Sumario

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA,

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente

LEY FORAL DE SERVICIOS SOCIALES.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

En ejercicio de las competencias atribuidas por los apartados 17 y 18 del artículo 44 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, el Parlamento de Navarra aprobó, en el año 1983, la Ley Foral 14/1983, de 30 de marzo, de Servicios Sociales, una de las normas pioneras en el desarrollo de los mandatos y principios recogidos en la Constitución Española en este ámbito, en los artículos 9, 14, 39, 40, 49 y 50.

Dicha Ley Foral, que como el resto de las Leyes autonómicas promulgadas en aquella época, contenía declaraciones de principios y mandatos generalistas, ha permitido que se haya producido, en los más de veinte años transcurridos, un notable avance en las políticas sociales desarrolladas, ya que al amparo de la misma se han ido poniendo en marcha un conjunto de acciones de protección social pública dirigidas a facilitar el desarrollo de las personas y los grupos, a satisfacer carencias y a prevenir y paliar los factores y circunstancias que producen marginación y exclusión social.

La Ley Foral 9/1983 (sic) se completó con la aprobación de otra norma con rango legal en el año 1990, la Ley Foral 9/1990, de 13 de noviembre, sobre el régimen de autorizaciones, infracciones y sanciones en materia de servicios sociales, que tenía como objetivo garantizar un nivel de calidad mínimo de dichos servicios.

Sin embargo estas normas, como las del resto de las Comunidades Autónomas, partían de una idea asistencial en la prestación de los servicios sociales, según la cual la ciudadanía no disfrutaría de un verdadero derecho a obtener los servicios que necesitan para mejorar su calidad de vida y, en definitiva, para conseguir el bienestar que propugna la Constitución. Además el paso del tiempo, la puesta en marcha de nuevos servicios y la modernización de los existentes y la dinámica del cambio social, han puesto de manifiesto las carencias de esas Leyes Forales, especialmente en cuanto a la definición conceptual y configuración de un sistema de servicios sociales, a su ordenación, estructuración y financiación, a la tipificación de las prestaciones, a la delimitación de competencias y a la necesaria coordinación de todos los agentes implicados.

II

Por ello se hacía indispensable acometer una nueva regulación a través de una norma que reconozca la universalidad en el acceso a los servicios sociales que, por un lado, responda a la realidad actual y que, por otro, avance hacia la consecución de lo que se ha venido a denominar el cuarto pilar del Estado del bienestar, junto con la salud, la educación y el sistema nacional de pensiones. De esta forma, la Ley Foral prevé, por vez primera, la aprobación de carteras de servicios, que incluirán las prestaciones a las que la ciudadanía va a tener derecho, derecho subjetivo que será exigible por ésta a las Administraciones que deban realizarlas y, en última instancia, ante los Tribunales, lo que elimina el carácter asistencialista de los servicios sociales. Además, se introducen elementos homogeneizadores en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra, con el fin de garantizar a la ciudadanía de Navarra unas prestaciones mínimas y unas condiciones básicas de calidad de los servicios, independientemente del municipio en el que vivan o reciban la prestación. También pretende la Ley Foral acometer una reordenación de los servicios sociales, introduciendo la distinción entre zonas básicas de servicios sociales y áreas de servicios sociales. Estas últimas, se configuran como el ámbito de actuación de una nueva figura, los Centros de servicios sociales, cuya creación pretende mejorar la atención primaria.

La norma que se aprueba hace una apuesta clara por la planificación, responsabilidad de las Administraciones Públicas de Navarra, que se considera como un elemento fundamental para lograr actuaciones ordenadas y coordinadas que permitan realizar políticas realmente eficaces y eficientes. Asimismo, también lo hace por la participación cívica, al considerar que son los diferentes agentes sociales, los usuarios de los servicios y la población en general, quienes mejor pueden transmitir las necesidades sociales, reconociendo la pluralidad de agentes que convergen en la provisión de los servicios, aunque sin olvidar la responsabilidad pública de garantizar prestaciones a la ciudadanía, y dentro de este reconocimiento, la importancia de las entidades sociales representativas de los diferentes colectivos a los que va dirigida esta Ley Foral. Por último, pretende dar un impulso cualitativo importante a la mejora de la calidad de los servicios, introduciendo evaluaciones de los servicios con indicadores objetivos que permitan medir, no sólo aspectos materiales y funcionales, sino también los relativos a la satisfacción de los usuarios.

Los cambios en el modelo de familia y la incorporación progresiva de las mujeres, en la última década, al mercado de trabajo introducen nuevos factores en esta situación que hacen imprescindible una revisión de los sistemas tradicionales de los Servicios Sociales para asegurar una adecuada prestación de cuidados a las personas que lo necesitan.

La necesidad de garantizar a la ciudadanía un marco estable de recursos y servicios obliga a intervenir en este ámbito con una Ley que configure una nueva modalidad de protección social que amplíe y complemente la acción protectora de la Comunidad Foral de Navarra y que haga, que la atención social se constituya como verdadero derecho subjetivo para las personas usuarias de los Servicios Sociales.

Se trata, por tanto, de configurar un nuevo desarrollo de los Servicios Sociales de la Comunidad Foral de Navarra que potencie el avance del modelo de estado social que consagra la Constitución Española, consiguiendo el compromiso de todos los poderes públicos para promover y dotar los recursos necesarios para hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad, garantista y plenamente universal.

Se ha optado por refundir en una sola Ley Foral la regulación de los servicios sociales y el régimen de autorizaciones, al que ahora se añade el de homologaciones, infracciones y sanciones, en el entendimiento de que ello facilita la comprensión global y aplicación de todo el sistema.

III

Para la elaboración de esta Ley Foral se ha seguido un proceso participativo novedoso en nuestra Comunidad Foral, en el que han participado técnicos, entidades, asociaciones, profesionales, agentes sociales, universidades, la ciudadanía en general y responsables políticos, tanto del ámbito autonómico como local, respondiendo a la convicción de que la búsqueda del consenso político y social es fundamental cuando se trata de legislar en temas tan amplios y de tan importante repercusión social como son los que afectan a los servicios sociales. Esta Ley Foral es por tanto resultado de un gran esfuerzo de integración de las aportaciones realizadas por los distintos agentes implicados en los servicios sociales en la Comunidad Foral de Navarra

La Ley Foral consta de 95 artículos, agrupados en 10 títulos, además de 10 disposiciones adicionales, 4 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 5 disposiciones finales.

IV

El Título Preliminar contiene las disposiciones de carácter general que deben conducir la aplicación de la norma, tales como su objeto, los objetivos que deben perseguir los poderes públicos en este ámbito, su ámbito de aplicación y los principios rectores del sistema. En cuanto a estos últimos, la norma introduce principios novedosos, reflejo de la nueva concepción de los servicios sociales. Se introducen, por primera vez, los principios de solidaridad, atención personalizada, normalización, promoción de la autonomía, evaluación en la planificación, calidad y promoción del voluntariado. Además, se redefinen los principios de universalidad y de igualdad. El principio de universalidad evoluciona hacia una nueva consideración de los servicios sociales como derechos subjetivos de las personas. Lo mismo ocurre con el principio de igualdad, que concreta uno de los objetivos de la norma, como es el de garantizar un nivel mínimo de prestaciones homogéneas a todas las personas dentro del territorio de la Comunidad Foral de Navarra, independientemente del municipio en el que vivan. Por último, el Título Preliminar contiene la definición del sistema de servicios sociales, constituido por todas las prestaciones técnicas y económicas, planes, programas y equipos técnicos de titularidad pública y privada.

V

El Título I contiene por primera vez en la legislación foral el catálogo de derechos y deberes de los destinatarios de los servicios sociales, regulando los derechos y deberes específicos de los usuarios de servicios sociales de carácter residencial.

El Título II regula el sistema público de servicios sociales, verdadero núcleo de la Ley Foral en cuanto ésta se orienta principalmente a promover el bienestar social de la población, responsabilidad eminentemente pública, recogiendo novedades llamadas a producir importantes repercusiones en el ámbito de los servicios sociales, de las que la principal es el reconocimiento del derecho subjetivo de la ciudadanía a tales servicios.

Este Título se divide en cinco capítulos. El Capítulo I recoge la definición del sistema público de servicios sociales, que difiere de la del sistema de servicios sociales precisamente en la titularidad pública de los servicios que se prestan, independientemente de que la prestación se realice de forma directa o indirectamente a través de entidades de iniciativa privada de servicios sociales.

El Capítulo II regula las prestaciones técnicas y económicas, planes, programas y equipos técnicos que constituyen los elementos que forman parte del sistema público de servicios sociales. Es en este capítulo donde por primera vez se hace referencia a prestaciones garantizadas para la ciudadanía, que, generan verdaderos derechos subjetivos. En cuanto a los planes, se distingue entre planes estratégicos y planes sectoriales, introduciéndose la necesidad de que cuenten con una memoria económica que garantice su aplicación, y con una evaluación periódica, así como que en su elaboración se garantice la participación. Se contiene también la definición y clasificación de los programas y, por último, se hace referencia a los equipos técnicos, formados por los profesionales del sistema público.

El Capítulo III contiene lo que constituye una de las grandes novedades de la norma, como son las carteras de servicios sociales, en las que se recogerán los servicios a los que los destinatarios de esta Ley Foral podrán acceder. En primer lugar se regula la cartera de servicios sociales de ámbito general que, aprobada por el Gobierno de Navarra con el contenido mínimo establecido en el artículo 20, deberá contener los servicios mínimos que se prestarán al conjunto de la población de Navarra, independientemente del municipio donde vivan, y en segundo lugar se prevé también la posibilidad de que las entidades locales puedan completar esta cartera, dentro de su ámbito territorial, aprobando sus propias carteras de servicios locales. Serán las carteras de servicios sociales, al establecer el carácter garantizado o no de las prestaciones que recojan y los requisitos de acceso a éstas, las que configurarán el derecho subjetivo de la ciudadanía a los servicios.

El Capítulo IV regula de manera específica la planificación, haciendo especial referencia al Plan Estratégico de servicios sociales de Navarra.

El Capítulo V se ocupa de la estructura del sistema público de servicios sociales, ofreciendo por primera vez en una norma con rango legal una regulación completa de los diferentes niveles de atención en nuestra Comunidad Foral. Así, define y establece las funciones de los Servicios Sociales de base o de atención primaria y de los servicios sociales especializados o de atención especializada. Además, contiene dos importantes novedades. En primer lugar, establece la implantación obligatoria en todos los Servicios Sociales de base de cuatro programas, de Acogida y Orientación Social, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, de Incorporación Social en Atención Primaria y de Atención a la Infancia y Familia en Atención Primaria, con el fin de asegurar una homogeneidad en la atención en todas las zonas de Navarra, implantación que se prevé con carácter progresivo y en función de las necesidades de la población. En segundo lugar, prevé la creación de una nueva figura, los Centros de servicios sociales, configurados como servicios de apoyo a la atención primaria con ámbito de actuación a nivel de área que, salvo en el caso de Pamplona u otros supuestos que se puedan establecer en los planes estratégicos de ámbito general, dependerán de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

VI

El Título III se ocupa del régimen competencial y organizativo, dividiéndose en tres capítulos. El Capítulo I se ocupa de las competencias de las Administraciones Públicas de Navarra, regulando las que corresponden al Gobierno de Navarra y a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y las que corresponden a las entidades locales de Navarra. Dicha distribución competencial, respetando la autonomía local, atiende a los principios de descentralización y de igualdad, atribuyendo a las dos primeras las que sirvan para garantizar a la ciudadanía unos servicios mínimos en toda la Comunidad Foral de Navarra y a las entidades locales las competencias que puedan redundar en una atención más próxima, permitiendo que estas últimas puedan elaborar sus propias carteras de servicios sociales de ámbito local.

El Capítulo II recoge, por vez primera en una norma con rango legal la organización territorial de los servicios sociales de la Comunidad Foral de Navarra, estableciendo distintos ámbitos de actuación. Las zonas básicas de servicios sociales constituyen el marco territorial de la atención primaria y las áreas de servicios sociales agruparán a varias zonas básicas con el fin de mejorar la eficacia de los servicios de atención primaria. A nivel general y local se establecen los ámbitos de actuación de los servicios sociales especializados según sean titularidad de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra o de las entidades locales, respectivamente. La configuración concreta de las áreas y zonas básicas se establecerá reglamentariamente.

En el Capítulo III se aborda la regulación de un aspecto fundamental para el adecuado funcionamiento del sistema público de servicios sociales, como es la coordinación y cooperación interadministrativa. Es especialmente relevante, la previsión de creación de un órgano de cooperación entre las administraciones autonómica y local, el Consejo Interadministrativo de Servicios Sociales, destinado a favorecer la coordinación de las políticas públicas de servicios sociales e impulsar una descentralización adecuada.

VII

El Título IV regula la financiación del sistema público de servicios sociales, corresponsabilidad del Gobierno de Navarra y de las entidades locales, aunque también se prevén otras posibles fuentes de financiación. Merece destacar que la Ley Foral señala, como no puede ser de otra manera para asegurar el derecho subjetivo de la ciudadanía a las prestaciones reconocidas en las carteras como garantizadas, que los créditos que las financien deberán tener carácter ampliable. Se aborda también la financiación de infraestructuras, vinculando la de los Centros de servicios sociales y la de los servicios sociales especializados y básicos inexorablemente a la planificación, teniendo en cuenta que la financiación del Gobierno de Navarra se referirá a los cuatro programas básicos y al contenido mínimo de éstos, de acuerdo con la finalidad de garantía mínima de servicios que contempla la Ley Foral. Asimismo, se prevé la posibilidad de que los usuarios participen en el coste de algunas prestaciones, sin que ello suponga, en ningún caso, el quedar excluido de recibir un servicio por insuficiencia de medios económicos.

VIII

El Título V, denominado «Órganos consultivos y de participación», se ocupa de otro de los principios rectores de la Ley Foral, el de la participación cívica, considerada fundamental en el ámbito de los servicios sociales. En este título, además de regular las distintas formas de participación, se hace hincapié en la conveniencia de contar con procesos participativos similares a los seguidos para la aplicación de esta Ley Foral, en la elaboración de las normas, planes y programas que la desarrollen y ejecuten.

IX

En el Título VI se hace una especial mención a los profesionales de los servicios sociales, introduciéndose la figura del profesional de referencia, cuya existencia se contempla como un derecho de las personas en relación con los servicios sociales, siendo su papel el de orientar y acompañar a la persona en todo el proceso de intervención social. También se hace referencia al necesario carácter interprofesional de esta intervención con el objetivo de lograr una atención integral. Por último, en este título se recogen los derechos y deberes específicos de estos profesionales, entre los que cabe destacar el de recibir una formación adecuada que redunde en una mejora de la calidad de los servicios que se prestan.

X

El Título VII de esta Ley Foral se refiere a la iniciativa privada que actúa en el ámbito de los servicios sociales. La realidad actual exige la coparticipación de los diferentes agentes públicos y privados en la satisfacción de las necesidades sociales de la población, aunque la responsabilidad última recaiga en las Administraciones Públicas. El principio constitucional de igualdad y no discriminación, así como el principio de libre competencia establecido en el Tratado de la Comunidad Europea, exigen que el texto de la norma, aun reconociendo el importante papel de las entidades de iniciativa social, prevea medidas que no vulneren dichos principios.

De este modo, en su Capítulo I, que contiene las disposiciones generales aplicables a las entidades de iniciativa privada de servicios sociales, se reconoce la capacidad de éstas para crear, mantener, prestar y homologar servicios siempre que cumplan las condiciones establecidas en esta Ley Foral y en su normativa de desarrollo.

Las condiciones se regulan, por un lado, en el Capítulo II de este título, denominado «Autorización y registro». Esta Ley Foral mantiene la exigencia de contar con una o varias de las autorizaciones administrativas que se preveían en la Ley Foral 9/1990, de 13 de noviembre, sobre el régimen de autorizaciones, infracciones y sanciones en materia de servicios sociales, para poder formar parte del sistema de servicios sociales. No obstante, para la concesión y mantenimiento de las autorizaciones se va a atender, no sólo al cumplimiento de unos requisitos mínimos relativos a las condiciones de la infraestructura y del servicio, las ratios y titulación del personal y de determinada documentación, como ocurría en la legislación anterior, sino que se introduce la exigencia del cumplimiento de estándares de calidad, que deberán medirse en base a indicadores objetivos que deberán permitir una mejora de los niveles de calidad de los servicios y, en definitiva, de la satisfacción de los usuarios de los mismos.

También en este capítulo se regula la actividad registral, sustituyendo el anterior Registro de Entidades, Servicios y Centros por un Registro de Servicios Sociales, que permita al ciudadano un mejor conocimiento de los servicios sociales existentes en nuestra Comunidad Foral. Asimismo, se regulan una autorización y un registro para actividades específicas que no formen parte del sistema de servicios sociales pero que entren dentro del ámbito de aplicación de esta Ley Foral.

Las condiciones para poder homologar los servicios, tanto de titularidad privada como pública y, por tanto, para que puedan formar parte del sistema público de servicios sociales, se establecen en el Capítulo III. La homologación administrativa es otra de las novedades de la norma, introducida para reforzar la apuesta por la calidad de los servicios que ésta realiza. Las condiciones harán referencia también a estándares de calidad que serán evaluados a través de indicadores objetivos, introduciendo criterios como el de calidad en el empleo.

XI

El Título VIII hace referencia específicamente a la calidad de los Servicios Sociales, estableciendo una serie de medidas llamadas a mejorarla, entre las que cabe destacar la obligación que se impone al Gobierno de Navarra de elaborar un Plan de calidad cada cuatro años.

XII

Por último, el Título IX se ocupa de la inspección y del régimen sancionador, instrumentos indispensables para garantizar el cumplimiento de la Ley Foral. Consta de dos capítulos, el primero de ellos dedicado a la inspección, que se atribuye al Departamento competente en materia de servicios sociales, y el segundo al régimen sancionador. En el Capítulo II se pretenden reforzar las sanciones a imponer, elevando la cuantía, especialmente de las relativas a infracciones muy graves, e introduciendo la posibilidad de imponer multas coercitivas y la de adoptar medidas cautelares, con el objetivo de que los servicios se presten siempre con las debidas garantías para el ciudadano.