraci髇 del Estado, a efectos meramente estad韘ticos e informativos y en aplicaci髇 del art韈ulo 4.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de R間imen Jur韉ico de las Administraciones P鷅licas y del Procedimiento Administrativo Com鷑, informaci髇 sobre las subvenciones por ellos gestionadas, al objeto de formar una base de datos nacional, para dar cumplimiento a la exigencia de la Uni髇 Europea, mejorar la eficacia, controlar la acumulaci髇 y concurrencia de subvenciones y facilitar la planificaci髇, seguimiento y actuaciones de control.

Con anterioridad a esta disposici髇 legal, el art韈ulo 46 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, de acuerdo con la redacci髇 dada por el Real Decreto 339/1998, de 6 de marzo, introduc韆 por primera vez en nuestro ordenamiento jur韉ico la creaci髇 de una base de datos de alcance nacional sobre la gesti髇 de las subvenciones, que ten韆 por objeto implantar un sistema integrado de informaci髇 destinado a mejorar la eficiencia de la actividad de fomento. As�, mediante la centralizaci髇 de esta informaci髇 en una base de datos, las Administraciones p鷅licas se dotaban de un instrumento operativo por el que se simplificaba el control de la concurrencia de aportaciones p鷅licas para una misma actividad, se facilitaba la funci髇 de verificaci髇 de las condiciones jur韉icas para obtener la condici髇 de beneficiario y se permit韆 optimizar las actividades de planificaci髇, seguimiento y control de las subvenciones. En desarrollo de la potestad de autoorganizaci髇 de las comunidades aut髇omas, existen tambi閚 experiencias internas sobre configuraci髇 de sistemas de informaci髇 de la acci髇 de fomento de los 髍ganos y entidades integradas en aqu閘las.

Paralelamente, para que el control administrativo de subvenciones en el 醡bito de la Uni髇 Europea opere de manera eficaz y suficiente, la Comisi髇 aboga por la necesidad de que los Estados miembros arbitren medidas y procedimientos administrativos que, de acuerdo con las peculiaridades de su organizaci髇 territorial interna, permitan responder adecuadamente a las demandas de una gesti髇 de subvenciones ajustada a la legalidad y a la eficacia.

Para dar cumplimiento a las exigencias de disponibilidad y acceso a la informaci髇 sobre la actividad de fomento de las Administraciones p鷅licas, el presente reglamento regula el alcance objetivo y subjetivo del deber de suministro de informaci髇, los procedimientos de aportaci髇, la administraci髇 y el r間imen de accesos a la base de datos y las responsabilidades de los que incumplan los deberes que se establecen.

Por 鷏timo, el t韙ulo preliminar se cierra con la secci髇 7.� del cap韙ulo III en la que se regula el r間imen de garant韆s, en el que se aspira a establecer un marco jur韉ico com鷑 tanto de las garant韆s en procedimientos de selecci髇 de entidades colaboradoras, como en pagos anticipados y abonos a cuenta, y por compromisos asumidos por beneficiarios y entidades colaboradoras, todo ello con el prop髎ito de facilitar soluciones uniformes y v醠idas, que, en todo caso, deber醤 concretarse en el proceso de aprobaci髇 de las diferentes bases reguladoras de las subvenciones.

IV

La fase de concesi髇 de subvenciones constituye un momento trascendental entre el conjunto de procedimientos vinculados al 玦ter� de la subvenci髇, habida cuenta que una gesti髇 醙il y eficaz redunda en mayores niveles de ejecuci髇 presupuestaria y, por consiguiente, en la obtenci髇 de mayores ventajas econ髆icas y sociales. En atenci髇 a este objetivo propio de una Administraci髇 moderna, din醡ica y eficaz, el reglamento aborda en el t韙ulo I el procedimiento de concesi髇, dedicando el cap韙ulo I a tres disposiciones generales que tienen relevancia directa sobre este momento de la vida de la subvenci髇: por un lado, se prev� que las bases reguladoras puedan exceptuar motivadamente la prelaci髇 de solicitudes, cuando el cr閐ito consignado en la convocatoria sea suficiente; de otra parte, se regula expresamente el sistema de tramitaci髇 anticipada que permite avanzar la tramitaci髇 de la convocatoria en el ejercicio precedente al de la resoluci髇 y, de este modo, anticipar la gesti髇 de procedimientos de concurrencia competitiva en el tiempo, lo que permite administrar 髉timamente el tiempo y los recursos administrativos; y, por 鷏timo, se regula el r間imen de las subvenciones plurianuales, reconociendo la posibilidad de reajustar anualidades en aquellos supuestos de modificaci髇 de la ejecuci髇 de la actividad subvencionada.

En el cap韙ulo II se regula, entre otros extremos, aquellos supuestos en los cuales, excepcionalmente, la convocatoria pueda prever, adem醩 de la cuant韆 total m醲ima dentro de los cr閐itos disponibles, una cuant韆 adicional cuya aplicaci髇 a la concesi髇 de subvenciones no requerir� de una nueva convocatoria, siempre que se haya generado con car醕ter previo a la concesi髇 de las subvenciones. Adicionalmente, se establece un r間imen de convocatoria abierta en procedimientos de concesi髇 en r間imen de concurrencia competitiva, por medio del cual a trav閟 de un acto de convocatoria se pueden acordar varios procedimientos selectivos a lo largo de un ejercicio presupuestario, permitiendo, de esta manera, mantener abierta la concurrencia durante todo el per韔do.

Por 鷏timo, en el cap韙ulo III se regula el procedimiento de concesi髇 directa de subvenciones, basado en la necesidad de introducir la necesaria flexibilidad a este m閠odo de concesi髇, dentro de los l韒ites impuestos en la ley, y con las salvaguardas necesarias para identificar los objetivos de la subvenci髇 y asegurar de este modo un seguimiento eficaz de sus resultados.

V

El t韙ulo II que comienza en su cap韙ulo I con un desarrollo reglamentario de la regla de la subcontrataci髇 del art韈ulo 29 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, dedica el cap韙ulo II a incorporar diversas modalidades de justificaci髇 de las subvenciones, basados en la necesidad de adecuar y modernizar las t閏nicas de gesti髇 dentro de un contexto de una Administraci髇 que demanda soluciones eficientes y de calidad. Por ello, como primer objetivo, el reglamento persigue reducir las cargas innecesarias sobre los beneficiarios, sin merma alguna de la debida garant韆 para los intereses generales y para el control administrativo de la actividad subvencionada. De este modo, el reglamento contempla hasta seis formas diferentes de justificaci髇: cuenta justificativa con aportaci髇 de justificantes de gasto, cuenta justificativa con aportaci髇 de informe de auditor, cuenta justificativa sin aportaci髇 de facturas u otros documentos de valor probatorio equivalente, justificaci髇 a trav閟 de m骴ulos, justificaci髇 a trav閟 de estados contables y justificaci髇 telem醫ica de subvenciones.

En cuanto a la cuenta justificativa con aportaci髇 de informe de auditor, cuando las bases reguladoras lo establezcan, se presentar� una cuenta justificativa reducida si se acompa馻 informe de auditor de cuentas sobre la justificaci髇 de la subvenci髇 del beneficiario. En estos casos, el beneficiario no estar� obligado a aportar justificantes de gasto en la rendici髇 de la cuenta a las Administraciones p鷅licas.

Respecto a la cuenta justificativa sin aportaci髇 de facturas u otros documentos de valor probatorio equivalente, para subvenciones de importe inferior a 60.000 euros, el contenido de la cuenta podr� reducirse, bastando con presentar una memoria de actuaci髇, una relaci髇 clasificada de gastos y un detalle de ingresos, sin necesidad de aportar como documentaci髇 complementaria los justificantes de gasto.

Otra alternativa que regula extensamente el reglamento es la posibilidad de justificaci髇 a trav閟 de m骴ulos, en aquellos supuestos en los que la actividad subvencionable sea medible en unidades f韘icas, exista evidencia o referencia de valor de mercado de la actividad y el importe unitario de los m骴ulos se determine sobre la base de un informe t閏nico motivado que se habr� de acompa馻r a las bases reguladoras. A trav閟 de este procedimiento, la justificaci髇 se reduce a la presentaci髇 de una memoria de actuaci髇 y una memoria econ髆ica, y se dispensa a los beneficiarios de la presentaci髇 de libros o de cualquier otro justificante de gasto.

En aquellos supuestos en que la informaci髇 contable, debidamente auditada, sea suficiente para acreditar la aplicaci髇 correcta de la subvenci髇, la justificaci髇 podr� llevarse a cabo mediante la presentaci髇 de estados contables.

A su vez, se habilita al Ministerio de Econom韆 y Hacienda para que desarrolle los tr醡ites y el procedimiento que debe seguirse en aquellos supuestos de justificaci髇 telem醫ica de subvenciones, procedimiento 閟te que deber韆 comenzar a desarrollarse, en una primera fase, en procesos de justificaci髇 de subvenciones que no requieran la presentaci髇 de justificantes de gasto.

Por 鷏timo, la secci髇 6.� del cap韙ulo II regula el sistema de justificaci髇 de subvenciones percibidas por entidades p鷅licas estatales, resultando de aplicaci髇 la modalidad de justificaci髇 prevista en la secci髇 2.�, subsecci髇 3.� de este mismo cap韙ulo, siempre que la entidad perceptora est� sometida a control financiero permanente y siempre que la modalidad de justificaci髇 sea a trav閟 de cuenta justificativa.

El cap韙ulo IV del t韙ulo II se dedica a la comprobaci髇, practicando una distinci髇 entre dos comprobaciones con alcance y contenido diferente: la comprobaci髇 de la adecuada justificaci髇 de la subvenci髇 y la comprobaci髇 de la realizaci髇 de la actividad y del cumplimiento de la finalidad que determinen la concesi髇 y disfrute de la subvenci髇. En el caso de la comprobaci髇 formal o comprobaci髇 de la adecuada justificaci髇 de la subvenci髇, el reglamento establece que la comprobaci髇 versar� sobre determinados documentos, pero no comprender� la revisi髇 detallada de los justificantes de gasto, a cuyo fin se prev� la necesidad de llevar a cabo una comprobaci髇 en los cuatro a駉s siguientes, durante el per韔do de prescripci髇 de las posibles obligaciones que puedan surgir por raz髇 de reintegros. Por su parte, para la comprobaci髇 de la realizaci髇 de la actividad, el 髍gano concedente vendr� obligado a elaborar un plan de actuaci髇 para comprobar la realizaci髇 de la actividad por los beneficiarios de las actividades previstas.

Por 鷏timo, el cap韙ulo V del t韙ulo II contiene reglas relativas al pago de la subvenci髇 y a la devoluci髇 a iniciativa del perceptor de la subvenci髇 sin previo requerimiento por parte de la Administraci髇.

VI

El t韙ulo III, bajo la r鷅rica 獶el reintegro�, regula tanto el r間imen de reintegro para los supuestos de incumplimiento de obligaciones establecidas como por incumplimiento de la obligaci髇 de justificaci髇 o de no adopci髇 de las medidas de difusi髇 de la financiaci髇 p鷅lica recibida. Asimismo, establece reglas relativas al procedimiento de reintegro cuando se ordene a ra韟 de propuestas de la Intervenci髇 General de la Administraci髇 del Estado.

El t韙ulo IV se ocupa de la regulaci髇 del procedimiento sancionador, tanto de las reglas generales como de las especialidades propias de la tramitaci髇 del procedimiento cuando se incoe a propuesta de la Intervenci髇 General de la Administraci髇 del Estado.

El reglamento se completa con doce disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias y dos disposiciones finales.

VII

De acuerdo con lo hasta aqu� expuesto, el reglamento que se aprueba cumple con la doble funci髇 de desarrollar aquellas previsiones en las que la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, requer韆 la participaci髇 del reglamento de aplicaci髇 y, a su vez, una funci髇 que tiene una proyecci髇 innovadora, y que busca determinantemente incorporar reglas, t閏nicas, procedimientos y sistemas de gesti髇 que se traduzcan en mejoras sustanciales en la gesti髇 de subvenciones por parte de nuestras Administraciones p鷅licas.

En su virtud, a propuesta del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Econom韆 y Hacienda, previa aprobaci髇 del Ministerio de Administraciones P鷅licas y de acuerdo con el Consejo de Estado, previa deliberaci髇 del Consejo de Ministros en su reuni髇 de 21 de julio de 2006,

DISPONGO: