Sumario

Exposici髇 de Motivos

1.

La presente Ley se inserta dentro del cumplimiento de uno de los objetivos b醩icos de la Comunidad Aut髇oma andaluza, tal como los define el art韈ulo 12 del Estatuto de Autonom韆.

La reforma agraria, expresamente mencionada en el n鷐ero 11 del apartado 3 de dicho art韈ulo, se entiende como una respuesta global a la transformaci髇, modernizaci髇 y desarrollo de las estructuras agrarias e instrumento de una pol韙ica de crecimiento, pleno empleo y correcci髇 de los desequilibrios territoriales. Supone un proceso complejo, reto hist髍icamente secular para los andaluces; proceso que se entiende iniciar con esta Ley de Reforma Agraria.

2.

Antes de entrar en la exposici髇 de las f髍mulas normativas que se contienen en la Ley, no es ociosa una reflexi髇 sobre el significado hist髍ico del problema de la tierra y de la reforma agraria, as� como sobre su concepci髇 actual a la luz de las necesidades que hoy d韆 se plantean en la agricultura andaluza.

La sociedad andaluza se ha caracterizado hist髍icamente por una estructura social muy marcada, y que ha tenido en la posesi髇 de la tierra su l韓ea divisoria. De un lado, unos pocos grandes propietarios que explotaban sus tierras de modo extensivo y de otro una gran masa de trabajadores agr韈olas sin tierra y de peque駉s campesinos con insuficiente tierra, que deb韆n acudir tambi閚 al mercado de trabajo para completar sus ingresos.

El aprovechamiento extensivo de las grandes explotaciones y la ausencia de alternativa de empleo en otras actividades daban lugar a situaciones de paro cr髇ico, con prolongados per韔dos de paro estacional, estableciendo as� las bases de una econom韆 en precario que provocaba, especialmente en ciertas coyunturas de malas cosechas, agudos problemas sociales, que daban lugar a un alto nivel de conflictividad, manifestado reiteradamente a trav閟 de movimientos huelgu韘ticos y revueltas promovidas por las organizaciones obreras.

La ausencia de un desarrollo agrario basado en la explotaci髇 eficiente de los recursos productivos y, en definitiva, los obst醕ulos al desarrollo de la econom韆, han estado ligados hist髍icamente en Andaluc韆 a la estructura de la propiedad de la tierra. De este modo, el problema de la tierra y de la concentraci髇 de la propiedad ha sido un tema que ha estado presente en todos los estudios y programas pol韙icos desarrollados en Espa馻 desde el siglo XVIII. Los economistas ilustrados y pol韙icos de finales del siglo XVIII, Campomanes, Olavide, Jovellanos, etc., no dudaron en se馻lar a la estructura de la propiedad de la tierra como un claro obst醕ulo para el desarrollo econ髆ico. Sus iniciativas y enfoque pol韙ico para afrontar el problema discurrieron por la v韆 de las grandes colonizaciones, como la de Sierra Morena.

En el siglo XIX, y bajo la influencia de las doctrinas liberales, surgen los planteamientos desamortizadores como una de las piezas claves de la pol韙ica econ髆ica de la segunda mitad de dicho siglo con objetivos de movilizaci髇 de la tierra y consolidaci髇 de la Hacienda P鷅lica. Las sucesivas desamortizaciones provocaron el cambio de manos de la propiedad de la tierra, aunque consolidaron una estructura de la propiedad con un fuerte grado de concentraci髇, y no resolvieron la ociosidad de las tierras y el bajo grado de explotaci髇 de las grandes fincas. Por ello, a principios del siglo XX, el programa pol韙ico regeneracionista aborda tambi閚 el problema de la tierra y propone un modelo de transformaci髇 basado en el regad韔 y en la creaci髇 de una clase de peque駉s agricultores. Por primera vez se une as� el problema de la transformaci髇 de la estructura de la propiedad y el de la pol韙ica hidr醬lica.

M醩 tarde ser韆n las ideas reformistas las que se impondr韆n de la mano de prestigiosos tratadistas, como Flores de Lemus y Pascual Carri髇. Estas ideas reformistas cristalizaron en el anteproyecto de Ley de Reforma Agraria redactado por la Comisi髇 T閏nica y, despu閟 de considerables avatares y de modificaciones sustanciales, en la Ley de Reforma Agraria de 1932.

El fin de la guerra civil en 1939 acab� con la experiencia de reforma agraria y supuso la devoluci髇 a sus antiguos propietarios de las fincas expropiadas. La alternativa al tema de la reforma agraria se configura, a partir de dicha 閜oca, a trav閟 de la pol韙ica de colonizaci髇 basada en la transformaci髇 en regad韔 y posterior instalaci髇 de agricultores individuales en peque駉s lotes.

Dicha colonizaci髇 s髄o contribuy� parcialmente a la transformaci髇 de la estructura de la propiedad, debido a la pol韙ica de reserva a los antiguos propietarios de una parte considerable de sus fincas, que se beneficiaban as� de la transformaci髇 a bajo precio y, por otro lado, obten韆n considerables ventajas al fijar alrededor de los latifundios una poblaci髇 de colonos con insuficiente tierra que les suministraba mano de obra.

Posteriormente, la evoluci髇 de la econom韆 espa駉la y de la propia agricultura en los a駉s cincuenta, y especialmente en la d閏ada de los sesenta, modific� notablemente la situaci髇 anterior. Durante estos a駉s se produce un fuerte proceso de modernizaci髇, aunque no homog閚eo, de la agricultura en general y de la gran explotaci髇 en particular, y a pesar de los cambios producidos por la modernizaci髇 agraria, por la pol韙ica de colonizaci髇 y por la propia din醡ica del tr醘ico privado de fincas, puede decirse que, en grandes rasgos, el grado de concentraci髇 de la propiedad en t閞minos de titularidad ha permanecido b醩icamente inalterado, y que el ejercicio de la explotaci髇 ha supuesto importantes niveles de infrautilizaci髇 de la tierra, con las consecuencias econ髆icas y sociales descritas. Quiere ello decir que el concepto de tierra ociosa, t髉ico que alent� las reivindicaciones hist髍icas de reforma agraria, tiene una lectura hoy v醠ida, aunque distinta.

3.

En efecto, aunque el desarrollo productivo de la agricultura andaluza ha sido notorio, la existencia de una determinada estructura de propiedad y explotaci髇 ha determinado una evidente infrautilizaci髇 del recurso tierra. As�, a pesar de que una gran parte de los grandes propietarios acometieron la modernizaci髇 de sus explotaciones (mecanizaci髇, mejora de la t閏nica de cultivo, introducci髇 de nuevas variedades, etc.), sus estrategias empresariales han conducido a una estructura de cultivos, a un uso del suelo y a unos desequilibrios agricultura-ganader韆 que evidencian, entre otras cosas, un aprovechamiento inadecuado de los recursos naturales de Andaluc韆.

En la mayor韆 de los casos, la estrategia empresarial de los grandes propietarios durante las 鷏timas d閏adas, ha consistido en la obtenci髇 de beneficios, minimizando el riesgo y orientando la producci髇 hacia actividades que exigieran un bajo nivel de inversi髇. En definitiva, el gran propietario no ha asumido, por regla general, los niveles normales de riesgo que toda actividad empresarial debe comportar, y, al no ser el esfuerzo productivo y de inversi髇 en las 鷏timas d閏adas suficiente, se ha dado lugar a la inadecuada explotaci髇 de los recursos y se ha contribuido a la agudizaci髇 de los problemas sociales en Andaluc韆.

La crisis econ髆ica iniciada en 1973 y agravada a finales de los a駉s setenta, con sus graves secuelas de elevado nivel de paro, no ha hecho m醩 que acentuar la necesidad de la reforma agraria. Una reforma agraria que trata de corregir los desequilibrios y deficiencias mencionadas m醩 arriba, actuando sobre el binomio estructura de propiedad-estructura productiva como un sistema de elementos interrelacionados.

4.

Ahora bien, hoy una reforma agraria para Andaluc韆 no puede plantearse como un fin en s� mismo, sino como un instrumento de cambio econ髆ico y social. A este respecto cabe decir que el desarrollo capitalista de la agricultura ha llevado a que la tierra no sea ya el 鷑ico factor b醩ico de la actividad agraria. Modificar la estructura de propiedad cuando s髄o sobre las grandes fincas es claramente insuficiente hoy, y no tiene por qu� implicar la transformaci髇 de la agricultura. Es necesario integrar la transformaci髇 de regad韔 y el adecuado aprovechamiento de los recursos hidr醬licos, la actuaci髇 en materia de concentraci髇 de explotaciones, los est韒ulos para la adopci髇 de f髍mulas de agricultura asociativa, que superen los problemas de fragmentaci髇 de la propiedad, as� como el aprovechamiento forestal y de restauraci髇 hidrol骻ico-forestal, que permitan combinar los criterios de planificaci髇 productiva con los de conservaci髇 de la naturaleza y de los recursos.

Mas, por otro lado, es imprescindible no olvidar elementos de trascendental importancia y quo se sit鷄n fuera de la esfera de la producci髇.

Una Ley de Reforma Agraria que, como 閟ta, afecta a la estructura productiva debe enmarcarse en un conjunto m醩 amplio de medidas y de acciones en el 醡bito de la comercializaci髇 agraria, industrializaci髇 agraria, financiaci髇, formaci髇 profesional y desarrollo cooperativista. Todas estas medidas de la que es cabecera esencial esta Ley, formar醤 parte de los programas de reforma agraria para Andaluc韆 del Gobierno andaluz.

5.

Es por tanto, la filosof韆 鷏tima de esta Ley de Reforma Agraria ser un medio para remover los obst醕ulos de car醕ter estructural que se oponen al adecuado desarrollo del potencial de la agricultura andaluza. Desarrollo que debe orientarse de tal modo que no entre en colisi髇, antes bien, que se adec鷈 a los criterios de ordenaci髇 general de la econom韆 y de la pol韙ica agraria de la Naci髇; y a lo que hay que a馻dir que una Ley de Reforma Agraria concebida como tal, y no como un mero programa de reforma de estructuras, transformaci髇 en regad韔s, concentraci髇 parcelaria, etc., s髄o tiene sentido en aquellas regiones donde se manifiesta un elevado grado de concentraci髇 de la propiedad. Tal vez uno de los errores de la reforma agraria de la Rep鷅lica fue su intento de aplicaci髇 a todo el territorio nacional. Por ello, esta Ley encuentra su plena justificaci髇, no s髄o jur韉ica, sino tambi閚 pol韙ica en el marco del Estado de las Autonom韆s singularmente descrito para nuestro caso en la Constituci髇 espa駉la y el Estatuto de Autonom韆.

6.

Para hacer viable este modelo de reforma agraria contiene la Ley un conjunto de normas que se estructuran en cuatro grupos diferenciados: de car醕ter general, las disposiciones org醤icas, las reguladoras de las diversas actuaciones de la Administraci髇 Auton髆ica en materia de reforma agraria y las relativas al asentamiento en las tierras p鷅licas.

7.

Las normas generales se馻lan los grandes objetivos y principios de la reforma agraria, y los criterios que los inspiran indican, b醩icamente, los instrumentos para la consecuci髇 de dichos objetivos y establecen algunas reglas concretas de car醕ter com鷑 a todas las actuaciones previstas en la Ley, como pueden ser las relativas a cautelas jur韉icas y a la creaci髇 del Cat醠ogo de Fincas R鷖ticas Mejorables, elemento esencial de la publicidad administrativa y fichero de las distintas situaciones en que pueden estar las fincas sometidas a la reforma agraria.

Los principios inspiradores de la presente Ley de Reforma Agraria, tal como los definen las expresadas normas, son: lograr el cumplimiento de la funci髇 social de la propiedad de la tierra, impulsar el establecimiento y desarrollo de explotaciones agrarias rentables social y econ髆icamente y contribuir a solucionar graves problemas sociales que aquejan al campo de Andaluc韆.

8.

Por lo que hace al primero, es sabido que la funci髇 social de la propiedad es un t髉ico jur韉ico de muy diversas interpretaciones y, ello no obstante, con carta de naturaleza en casi todos los Ordenamientos de nuestra 醨ea jur韉ico-cultural, recogido en la suprema instancia normativa que representa la Constituci髇 de 1878. A pesar de esa posible variedad de interpretaciones, se puede decir, con pr醕tica aceptaci髇 general que la funci髇 social de la propiedad supone la incorporaci髇 de la perspectiva del deber al derecho subjetivo, deber que modaliza su ejercicio; ejercicio que se aboca a la b鷖queda de un logro social, que al mismo tiempo preserve el 醡bito de poder del titular.

Ese elemento social del Derecho subjetivo es definido por la Ley en el contenido de los deberes en que consiste la funci髇 social de manera tal que queda clara su sustancia no puramente economicista, siendo de destacar, entre otras cosas, el espec韋ico hincapi� que se hace en que el ejercicio del derecho de propiedad sobre la tierra ha de tener tambi閚 como finalidad la conservaci髇 del suelo y la protecci髇 de la naturaleza.

Las reacciones frente al incumplimiento de la funci髇 social de la propiedad de los ordenamientos modernos son una serie de medidas graduales. La primera que la Ley contempla es la expropiaci髇 forzosa, pudiendo ser en el sistema de la Ley del uso o bien de la propiedad, tambi閚 de acuerdo con las modernas orientaciones en materia de propiedad, que ponen de relieve c髆o lo m醩 importante del Derecho subjetivo es el perfil del ejercicio, y no el de la titularidad pura. M醩 adelante habr� ocasi髇 de decir c髆o se ha instrumentado la panoplia expropiatoria, porque es clave para el entendimiento de la presente Ley.

9.

El segundo gran principio, establecimiento y desarrollo de explotaciones agrarias rentables social y econ髆icamente, es consecuencia tambi閚 del cumplimiento de la funci髇 social de la propiedad de la tierra. Es preciso exigir la realizaci髇 al propietario de una actividad con rentabilidad social y econ髆ica. Dentro del conjunto de medidas graduales, es instrumento para la consecuci髇 de ello la imposici髇 de planes de mejora a aquellos propietarios o explotadores de la tierra que no alcancen determinados niveles de actividad En esta misma l韓ea la Ley contempla el Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas del que m醩 tarde se volver� a hablar.

10.

El tercer gran objetivo, la soluci髇 de graves problemas sociales, viene referido a aquellos supuestos de car醕ter puntual o coyuntural, en los que la actuaci髇 de las anteriores medidas no es posible por no concurrir sus circunstancias de ejecuci髇, o por la extremada agudeza de la situaci髇 existente, y se haga necesario actuar mediante la expropiaci髇 por causa de inter閟 social, donde los derechos del propietario quedan definitivamente sacrificados para la consecuci髇 de finalidades prioritarias para la comunidad, sacrificio concebido, por supuesto, en los t閞minos de garant韆 e indemnizaci髇 que prev閚 las normas generales sobre la expropiaci髇 forzosa.

11.

El segundo gran conjunto de la Ley es el dedicado a las normas org醤icas en el que se contienen las oportunas habilitaciones, tanto el Consejo de Gobierno como a la Consejer韆 de Agricultura, para ejercitar las competencias que posean de acuerdo con el Estatuto de Autonom韆, y en funci髇 de las transferencias a la Comunidad Aut髇oma de Andaluc韆. Dichas normas org醤icas crean asimismo el Instituto Andaluz de Reforma Agraria, instrumento esencial para la ejecuci髇 de la pol韙ica de la que es medio legal la presente norma; disposiciones org醤icas que tambi閚 determinan la f髍mula de participaci髇 de las organizaciones sindicales y profesionales. Se concibe tal participaci髇 con car醕ter consultivo y a nivel provincial, con incorporaci髇 del nivel comarcal, al ser 閟te el 醡bito normal de actuaci髇 de la reforma agraria, como se expondr� m醩 adelante. Por la propia naturaleza de toda la materia org醤ica, una vez dibujados sus principios fundamentales, se ha deferido el resto al desarrollo reglamentario.

12.

La tercera r鷅rica de la Ley de Reforma Agraria es relativa a las diversas actuaciones de la Administraci髇 para la consecuci髇 de aqu閘la, actuaciones que se pueden agrupar y clasificar convencionalmente en las que inciden m醩 directamente sobre las explotaciones singulares (aunque concebidas dentro de una planificaci髇) y aquellas otras que tienen como objetivo m醩 la transformaci髇 del entorno donde se mueven las singulares explotaciones, que la de estas mismas, aunque es evidente que en muchas ocasiones concurrir醤 ambos tipos de actuaci髇, y que no cabe concebirlas como compartimentos estancos.

Se debe poner de relieve que el 醡bito de ejecuci髇 de la Ley de Reforma Agraria es la comarca, siendo el instrumento normativo utilizado con car醕ter fundamental el Decreto de Actuaci髇 Comarcal de Reforma Agraria, que, reflejando los criterios generales de la Ley, es tambi閚 un Decreto planificador 玜d hoc� para cada comarca que persigue una reestructuraci髇 global del h醔itat rural de la zona.

Conviene poner de manifiesto que pieza fundamental de cada Decreto de Actuaci髇 de Reforma Agraria es la determinaci髇 de los 韓dices t閏nico-econ髆icos que determinan las diversas medidas sobre las explotaciones y que suponen una objetivaci髇 del grado de aprovechamiento de los recursos en tres variables fijas -producci髇 bruta por hect醨ea, empleo por hect醨ea e intensidad de cultivo-, aunque pueden ser completadas por otros.

Dedica esta parte de la Ley atenci髇 a la regulaci髇 de los tipos expropiatorios de que se van a hacer uso en la reforma agraria de la Comunidad Aut髇oma andaluza. Merece resaltarse la metodolog韆 que se ha seguido para incardinar dentro de la Ley las figuras expropiatorias, pues al tiempo que la Comunidad Aut髇oma tiene competencia exclusiva en materia de reforma y desarrollo agrario, en los t閞minos que indica el art韈ulo 18.1.4� del Estatuto de Autonom韆, no la tiene en los mismos t閞minos por reservada el Estado, seg鷑 el art韈ulo 149.1.18 de la Constituci髇, en materia de expropiaci髇 forzosa; instituci髇 que se considera imprescindible, aunque sea con car醕ter instrumental, para la realizaci髇 de la reforma agraria.

La cosa no plantea mayores dificultades, si con esta 髉tica interpretamos que, al ser competencia para legislar originariamente en materia de expropiaci髇 exclusiva del poder central (art韈ulo 149.1.18 de la Constituci髇), mientras corresponde a los Organos andaluces el desarrollo legislativo y ejecuci髇 (art韈ulo 15.1.2 del Estatuto de Autonom韆), ello conlleva necesariamente que, aunque la Comunidad Aut髇oma no puede regular tipos de expropiaci髇 distintos a los consagrados por la vigente legislaci髇 general, puede remitirse a la legislaci髇 b醩ica de la expropiaci髇 forzosa, y esto es lo que precisamente se ha hecho, con alusi髇 a la tipolog韆 de la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables y la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario y a las normas generales que regulan la expropiaci髇 por raz髇 de inter閟 social.

13.

Y del mismo modo es de la competencia de la Comunidad Aut髇oma el establecimiento del Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas, que se configura como un tributo propio de la Comunidad Aut髇oma, establecido por la misma en uso del poder tributario que le reconocen los art韈ulos 133.2 de la Constituci髇 y 64 del Estatuto de Andaluc韆.

El hecho imponible del Impuesto se define por la infrautilizaci髇 de las fincas r鷖ticas, por no alcanzar en el per韔do impositivo el rendimiento 髉timo por hect醨ea fijado para cada comarca en el correspondiente Decreto de Actuaci髇 Comarcal. Por lo tanto, no se trata de gravar la mera susceptibilidad de obtenci髇 de rendimientos agropecuarios (lo que hace la Contribuci髇 Territorial R鷖tica y Pecuaria) ni los rendimientos netos realmente obtenidos (lo que hace el Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas o el Impuesto sobre Sociedades), sino de gravar la no obtenci髇 de unos rendimientos susceptibles de producirse, dato 閟te en que se materializa la infrautilizaci髇 de las fincas.

La f髍mula establecida para medir estos 玶endimientos despreciados� por el sujeto pasivo es la de restar del rendimiento 髉timo el rendimiento obtenido en el a駉 natural, o el rendimiento medio actualizado obtenido por el sujeto pasivo en los cinco a駉s anteriores, si esta 鷏tima cantidad resultare mayor.

Si bien los tributos de car醕ter real suelen ser cerradamente objetivos, en el Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas se ha introducido una m韓ima subjetivaci髇, mediante la toma en consideraci髇 de per韔dos impositivos cortos. En estos casos la cuota tributaria se calcula para la totalidad del a駉 y se prorratea entre los sujetos pasivos en proporci髇 a la duraci髇 de sus respectivos per韔dos impositivos.

El Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas se configura como un impuesto progresivo, como se desprende de la tarifa establecida, que oscila entre el 2 por 100 para aquellas bases imponibles que representen hasta el 30 por 100 del rendimiento 髉timo y el 10,75 por 100 para aquellas bases imponibles que representen hasta el 100 por 100 de dicho rendimiento. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que los tipos que generalmente se aplicar醤 son los que oscilan entre el 2 y el 4,50 por 100, ya que los tipos superiores corresponden a unos grados de infrautilizaci髇 que determinaran, en la mayor韆 de los casos, la aplicaci髇 de otras medidas previstas en la Ley y, por tanto, la exenci髇 del impuesto.

14.

Es evidente que las actuaciones que no inciden solamente sobre expropiaciones singulares, tales como la transformaci髇 de grandes zonas repoblaciones forestales (que la Ley enfoca con un matiz alejado de planteamientos productivistas) y la concentraci髇 de explotaciones (de la que debe recordarse la novedosa regulaci髇 que va mucho m醩 all� de la concentraci髇 parcelaria, entendida como la de parcelas en coto redondo), se encuentran amparadas por la competencia exclusiva de la Comunidad Aut髇oma en agricultura, aunque se contengan las necesarias cautelas consistentes en remitiese a la legislaci髇 b醩ica de la expropiaci髇 forzosa, la referencia a la legislaci髇 civil y el respeto a la ordenaci髇 b醩ica de la econom韆, tres l韒ites que se imponen, como es sabido, por la propia Constituci髇.

15.

El 鷏timo gran apartado de la Ley de Reforma Agraria hace referencia al asentamiento en las tierras p鷅licas que est閚 en poder de la Administraci髇 Auton髆ica y que est醤 destinadas a la reforma agraria.

La regulaci髇 de las formas jur韉icas de asentamiento es cl醩ica, utiliz醤dose como formas de la asignaci髇, la asignaci髇 en propiedad en arrendamiento o subarriendo, en su caso (necesariamente cuando la expropiaci髇 haya asumido la especie de arrendamiento forzoso a favor del Instituto Andaluz de Reforma Agraria), y la concesi髇 administrativa.

Car醕ter de novedad importante tiene la regulaci髇 de los beneficiarios de los asentamientos en las tierras p鷅licas, donde la Ley ha optado claramente por fomentar la constituci髇 de explotaciones agrarias de car醕ter asociativo, por considerarlas m醩 viables econ髆icamente, m醩 solidarias socialmente, y generadoras no solamente de bienestar econ髆ico, sino de calidad de vida y de trabajo en el sector rural.