Sumario

Ley [ANDALUCÍA] 3/1983, 1 junio, derogada por apartado 1 del número 1 de la Disposición Derogatoria Única de Ley [ANDALUCÍA] 5/2010, 11 junio, de Autonomía Local de Andalucía («B.O.J.A.» 23 junio) el 23 de julio de 2010.

Exposición de Motivos

I. Justificación y naturaleza de la Ley

La Organización Territorial de la Comunidad Autónoma requiere una Ley que, recogiendo la estructura que a tenor de la Constitución y el Estatuto de Autonomía actualmente la vertebra, establezca qué entes pueden crearse para completar dicha organización y, fundamentalmente, regule cómo se articulan las competencias de las distintas administraciones en presencia.

Esta Ley, cuya oportunidad se justifica en la necesidad de clarificar el entramado de los entes territoriales que integran la Comunidad Autónoma, da, además, cumplimiento a diversos mandatos estatutarios referidos a esta materia. Se dicta, en fin, al amparo de lo establecido en los artículos 148.1, 1º y 2º, 149.1, 18 y 152 de la Constitución así como de lo prevenido en el artículo 13, 1º y 3º, del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

No se trata de la legislación de régimen local que, en desarrollo de las bases establecidas por el Estado, corresponde emanar a la Comunidad Autónoma. Por el momento resulta inoportuno abordar tal legislación de desarrollo, supuesto que un cambio profundo en el régimen local, al objeto de adecuar su legislación a las normas constitucionales, parece previsible. No se desciende, por ello mismo, a una regulación pormenorizada de los distintos tipos posibles de municipios, ni se entra en las cuestiones relativas al régimen jurídico de los entes locales. No obstante, la Ley es, en todo momento, respetuosa con la legislación de régimen local vigente, sin que, por tanto, se haya producido forzamiento alguno de aquélla.

Debe añadirse, por último, que la ley se ocupa sólo de las entidades territoriales, es decir, aquellas cuyo territorio es elemento constitutivo, significando ello la situación de supremacía general sobre la población de aquel dotados de una universalidad de éstos. No se agota, por tanto, el elenco posible de entes locales cuya regulación, ya se ha dicho, no es objeto de la presente Ley.

Se trata sólo, ahora, de abordar el tema de la organización territorial de la Comunidad Autónoma y el de las fórmulas de relación entre los distintos entes a fin de optimizar su actividad administrativa y de dar cumplimiento al objetivo último de toda administración cual es el servicio a los intereses generales.

II. Los entes territoriales

La Ley parte de la existencia real de tres instancias administrativas: el municipio, la provincia y la administración de la propia Comunidad Autónoma. De acuerdo con la Constitución se reconoce la existencia de intereses peculiares o específicos de la provincia y el municipio, y se respeta, también, el mandato constitucional recogido en nuestro Estatuto de que tales intereses se gestionen por órganos independientes y con personalidad jurídica propia, es decir, con arreglo al principio de autonomía. Asimismo se reafirma la autonomía de la Junta de Andalucía como institución en que se organiza el autogobierno de la Comunidad Autónoma y, dentro de ella, de su administración.

De conformidad con lo previsto en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía para Andalucía se reitera, a su vez, la posibilidad de crear comarcas u otras entidades territoriales cuya base venga constituida por la agrupación de municipios limítrofes. La Ley, sin embargo, no ha querido llegar más allá del simple establecimiento de los criterios que deberán ser observados en caso de que fuere oportuna la creación efectiva posterior de estos otros entes territoriales.

Se hace remisión, por lo tanto, a una legislación posterior que establecerá, en su caso, el procedimiento específico de creación, debiendo recoger, junto al requisito de la anuencia de los municipios afectados la configuración de los órganos de gobierno del futuro ente supramunicipal.

Con este tratamiento del tema comarcal se quiere atender a las dos ideas que deben presidir la cuestión. Por una parte, la de que el reconocimiento de la agrupación municipal infraprovincial responda a un hecho real de homogeneidad del área. Por otra, la de que la justificación de la institucionalización de este espacio de convivencia y actividad económica responda a la necesidad, en su caso, de dotarlo de una organización eficaz.

Consecuentemente, entiende la Ley que esta institucionalización no debe ser un paso previo, sino la meta a la que se llega tras la constatación de la necesidad de la misma. Queda excluida, por lo tanto, la imposición de un determinado mapa comarcal; se opta por reconocer, caso por caso, la existencia de esos ámbitos supramunicipales haciéndose eco de la voluntad social subyacente que en este sentido se exprese. Se evita, de esta forma, la actuación «per saltum», eligiéndose, como momento de institucionalización de la entidad territorial de una determinada agrupación de municipios, aquel en el que dicho asociacionismo municipal se haya demostrado acertado.

De aquí que la Ley, obviando la regulación de las agrupaciones municipales, puesto que lo están ya en la legislación de régimen local y en la general administrativa, se pronuncie ordenando al Consejo de Gobierno el fomento del asociacionismo municipal. Estas fórmulas austeras en infraestructura burocrática son las que, se estima, deben ir creando el camino hacia otras instituciones territoriales más complejas que, en su momento, se consideran necesarias.

La Ley en definitiva, se decanta por el reconocimiento de lo espontáneo, de lo enraizado en lo real, sin perjuicio del fomento de las tendencias coherentes con el interés general de Andalucía.

III. La articulación de competencias

En el capítulo segundo de la Ley se aborda la cuestión de la articulación de las competencias entre los distintos entes territoriales que integran la Comunidad Autónoma.

Es importante resaltar los principios de que se parte a la hora de ordenar dicha articulación y que son los recogidos en el tercero de los preceptos de la Ley. Los principios de autonomía, eficacia, descentralización, coordinación y solidaridad presiden la organización territorial, y el equilibrio entre ellos será la más sabia norma de conducta de los entes en juego. Todos ellos están informados, a su vez, desde el punto de vista teleológico, por un principio: el servicio al interés general con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico.

El principio de autonomía, referido a municipios, provincias y Comunidades Autónomas, viene recogido en el art. 137 de la Constitución.

Sin perjuicio de las diferencias notables que se aprecian en la regulación constitucional de la autonomía, referida a municipios y provincias, de un lado, y a las Comunidades Autónomas, de otro, de entre las que no es la menor el hecho de que la autonomía de aquéllos es sólo administrativa y la de éstas tiene un claro contenido político, la Ley reconoce la garantía institucional que la Constitución contiene para este principio y la regula en consecuencia.

En efecto la Constitución recoge la garantía institucional de las autonomías locales no sólo en el artículo 137 ya citado, sino, más expresamente, en el art. 140 para los municipios y, de manera implícita, en el art. 141 para las provincias.

Como ha establecido la doctrina científica, la garantía institucional referida a municipios y provincias comporta una doble vertiente: la objetiva y la subjetiva. Desde el primer punto de vista, se asegura el autogobierno municipal y provincial. Desde el segundo, se subjetiviza el autogobierno, residenciándolo en Ayuntamientos o Diputaciones (o en cabildos, consejos y otras corporaciones representativas en lugar de Diputaciones, especificación ésta que para nosotros huelga tras lo establecido en el artículo 4.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía).

Ambos aspectos son fielmente recogidos en la presente Ley, dando cumplimiento así a lo previsto en el Estatuto y respetando el primero de los elementos de la categoría, la dirección de la protección, es decir, la vinculación al legislador ordinario.

Un paso más en la legislación del concepto revela el contenido de la garantía que la Constitución refiere, como ha recogido ya la jurisprudencia constitucional, a la gestión de los respectivos intereses de las instituciones garantizadas.

Cuales sean estos intereses es algo que la Constitución no concreta, ya que, como señala el Tribunal Constitucional en sentencia de 28 de julio de 1981, es cuestión que se difiere al legislador ordinario, con el límite, a su libre disposición, de no excluir a las instituciones garantizadas de la gestión de los asuntos que les afecten, sea a través de competencias exclusivas o, lo que hoy se ve como más deseable: de competencias compartidas, así como de respetar un haz de potestades públicas para esta gestión, cuyo mínimo se cifra en la potestad reglamentaria, organizativa, tributaria y financiera.

De todas formas, la presente Ley no entra en hacer un listado de materias, más propias de la legislación de régimen local y, más aún, de la legislación sectorial o reguladora de las distintas materias sobre las que incide la acción administrativa. En cualquier caso, incluso las leyes de régimen local se ven tradicionalmente abocadas a incluir, tras el listado correspondiente, una cláusula general de apoderamiento respecto a todas aquellas actividades que se ordenen a la satisfacción de los intereses territoriales respectivos, sin perjuicio de la necesaria articulación con otras instancias administrativas, cuando también éstas vean implicados los intereses que sirven.

En cuanto a las potestades públicas mínimas que viabilizan la garantía, tampoco es objeto de regulación en esta Ley por lo que hace a las competencias propias de municipios y provincias.

Pues bien, la presente Ley respeta, escrupulosamente, el principio de autonomía local para la gestión de los intereses propios y específicos de municipios y provincias en todos sus aspectos, sin establecer siquiera los controles de legalidad y oportunidad que las relaciones de tutela y vigilancia implican. Es ésta una cuestión que se reserva a la legislación de régimen local por tener en ella su sitio natural y su perspectiva adecuada, lo que no implica descoordinación, ya que, hasta la nueva Ley de Régimen Local, se cuenta con la vigente y, más concretamente, con la Ley 40/81, de 28 de octubre, sobre Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

En cuanto a la posibilidad de que la Administración de la Comunidad Autónoma delegue o asigne la cuestión ordinaria de servicios propios de la misma a los entes locales, lejos de menguar la autonomía de éstos, cuyo ámbito -la gestión de intereses específicos- queda intacto, la robustece al reafirmar y revitalizar la existencia del ente mismo.

El principio de autonomía, como objeto de garantía institucional también hace referencia a la Comunidad Autónoma y, por ende, a su administración. La Constitución así lo recoge no sólo en el art. 137, común a municipios y provincias, sino expresamente en el 2º de sus preceptos, en el que se encuentra una mención específica a la autonomía de las nacionalidades y regiones. En efecto, dicho artículo señala: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas»

Por otra parte, y reforzando aún más la garantía, la Constitución misma dispone su definición en el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que se ordena directamente a la norma fundamental y que se convierte así en la «norma institucional básica» de la Comunidad Autónoma ( art. 147.1 de la Constitución). A mayor abundamiento y diferenciación respecto de las autonomías locales, la Constitución precisa el contenido de la autonomía con detalle, no sólo por lo que se refiere a las materias que van a ser asumidas como propias, sino incluso para las autonomías como la de Andalucía, por lo que hace a un mínimo de órganos de autogobierno. Finalmente, el texto constitucional (Título VIII), para el tipo de autonomía por el que ha optado Andalucía, prevé un contenido más intenso en cuanto que excede de lo meramente administrativo para alcanzar lo político es decir, la capacidad de asumir la potestad legislativa. Aunque ésta se residencia en la Asamblea Legislativa o Parlamento, no cabe duda de que la Administración de la Comunidad Autónoma, como «comisionado de poder» en una terminología bien conocida, ve reforzadas sus potestades administrativas, su propia autonomía espacial y competencial.

Desde esta óptica de la autonomía de la Comunidad es desde la que la Ley aborda el tema de la gestión directa de sus competencias y la delegación o asignación de la gestión ordinaria de sus servicios.

La Comunidad Autónoma, y en lo que a competencias puramente administrativas hace su administración tiene asumida la competencia exclusiva sobre la organización y estructura de sus instituciones de autogobierno -según recoge el artículo 13.1 del Estatuto-; de ahí que esta competencia sea indeclinable no sólo porque viene prevista en su norma institucional básica sino por aplicación del principio general de Derecho que así lo impone.

De otro lado es un contenido mínimo de la garantía institucional de la autonomía, como sabemos, el de la potestad organizativa, en cuya ausencia cabe dudar legítimamente de la existencia misma del ente cuya autonomía se pretende garantizar.

Pues bien, según estas ideas y principios, la Ley reconoce la Autonomía de la Administración de la Comunidad Autónoma para la gestión de sus competencias, del mismo modo que lo hace para municipios y provincias.

Por otra parte, y en aplicación de los principios de economía, eficacia, coordinación y descentralización, regula la Ley los supuestos de delegación y asignación de la gestión ordinaria de los servicios. La finalidad de esta previsión legal no es otra que posibilitar la más adecuada forma de actuación administrativa y la mejor presentación de los servicios al administrado. Esta es la idea que debe presidir la correspondiente decisión.

La Ley prevé una serie de mecanismos de dirección y control que la Administración autonómica puede reservarse con el doble fin de tutelar en todo momento la no enajenación de su potestad organizativa componente del núcleo esencial del contenido competencial de la garantía institucional de su autonomía. Estas fórmulas de dirección y control en nada atentan a la autonomía local, toda vez que no se produce sobre las competencias propias de los entes locales para la gestión de sus intereses específicos, ámbito éste al que ampara su propia garantía institucional.

La Ley pondera, por otro lado, estas facultades de dirección y control que puede reservarse la Administración autonómica, de modo que pueden resultar más intensas en proporción inversa a la menor atribución de competencias. De esta forma, salvaguardando siempre el principio general de inalienabilidad de potestades, se establece una gradación que adquiere su mayor intensidad potencial cuando las Diputaciones están gestionando los servicios periféricos de la Administración de la Comunidad Autónoma.

Se realiza todo ello, no obstante, sin contravenir lo dispuesto en la vigente legislación de régimen local que, antes bien, se toma como legislación básica.

Los principios de eficacia, descentralización, coordinación y solidaridad son, como se ha dicho, los que la ley entiende que deben ordenar la articulación de competencias.

Los principios de eficacia y solidaridad, junto con los clásicos de descentralización y coordinación, han recibido respaldo constitucional al ser recogidos en los artículos 103.1 y 138 del texto fundamental.

La solidaridad intracomunitaria así como la que debe informar las relaciones entré las distintas Comunidades Autónomas, tiene acogida además en el artículo 12.3, párrafos 7 y 9, del Estatuto de Autonomía para Andalucía. El cumplimiento de los objetivos en función de los cuales la Comunidad Autónoma Andaluza ejerce sus poderes, objetivos recogidos en el citado art. 12, es el que debe presidir la actuación de su administración. Por ello, esta Ley no hace compartición estanca de competencias, cuya obsolescencia, por otra parte, acaecería pronto, sin duda, por cuanto tal atribución apriorística tiene de inadecuación a las necesidades sociales cambiantes, sino que proporciona los instrumentos con los que servir al interés general, en cada caso con la decisión adecuada. Es necesario descentralizar y acercar, siempre que sea posible, la administración al ciudadano, es también imprescindible coordinar la actuación de todas las instancias administrativas; es un mandato que se debe cumplir el remover las desigualdades, y es asimismo importante que se tengan presentes criterios de eficacia que hagan de la Administración un instrumento rentable.

Todos estos principios, como el resto de los que informan el ordenamiento jurídico, no son sólo píos deseos o retórica vacía, sino que integran el «bloque de la legalidad» y tienen, por ello, eficacia normativa. Forman parte, en definitiva, de lo jurídico que «se extiende a los principios y a la normativa inmanente en la naturaleza de las instituciones» y la conformidad o disconformidad de los actos de la Administración habrá que referirla también a ellos como parte que son del Ordenamiento Jurídico. La Ley, no obstante, siguiendo el ejemplo de la Constitución, ha querido recoger alguno de ellos en su articulado por la virtualidad hermenéutica que ello comporta.

Finalmente, merece también destacarse que las ideas, que hasta aquí se han resaltado, no se consideran sólo válidas para las relaciones entre las Comunidades Autónomas y los Entes Locales. Sirven también para racionalizar la actuación de éstos y para orientar la relación entre ellos. Los mismos criterios de eficacia, de coordinación, etc., deben ser observados por los Entes Locales, y también éstos tienen la responsabilidad de adecuar su actuación a la mejor consecución del interés general. De ahí que la Ley prevea asimismo la posibilidad de que se produzcan transferencias y delegaciones entre Entes Locales.

En definitiva, la Ley procura la colaboración y cooperación de todas las Administraciones Públicas como el mejor medio de servir los intereses generales, finalidad a la que han de orientar a tenor de lo dispuesto en el art. 103 de la Constitución.

CAPITULO PRIMERO

De las entidades territoriales

CAPITULO II

De la articulación de competencias entre los distintos entes territoriales

SECCION PRIMERA

Normas generales

SECCION SEGUNDA

De las competencias de la Comunidad Autónoma delegadas y asignadas

SECCION TERCERA

De las transferencias y delegaciones de competencias de los demás entes territoriales