Sumario

Ley [ANDALUC虯] 3/1983, 1 junio, derogada por apartado 1 del n鷐ero 1 de la Disposici髇 Derogatoria 趎ica de Ley [ANDALUC虯] 5/2010, 11 junio, de Autonom韆 Local de Andaluc韆 (獴.O.J.A.� 23 junio) el 23 de julio de 2010.

Exposici髇 de Motivos

I. Justificaci髇 y naturaleza de la Ley

La Organizaci髇 Territorial de la Comunidad Aut髇oma requiere una Ley que, recogiendo la estructura que a tenor de la Constituci髇 y el Estatuto de Autonom韆 actualmente la vertebra, establezca qu� entes pueden crearse para completar dicha organizaci髇 y, fundamentalmente, regule c髆o se articulan las competencias de las distintas administraciones en presencia.

Esta Ley, cuya oportunidad se justifica en la necesidad de clarificar el entramado de los entes territoriales que integran la Comunidad Aut髇oma, da, adem醩, cumplimiento a diversos mandatos estatutarios referidos a esta materia. Se dicta, en fin, al amparo de lo establecido en los art韈ulos 148.1, 1� y 2�, 149.1, 18 y 152 de la Constituci髇 as� como de lo prevenido en el art韈ulo 13, 1� y 3�, del Estatuto de Autonom韆 para Andaluc韆.

No se trata de la legislaci髇 de r間imen local que, en desarrollo de las bases establecidas por el Estado, corresponde emanar a la Comunidad Aut髇oma. Por el momento resulta inoportuno abordar tal legislaci髇 de desarrollo, supuesto que un cambio profundo en el r間imen local, al objeto de adecuar su legislaci髇 a las normas constitucionales, parece previsible. No se desciende, por ello mismo, a una regulaci髇 pormenorizada de los distintos tipos posibles de municipios, ni se entra en las cuestiones relativas al r間imen jur韉ico de los entes locales. No obstante, la Ley es, en todo momento, respetuosa con la legislaci髇 de r間imen local vigente, sin que, por tanto, se haya producido forzamiento alguno de aqu閘la.

Debe a馻dirse, por 鷏timo, que la ley se ocupa s髄o de las entidades territoriales, es decir, aquellas cuyo territorio es elemento constitutivo, significando ello la situaci髇 de supremac韆 general sobre la poblaci髇 de aquel dotados de una universalidad de 閟tos. No se agota, por tanto, el elenco posible de entes locales cuya regulaci髇, ya se ha dicho, no es objeto de la presente Ley.

Se trata s髄o, ahora, de abordar el tema de la organizaci髇 territorial de la Comunidad Aut髇oma y el de las f髍mulas de relaci髇 entre los distintos entes a fin de optimizar su actividad administrativa y de dar cumplimiento al objetivo 鷏timo de toda administraci髇 cual es el servicio a los intereses generales.

II. Los entes territoriales

La Ley parte de la existencia real de tres instancias administrativas: el municipio, la provincia y la administraci髇 de la propia Comunidad Aut髇oma. De acuerdo con la Constituci髇 se reconoce la existencia de intereses peculiares o espec韋icos de la provincia y el municipio, y se respeta, tambi閚, el mandato constitucional recogido en nuestro Estatuto de que tales intereses se gestionen por 髍ganos independientes y con personalidad jur韉ica propia, es decir, con arreglo al principio de autonom韆. Asimismo se reafirma la autonom韆 de la Junta de Andaluc韆 como instituci髇 en que se organiza el autogobierno de la Comunidad Aut髇oma y, dentro de ella, de su administraci髇.

De conformidad con lo previsto en la Constituci髇 y en el Estatuto de Autonom韆 para Andaluc韆 se reitera, a su vez, la posibilidad de crear comarcas u otras entidades territoriales cuya base venga constituida por la agrupaci髇 de municipios lim韙rofes. La Ley, sin embargo, no ha querido llegar m醩 all� del simple establecimiento de los criterios que deber醤 ser observados en caso de que fuere oportuna la creaci髇 efectiva posterior de estos otros entes territoriales.

Se hace remisi髇, por lo tanto, a una legislaci髇 posterior que establecer�, en su caso, el procedimiento espec韋ico de creaci髇, debiendo recoger, junto al requisito de la anuencia de los municipios afectados la configuraci髇 de los 髍ganos de gobierno del futuro ente supramunicipal.

Con este tratamiento del tema comarcal se quiere atender a las dos ideas que deben presidir la cuesti髇. Por una parte, la de que el reconocimiento de la agrupaci髇 municipal infraprovincial responda a un hecho real de homogeneidad del 醨ea. Por otra, la de que la justificaci髇 de la institucionalizaci髇 de este espacio de convivencia y actividad econ髆ica responda a la necesidad, en su caso, de dotarlo de una organizaci髇 eficaz.

Consecuentemente, entiende la Ley que esta institucionalizaci髇 no debe ser un paso previo, sino la meta a la que se llega tras la constataci髇 de la necesidad de la misma. Queda excluida, por lo tanto, la imposici髇 de un determinado mapa comarcal; se opta por reconocer, caso por caso, la existencia de esos 醡bitos supramunicipales haci閚dose eco de la voluntad social subyacente que en este sentido se exprese. Se evita, de esta forma, la actuaci髇 玴er saltum�, eligi閚dose, como momento de institucionalizaci髇 de la entidad territorial de una determinada agrupaci髇 de municipios, aquel en el que dicho asociacionismo municipal se haya demostrado acertado.

De aqu� que la Ley, obviando la regulaci髇 de las agrupaciones municipales, puesto que lo est醤 ya en la legislaci髇 de r間imen local y en la general administrativa, se pronuncie ordenando al Consejo de Gobierno el fomento del asociacionismo municipal. Estas f髍mulas austeras en infraestructura burocr醫ica son las que, se estima, deben ir creando el camino hacia otras instituciones territoriales m醩 complejas que, en su momento, se consideran necesarias.

La Ley en definitiva, se decanta por el reconocimiento de lo espont醤eo, de lo enraizado en lo real, sin perjuicio del fomento de las tendencias coherentes con el inter閟 general de Andaluc韆.

III. La articulaci髇 de competencias

En el cap韙ulo segundo de la Ley se aborda la cuesti髇 de la articulaci髇 de las competencias entre los distintos entes territoriales que integran la Comunidad Aut髇oma.

Es importante resaltar los principios de que se parte a la hora de ordenar dicha articulaci髇 y que son los recogidos en el tercero de los preceptos de la Ley. Los principios de autonom韆, eficacia, descentralizaci髇, coordinaci髇 y solidaridad presiden la organizaci髇 territorial, y el equilibrio entre ellos ser� la m醩 sabia norma de conducta de los entes en juego. Todos ellos est醤 informados, a su vez, desde el punto de vista teleol骻ico, por un principio: el servicio al inter閟 general con sometimiento pleno al ordenamiento jur韉ico.

El principio de autonom韆, referido a municipios, provincias y Comunidades Aut髇omas, viene recogido en el art. 137 de la Constituci髇.

Sin perjuicio de las diferencias notables que se aprecian en la regulaci髇 constitucional de la autonom韆, referida a municipios y provincias, de un lado, y a las Comunidades Aut髇omas, de otro, de entre las que no es la menor el hecho de que la autonom韆 de aqu閘los es s髄o administrativa y la de 閟tas tiene un claro contenido pol韙ico, la Ley reconoce la garant韆 institucional que la Constituci髇 contiene para este principio y la regula en consecuencia.

En efecto la Constituci髇 recoge la garant韆 institucional de las autonom韆s locales no s髄o en el art韈ulo 137 ya citado, sino, m醩 expresamente, en el art. 140 para los municipios y, de manera impl韈ita, en el art. 141 para las provincias.

Como ha establecido la doctrina cient韋ica, la garant韆 institucional referida a municipios y provincias comporta una doble vertiente: la objetiva y la subjetiva. Desde el primer punto de vista, se asegura el autogobierno municipal y provincial. Desde el segundo, se subjetiviza el autogobierno, residenci醤dolo en Ayuntamientos o Diputaciones (o en cabildos, consejos y otras corporaciones representativas en lugar de Diputaciones, especificaci髇 閟ta que para nosotros huelga tras lo establecido en el art韈ulo 4.2 del Estatuto de Autonom韆 para Andaluc韆).

Ambos aspectos son fielmente recogidos en la presente Ley, dando cumplimiento as� a lo previsto en el Estatuto y respetando el primero de los elementos de la categor韆, la direcci髇 de la protecci髇, es decir, la vinculaci髇 al legislador ordinario.

Un paso m醩 en la legislaci髇 del concepto revela el contenido de la garant韆 que la Constituci髇 refiere, como ha recogido ya la jurisprudencia constitucional, a la gesti髇 de los respectivos intereses de las instituciones garantizadas.

Cuales sean estos intereses es algo que la Constituci髇 no concreta, ya que, como se馻la el Tribunal Constitucional en sentencia de 28 de julio de 1981, es cuesti髇 que se difiere al legislador ordinario, con el l韒ite, a su libre disposici髇, de no excluir a las instituciones garantizadas de la gesti髇 de los asuntos que les afecten, sea a trav閟 de competencias exclusivas o, lo que hoy se ve como m醩 deseable: de competencias compartidas, as� como de respetar un haz de potestades p鷅licas para esta gesti髇, cuyo m韓imo se cifra en la potestad reglamentaria, organizativa, tributaria y financiera.

De todas formas, la presente Ley no entra en hacer un listado de materias, m醩 propias de la legislaci髇 de r間imen local y, m醩 a鷑, de la legislaci髇 sectorial o reguladora de las distintas materias sobre las que incide la acci髇 administrativa. En cualquier caso, incluso las leyes de r間imen local se ven tradicionalmente abocadas a incluir, tras el listado correspondiente, una cl醬sula general de apoderamiento respecto a todas aquellas actividades que se ordenen a la satisfacci髇 de los intereses territoriales respectivos, sin perjuicio de la necesaria articulaci髇 con otras instancias administrativas, cuando tambi閚 閟tas vean implicados los intereses que sirven.

En cuanto a las potestades p鷅licas m韓imas que viabilizan la garant韆, tampoco es objeto de regulaci髇 en esta Ley por lo que hace a las competencias propias de municipios y provincias.

Pues bien, la presente Ley respeta, escrupulosamente, el principio de autonom韆 local para la gesti髇 de los intereses propios y espec韋icos de municipios y provincias en todos sus aspectos, sin establecer siquiera los controles de legalidad y oportunidad que las relaciones de tutela y vigilancia implican. Es 閟ta una cuesti髇 que se reserva a la legislaci髇 de r間imen local por tener en ella su sitio natural y su perspectiva adecuada, lo que no implica descoordinaci髇, ya que, hasta la nueva Ley de R間imen Local, se cuenta con la vigente y, m醩 concretamente, con la Ley 40/81, de 28 de octubre, sobre R間imen Jur韉ico de las Corporaciones Locales.

En cuanto a la posibilidad de que la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma delegue o asigne la cuesti髇 ordinaria de servicios propios de la misma a los entes locales, lejos de menguar la autonom韆 de 閟tos, cuyo 醡bito -la gesti髇 de intereses espec韋icos- queda intacto, la robustece al reafirmar y revitalizar la existencia del ente mismo.

El principio de autonom韆, como objeto de garant韆 institucional tambi閚 hace referencia a la Comunidad Aut髇oma y, por ende, a su administraci髇. La Constituci髇 as� lo recoge no s髄o en el art. 137, com鷑 a municipios y provincias, sino expresamente en el 2� de sus preceptos, en el que se encuentra una menci髇 espec韋ica a la autonom韆 de las nacionalidades y regiones. En efecto, dicho art韈ulo se馻la: 獿a Constituci髇 se fundamenta en la indisoluble unidad de la Naci髇 espa駉la, patria com鷑 e indivisible de todos los espa駉les, y reconoce y garantiza el derecho a la autonom韆 de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas�

Por otra parte, y reforzando a鷑 m醩 la garant韆, la Constituci髇 misma dispone su definici髇 en el Estatuto de Autonom韆 para Andaluc韆, que se ordena directamente a la norma fundamental y que se convierte as� en la 玭orma institucional b醩ica� de la Comunidad Aut髇oma ( art. 147.1 de la Constituci髇). A mayor abundamiento y diferenciaci髇 respecto de las autonom韆s locales, la Constituci髇 precisa el contenido de la autonom韆 con detalle, no s髄o por lo que se refiere a las materias que van a ser asumidas como propias, sino incluso para las autonom韆s como la de Andaluc韆, por lo que hace a un m韓imo de 髍ganos de autogobierno. Finalmente, el texto constitucional (T韙ulo VIII), para el tipo de autonom韆 por el que ha optado Andaluc韆, prev� un contenido m醩 intenso en cuanto que excede de lo meramente administrativo para alcanzar lo pol韙ico es decir, la capacidad de asumir la potestad legislativa. Aunque 閟ta se residencia en la Asamblea Legislativa o Parlamento, no cabe duda de que la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma, como 玞omisionado de poder� en una terminolog韆 bien conocida, ve reforzadas sus potestades administrativas, su propia autonom韆 espacial y competencial.

Desde esta 髉tica de la autonom韆 de la Comunidad es desde la que la Ley aborda el tema de la gesti髇 directa de sus competencias y la delegaci髇 o asignaci髇 de la gesti髇 ordinaria de sus servicios.

La Comunidad Aut髇oma, y en lo que a competencias puramente administrativas hace su administraci髇 tiene asumida la competencia exclusiva sobre la organizaci髇 y estructura de sus instituciones de autogobierno -seg鷑 recoge el art韈ulo 13.1 del Estatuto-; de ah� que esta competencia sea indeclinable no s髄o porque viene prevista en su norma institucional b醩ica sino por aplicaci髇 del principio general de Derecho que as� lo impone.

De otro lado es un contenido m韓imo de la garant韆 institucional de la autonom韆, como sabemos, el de la potestad organizativa, en cuya ausencia cabe dudar leg韙imamente de la existencia misma del ente cuya autonom韆 se pretende garantizar.

Pues bien, seg鷑 estas ideas y principios, la Ley reconoce la Autonom韆 de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma para la gesti髇 de sus competencias, del mismo modo que lo hace para municipios y provincias.

Por otra parte, y en aplicaci髇 de los principios de econom韆, eficacia, coordinaci髇 y descentralizaci髇, regula la Ley los supuestos de delegaci髇 y asignaci髇 de la gesti髇 ordinaria de los servicios. La finalidad de esta previsi髇 legal no es otra que posibilitar la m醩 adecuada forma de actuaci髇 administrativa y la mejor presentaci髇 de los servicios al administrado. Esta es la idea que debe presidir la correspondiente decisi髇.

La Ley prev� una serie de mecanismos de direcci髇 y control que la Administraci髇 auton髆ica puede reservarse con el doble fin de tutelar en todo momento la no enajenaci髇 de su potestad organizativa componente del n鷆leo esencial del contenido competencial de la garant韆 institucional de su autonom韆. Estas f髍mulas de direcci髇 y control en nada atentan a la autonom韆 local, toda vez que no se produce sobre las competencias propias de los entes locales para la gesti髇 de sus intereses espec韋icos, 醡bito 閟te al que ampara su propia garant韆 institucional.

La Ley pondera, por otro lado, estas facultades de direcci髇 y control que puede reservarse la Administraci髇 auton髆ica, de modo que pueden resultar m醩 intensas en proporci髇 inversa a la menor atribuci髇 de competencias. De esta forma, salvaguardando siempre el principio general de inalienabilidad de potestades, se establece una gradaci髇 que adquiere su mayor intensidad potencial cuando las Diputaciones est醤 gestionando los servicios perif閞icos de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma.

Se realiza todo ello, no obstante, sin contravenir lo dispuesto en la vigente legislaci髇 de r間imen local que, antes bien, se toma como legislaci髇 b醩ica.

Los principios de eficacia, descentralizaci髇, coordinaci髇 y solidaridad son, como se ha dicho, los que la ley entiende que deben ordenar la articulaci髇 de competencias.

Los principios de eficacia y solidaridad, junto con los cl醩icos de descentralizaci髇 y coordinaci髇, han recibido respaldo constitucional al ser recogidos en los art韈ulos 103.1 y 138 del texto fundamental.

La solidaridad intracomunitaria as� como la que debe informar las relaciones entr� las distintas Comunidades Aut髇omas, tiene acogida adem醩 en el art韈ulo 12.3, p醨rafos 7 y 9, del Estatuto de Autonom韆 para Andaluc韆. El cumplimiento de los objetivos en funci髇 de los cuales la Comunidad Aut髇oma Andaluza ejerce sus poderes, objetivos recogidos en el citado art. 12, es el que debe presidir la actuaci髇 de su administraci髇. Por ello, esta Ley no hace compartici髇 estanca de competencias, cuya obsolescencia, por otra parte, acaecer韆 pronto, sin duda, por cuanto tal atribuci髇 aprior韘tica tiene de inadecuaci髇 a las necesidades sociales cambiantes, sino que proporciona los instrumentos con los que servir al inter閟 general, en cada caso con la decisi髇 adecuada. Es necesario descentralizar y acercar, siempre que sea posible, la administraci髇 al ciudadano, es tambi閚 imprescindible coordinar la actuaci髇 de todas las instancias administrativas; es un mandato que se debe cumplir el remover las desigualdades, y es asimismo importante que se tengan presentes criterios de eficacia que hagan de la Administraci髇 un instrumento rentable.

Todos estos principios, como el resto de los que informan el ordenamiento jur韉ico, no son s髄o p韔s deseos o ret髍ica vac韆, sino que integran el 玝loque de la legalidad� y tienen, por ello, eficacia normativa. Forman parte, en definitiva, de lo jur韉ico que 玸e extiende a los principios y a la normativa inmanente en la naturaleza de las instituciones� y la conformidad o disconformidad de los actos de la Administraci髇 habr� que referirla tambi閚 a ellos como parte que son del Ordenamiento Jur韉ico. La Ley, no obstante, siguiendo el ejemplo de la Constituci髇, ha querido recoger alguno de ellos en su articulado por la virtualidad hermen閡tica que ello comporta.

Finalmente, merece tambi閚 destacarse que las ideas, que hasta aqu� se han resaltado, no se consideran s髄o v醠idas para las relaciones entre las Comunidades Aut髇omas y los Entes Locales. Sirven tambi閚 para racionalizar la actuaci髇 de 閟tos y para orientar la relaci髇 entre ellos. Los mismos criterios de eficacia, de coordinaci髇, etc., deben ser observados por los Entes Locales, y tambi閚 閟tos tienen la responsabilidad de adecuar su actuaci髇 a la mejor consecuci髇 del inter閟 general. De ah� que la Ley prevea asimismo la posibilidad de que se produzcan transferencias y delegaciones entre Entes Locales.

En definitiva, la Ley procura la colaboraci髇 y cooperaci髇 de todas las Administraciones P鷅licas como el mejor medio de servir los intereses generales, finalidad a la que han de orientar a tenor de lo dispuesto en el art. 103 de la Constituci髇.

CAPITULO PRIMERO

De las entidades territoriales

CAPITULO II

De la articulaci髇 de competencias entre los distintos entes territoriales

SECCION PRIMERA

Normas generales

SECCION SEGUNDA

De las competencias de la Comunidad Aut髇oma delegadas y asignadas

SECCION TERCERA

De las transferencias y delegaciones de competencias de los dem醩 entes territoriales