Sumario

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Una de las novedades del Estatuto de Autonomía para Andalucía es la posibilidad que tiene el Consejo de Gobierno de aprobar normas con rango o fuerza de ley, mediante decretos legislativos o decretos-leyes. En el caso del decreto-ley, su regulación se contempla en el artículo 110.1, que establece que «en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía».

Adopta la redacción de este apartado una configuración similar a la definida en el artículo 86.1 de la Constitución. Por un lado, se exige un presupuesto de hecho habilitante, en concreto una «extraordinaria y urgente necesidad», y por otro, se limita la aplicación del decreto-ley, en el sentido de que están vedados para este cauce de normación determinados ámbitos materiales, como los derechos contemplados en el Estatuto, el régimen electoral, el presupuesto o las instituciones de la Junta de Andalucía.

Esta similar configuración determina que sea de aplicación la doctrina del Tribunal Constitucional, expresada en múltiples sentencias, tanto por lo que respecta al presupuesto de hecho habilitante como en lo que hace referencia a la definición de los límites materiales del decreto-ley.

Respecto a la habilitación necesaria para dictar un decreto- ley, «extraordinaria y urgente necesidad», sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional -como por ejemplo las sentencias 29/1982, 6/1983, 29/1986 y 23/1993- han moderado los términos literales de dicha exigencia, de forma que son constitucionalmente admisibles aquellos decretos-leyes dictados por circunstancias difíciles de prever o en virtud de coyunturas económicas que demandan una rápida respuesta. En estos términos se pronuncia la sentencia 182/1997, de 28 de octubre, que indica, en su fundamento jurídico tercero, que «nuestra Constitución ha adoptado una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del decreto-ley que, por una parte, no lleva a su completa prescripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo en forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, de modo que la utilización de ese instrumento normativo se estima legítima en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta».

En cuanto a los límites materiales a la aplicación del decreto- ley, y más concretamente a la existencia de dichos límites en el ámbito tributario, la posición del Tribunal Constitucional se fija en la sentencia 182/1997, consolidándose dicha doctrina en posteriores sentencias (137/2003, 108/2004 y 189/2005). La citada sentencia 182/1997, en su fundamento jurídico sexto, procede a delimitar cuál es el alcance que puede tener el decreto-ley en materia tributaria: «la cláusula restrictiva del artículo 86.1 de la Constitución («no podrán afectar...») debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución (...) ni permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I». De esta forma, se afirma en su fundamento jurídico séptimo que el «decreto-ley no puede alterar ni el régimen general ni los elementos esenciales del deber de contribuir».

II

Sentado el marco general que debe presidir la utilización de esta figura, debe señalarse que el presente decreto-ley de medidas tributarias y financieras de impulso a la actividad económica de Andalucía es respetuoso con el citado marco general, por cuanto todas las medidas que en el mismo se incluyen se orientan a mejorar de forma urgente la coyuntura actual de la economía andaluza.

En relación con las materias que pueden regularse por decreto-ley, desde un punto de vista competencial, la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencias normativas en materia de tributos cedidos y de regulación de sus propios tributos, de conformidad con lo previsto en los apartados 1 y 2 del artículo 180 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, así como en materia de hacienda, de acuerdo con el artículo 176 del citado Estatuto. Desde el punto de vista relativo a los límites materiales, el presente decreto-ley es respetuoso con los ámbitos vedados a este instrumento normativo, de acuerdo con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sucesivas sentencias.

La adopción de las medidas de carácter fiscal y financiero previstas en este decreto-ley encuentra su justificación en la necesidad de contribuir a impulsar la actividad económica para paliar los efectos de la actual situación de desaceleración que atraviesa la economía.

En este sentido, las medidas en materia del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones se encaminan a facilitar la adquisición de la primera vivienda y a mejorar el beneficio fiscal existente en Andalucía, que elimina la tributación de las adquisiciones mortis causa hasta un determinado importe; eliminación de la tributación que, en muchas ocasiones, determinará que las cantidades percibidas se apliquen a la reducción del endeudamiento derivado de la adquisición de la vivienda habitual.

Respecto a las modificaciones que se operan en la Tasa por actividades de control e inspección sanitaria en mataderos, salas de despiece, instalaciones de transformación de la caza, salas de tratamiento de reses de lidia y otros establecimientos alimentarios sujetos a control oficial, la utilización del decreto-ley se justifica por cuanto el método para la determinación del importe de la tasa por el que se opta, y que prevé el Reglamento (CE) núm. 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004, incluye una relación de deducciones que reducen la carga tributaria que debe soportar el sujeto pasivo, mejorando, en consecuencia, por vía fiscal la competitividad del sector.

En lo que respecta a los límites materiales, y de forma más concreta para las medidas de naturaleza tributaria, como se ha señalado con anterioridad, el decreto-ley respeta la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional.

En relación al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 189/2005, de 7 de julio, admite la utilización de esta figura para este impuesto. En concreto señala que el mismo «no se configura como un tributo global sobre la renta o sobre el consumo, sino que se limita a gravar una manifestación concreta de capacidad económica, la que se pone de manifiesto con las adquisiciones lucrativas de bienes o derechos (...), razón por la cual no puede afirmarse que la modificación parcial de su base imponible para determinados sujetos pasivos repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes ».

El caso de la Tasa por actividades de control e inspección sanitaria, y trayendo a colación la sentencia 108/2004, de 30 de junio, es del todo evidente que las modificaciones en esta figura tributaria no provocan «un cambio sustancial de la posición de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario», de manera que no afectan a la «esencia del deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el art. 31.1 CE».

Por último, también se justifica plenamente la medida consistente en la concesión de avales para garantizar los valores de renta fija emitidos por los fondos de titulización de activos, ya que tiene como objetivo mejorar tanto la actividad productiva de las empresas como impulsar el sector de la vivienda. En este sentido, las turbulencias financieras a las que se ha hecho referencia, que presiden la actual coyuntura de los mercados financieros internacionales, y que dan lugar a fuertes restricciones en el acceso al crédito, afecta particularmente a las pymes así como a los ciudadanos de menores recursos económicos. Por lo que se refiere a las pymes, que significan más del 90 por ciento del tejido empresarial andaluz, su principal problema endémico lo constituye el acceso a la financiación, lo cual resulta especialmente negativo en un escenario de endurecimiento de las condiciones de acceso al crédito. Por lo que se refiere a los ciudadanos de menores recursos económicos y en relación a una necesidad básica como es el acceso a la vivienda, resulta necesario que las entidades financieras pongan a su disposición financiación suficiente para acceder a las distintas modalidades de vivienda protegida que están impulsándose desde el Gobierno andaluz.

III

En cuanto a la estructura del decreto-ley, consta de ocho artículos, distribuidos en dos títulos: «Medidas Tributarias» y «Medidas Financieras», cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

Por lo que respecta a las medidas en sí, en el caso del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones se introduce una reducción del 99 por ciento del importe de la base imponible en las donaciones para la adquisición de la primera vivienda habitual. Para ser beneficiario de esta medida, se exige como requisitos más relevantes que el donatario sea menor de 35 años o sea una persona con discapacidad con un determinado grado de minusvalía reconocido, y que la vivienda esté situada en el territorio de la Comunidad Autónoma. Por lo que respecta a la segunda medida, se mejora en 50.000 euros la reducción en la base imponible para herencias, que, de esta forma, queda situada en 175.000 euros.

En cuanto la tasa por actividades de control e inspección sanitaria las medidas están directamente vinculadas a la elección de un sistema de cálculo de la cuota, fijado en función de importes mínimos por animal o por tonelada de carne, frente a un sistema basado en el coste para la autoridad competente. Conforme a lo anterior, se modifica el sistema de liquidación de la tasa, de forma que, como regla general, el obligado al pago debe también realizar una autoliquidación con carácter trimestral.

Por último, respecto a la concesión de avales, supone la implantación en la Comunidad Autónoma de una línea de avales a títulos de renta fija emitidos por fondos de titulización de activos, cuyo colateral esté constituido por préstamos o créditos a pymes, o que financien viviendas protegidas. Las entidades de crédito cedentes de los derechos de créditos se comprometen a reinvertir la liquidez así obtenida en préstamos o créditos a pymes o relacionados con la vivienda protegida. Para que tal medida pueda implantarse de forma efectiva en Andalucía resulta preciso introducir en la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía una disposición expresa que habilite a la Comunidad Autónoma a conceder este tipo de avales.

Por todo ello, en uso de la autorización concedida en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, a propuesta del Vicepresidente Segundo de la Junta de Andalucía y Consejero de Economía y Hacienda, y previa deliberación del Consejo de Gobierno en su reunión del día 3 de junio de 2008,

DISPONGO