Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia

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Sumario

JUAN CARLOS I REY DE ESPA袮

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.

PRE罬BULO

I

El art韈ulo 38 de la Constituci髇 reconoce la libertad de empresa en el marco de una econom韆 de mercado y la garant韆 y protecci髇 de la misma por los poderes p鷅licos, de acuerdo con las exigencias de la econom韆 en general y, en su caso, de la planificaci髇. La existencia de una competencia efectiva entre las empresas constituye uno de los elementos definitorios de la econom韆 de mercado, disciplina la actuaci髇 de las empresas y reasigna los recursos productivos en favor de los operadores o las t閏nicas m醩 eficientes. Esta eficiencia productiva se traslada al consumidor en la forma de menores precios o de un aumento de la cantidad ofrecida de los productos, de su variedad y calidad, con el consiguiente incremento del bienestar del conjunto de la sociedad.

En este contexto, existe un acuerdo generalizado con respecto a la creciente importancia de la defensa de la competencia, que se ha consolidado como uno de los elementos principales de la pol韙ica econ髆ica en la actualidad. Dentro de las pol韙icas de oferta, la defensa de la competencia complementa a otras actuaciones de regulaci髇 de la actividad econ髆ica y es un instrumento de primer orden para promover la productividad de los factores y la competitividad general de la econom韆.

Por ello, resulta preciso disponer de un sistema que, sin intervenir de forma innecesaria en la libre toma de decisiones empresariales, permita contar con los instrumentos adecuados para garantizar el buen funcionamiento de los procesos del mercado.

Con este objeto se promulg� la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia, de 17 de julio, sobre cuya base se ha articulado un sistema basado en la existencia de dos 髍ganos administrativos especializados de 醡bito nacional para la lucha contra las pr醕ticas restrictivas de la competencia y el control de concentraciones econ髆icas, el Servicio y el Tribunal de Defensa de la Competencia.

Desde su entrada en vigor, se han producido modificaciones, algunas de gran calado, y se han promulgado diversas normas de desarrollo. Adem醩, se ha aprobado la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de coordinaci髇 de las competencias del Estado y las Comunidades Aut髇omas en materia de defensa de la competencia. Finalmente, en los 鷏timos a駉s se ha producido una importante reforma del marco comunitario de defensa de la competencia, que ha fructificado en el nuevo Reglamento (CE) n.� 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas y, sobre todo, en la modernizaci髇 de la lucha contra las conductas restrictivas de la competencia centrada en el Reglamento (CE) n.� 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicaci髇 de las normas sobre competencia previstas en los art韈ulos 81 y 82 del Tratado de la Comunidad Europea.

En este marco, la presente Ley tiene por objeto la reforma del sistema espa駉l de defensa de la competencia para reforzar los mecanismos ya existentes y dotarlo de los instrumentos y la estructura institucional 髉tima para proteger la competencia efectiva en los mercados, teniendo en cuenta el nuevo sistema normativo comunitario y las competencias de las Comunidades Aut髇omas para la aplicaci髇 de las disposiciones relativas a pr醕ticas restrictivas de la competencia seg鷑 lo dispuesto en la Ley 1/2002 de 21 de febrero, de coordinaci髇 de las competencias del Estado y las Comunidades Aut髇omas en materia de defensa de la competencia.

Para ello, la Ley parte de la experiencia adquirida en los 鷏timos quince a駉s mediante la aplicaci髇 de las normas nacionales y comunitarias de competencia y est� guiada por cinco principios claros: garant韆 de la seguridad jur韉ica de los operadores econ髆icos, independencia de la toma de decisiones, transparencia y responsabilidad frente a la sociedad de los 髍ganos administrativos encargados de la aplicaci髇 de la Ley, eficacia en la lucha contra las conductas restrictivas de la competencia y b鷖queda de la coherencia de todo el sistema y, en particular, de una adecuada imbricaci髇 de los distintos planos institucionales que interact鷄n en este terreno.

II

La Ley se estructura en cinco t韙ulos que regulan, respectivamente, las cuestiones sustantivas, los aspectos institucionales, la Comisi髇 Nacional de la Competencia, las cuestiones procedimentales y el r間imen sancionador.

El t韙ulo primero recoge los aspectos sustantivos de los tres tipos de instrumentos principales de esta pol韙ica: r間imen aplicable a las conductas restrictivas de la competencia, principios del control de concentraciones y sistema de seguimiento y propuesta en materia de ayudas p鷅licas.

Por lo que respecta al cap韙ulo primero, relativo a las conductas restrictivas de la competencia, la Ley introduce cambios principalmente en tres l韓eas. En primer lugar, se aclaran y simplifican los diferentes tipos de infracci髇. En segundo lugar, se pasa del r間imen de autorizaci髇 singular de acuerdos prohibidos a un sistema de exenci髇 legal en l韓ea con el modelo comunitario. En tercer lugar, se aclaran los efectos de la exenci髇 legal y el tratamiento de las conductas 玠e minimis�.

En cuanto a los tipos de infracci髇, se mantiene la prohibici髇 de los acuerdos entre empresas y del abuso de posici髇 de dominio as� como del falseamiento de la libre competencia por actos desleales, aclar醤dose la redacci髇 de este 鷏timo tipo. Sin embargo, se elimina la referencia espec韋ica al abuso de dependencia econ髆ica, que ya se encuentra regulado en la Ley 3/1991, de Competencia Desleal, y puede, por tanto, incardinarse en el falseamiento de la libre competencia por actos desleales.

En relaci髇 con el paso al sistema de exenci髇 legal, la Ley excluye de la prohibici髇 aquellos acuerdos que re鷑an determinados requisitos, en l韓ea con los previstos en las normas comunitarias. En esencia, se trata de que las prohibiciones no sean aplicables a aquellas restricciones de la competencia proporcionales a los beneficios que generan en t閞minos de eficiencia en la asignaci髇 de recursos y, por tanto, de bienestar general.

El cambio de sistema se completa con la desaparici髇 de las autorizaciones singulares por parte de la autoridad de competencia y, por tanto, el paso a la autoevaluaci髇 por parte de las empresas del encaje legal de sus propios acuerdos.

Con el fin de reforzar su seguridad jur韉ica y a pesar de que la remisi髇 a las normas comunitarias es consustancial a la pr醕tica de defensa de la competencia en Espa馻, la Ley se refiere expresamente al papel de los Reglamentos comunitarios de exenci髇 por categor韆s en la aplicaci髇 de la nueva exenci髇 legal en el 醡bito nacional. Tambi閚 se mantiene la posibilidad de que el Gobierno apruebe este tipo de exenciones para aquellos acuerdos que no afecten al comercio entre Estados miembros. Asimismo, se contempla un sistema en l韓ea con el comunitario para las declaraciones de inaplicabilidad de las prohibiciones a una conducta concreta.

Finalmente, se extiende a todos los tipos de infracci髇 previstos en este cap韙ulo la exenci髇 de las conductas que resulten de la aplicaci髇 de una norma con rango de Ley y de las conductas 玠e minimis�, entendidas como aqu閘las que, por su menor importancia, no son susceptibles de afectar de forma significativa a la competencia, cuyas caracter韘ticas se concretar醤 mediante el correspondiente desarrollo reglamentario.

En cuanto al cap韙ulo segundo, relativo a los aspectos sustantivos del control de las concentraciones econ髆icas, la Ley aporta novedades en tres 醡bitos principales. En primer lugar, aclara y ampl韆 el concepto de concentraci髇 a efectos de control, estableciendo un procedimiento 玸implificado� para aquellas operaciones menos susceptibles de afectar a la competencia. En segundo lugar, flexibiliza el r間imen de notificaci髇 obligatoria con efecto suspensivo en tanto no recaiga resoluci髇 favorable de la Administraci髇. Finalmente, refuerza la participaci髇 de la Comisi髇 Nacional de la Competencia en el control de concentraciones, limita el papel del Gobierno en el mismo y concreta los criterios de valoraci髇 sustantiva que guiar醤 las decisiones de ambos 髍ganos.

En cuanto al concepto de concentraci髇, la Ley centra su definici髇 en la existencia de un cambio estable en la estructura de control, 玠e iure� o 玠e facto�, de una empresa, e incluye todas las empresas en participaci髇 con 玴lenas funciones�, unificando as� el tratamiento de aqu閘las con car醕ter concentrativo y cooperativo. Adem醩 de revisarse al alza el umbral de cuota de mercado y preverse un mecanismo para la actualizaci髇 del volumen de negocios, se introduce un sistema de notificaci髇 玸implificada� para aquellas operaciones menos susceptibles de obstaculizar el mantenimiento de la competencia efectiva en los mercados, con una tasa reducida.

En relaci髇 con la flexibilizaci髇 del procedimiento, la Ley mantiene el r間imen de notificaci髇 obligatoria con efecto suspensivo pero prev� el posible levantamiento de la obligaci髇 de suspender la ejecuci髇 de la concentraci髇 en cualquier momento del procedimiento. Adem醩, el tratamiento de las ofertas p鷅licas de adquisici髇 de acciones se alinea con el comunitario, de forma que la obligaci髇 de suspensi髇 鷑icamente afectar� al ejercicio de los derechos de voto inherentes a los t韙ulos y no a la posibilidad de lanzar la oferta, siempre que se cumpla con los plazos de notificaci髇 previstos en la Ley.

Por lo que respecta a los criterios de valoraci髇 sustantiva, la Ley separa claramente los que guiar醤 la toma de decisiones por parte de la Comisi髇 Nacional de la Competencia, centrados en el mantenimiento de la competencia efectiva en los mercados, de aquellos en que podr� basarse la intervenci髇 del Gobierno, relacionados con la protecci髇 del inter閟 general de la sociedad.

As�, por una parte se aclaran los elementos que valorar� la Comisi髇 Nacional de la Competencia, con sistematizaci髇 de, entre otros posibles, los que se han venido considerando en los informes del Servicio y del Tribunal de Defensa de la Competencia hasta el momento, y con explicitaci髇 del tratamiento de las eficiencias empresariales y mantenimiento de la valoraci髇 de los aspectos cooperativos o de las restricciones a la competencia accesorias a las concentraciones. Por otra parte, se indican los criterios de valoraci髇 sustantiva que guiar醤 una decisi髇 del Consejo de Ministros distinta de la de la Comisi髇 Nacional de la Competencia, recogi閚dose una lista no exhaustiva de criterios concretos.

El cap韙ulo tercero se ocupa de las ayudas p鷅licas. En este 醡bito se completan las competencias de la Comisi髇 Nacional de la Competencia, que podr� analizar los criterios de concesi髇 de las ayudas desde la perspectiva de la competencia con el fin de emitir informes y dirigir recomendaciones a los poderes p鷅licos. Para ello, se establecen determinadas obligaciones de informaci髇 a la Comisi髇 Nacional de la Competencia y se prev� expresamente la posible participaci髇 complementaria de los 髍ganos competentes de las Comunidades Aut髇omas mediante la emisi髇 de informes con respecto a las ayudas que concedan las Administraciones auton髆icas y locales en el 醡bito territorial de su competencia. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio del sistema de control por parte de la Comisi髇 Europea previsto en la normativa comunitaria.

El t韙ulo segundo se ocupa del esquema institucional. El cap韙ulo primero se refiere a los 髍ganos administrativos competentes para la aplicaci髇 de esta Ley, con una novedad principal, la creaci髇 en el 醡bito estatal de una instituci髇 鷑ica e independiente del Gobierno, la Comisi髇 Nacional de la Competencia, que integrar� a los actuales Servicio y Tribunal de Defensa de la Competencia que desaparecen. La Comisi髇 Nacional de la Competencia presenta una estructura piramidal centrada en la existencia de dos 髍ganos separados, la Direcci髇 de Investigaci髇 y el Consejo, que realizan con independencia sus respectivas funciones de instrucci髇 y resoluci髇 bajo la supervisi髇 y coordinaci髇 del Presidente, apoyado en un conjunto de servicios comunes. En el cap韙ulo segundo se prev閚 mecanismos para la coordinaci髇 de todos los 髍ganos administrativos que intervienen en la aplicaci髇 de la Ley as� como la coordinaci髇 con los reguladores sectoriales, con objeto de velar por la coherencia de la pol韙ica de competencia, la eficiencia en la asignaci髇 de los recursos p鷅licos y la seguridad jur韉ica de los operadores econ髆icos.

En 鷏tima instancia, se establecen pautas para guiar las relaciones entre los distintos 髍ganos que, naturalmente, podr醤 verse complementadas por los mecanismos informales que puedan establecerse de cara a lograr la adecuada coordinaci髇 en el ejercicio diario de sus respectivas competencias. Adicionalmente, se establecen mecanismos para la cooperaci髇 con los 髍ganos jurisdiccionales en los procesos de aplicaci髇 de las normas de competencia.

El t韙ulo tercero se refiere a la Comisi髇 Nacional de la Competencia, 髍gano encargado de aplicar esta Ley, promover y proteger el mantenimiento de una competencia efectiva en todos los sectores productivos y en todo el territorio nacional. En este 醡bito, la Ley se estructura en dos cap韙ulos: el primero regula los aspectos generales de la Comisi髇 Nacional de la Competencia y el segundo sus 髍ganos de direcci髇.

En cuanto a los aspectos generales, recogidos en el cap韙ulo primero, la Ley especifica en primer lugar la naturaleza jur韉ica y r間imen de funcionamiento de la nueva Comisi髇 Nacional de la Competencia, detallando su composici髇 y recursos econ髆icos. En segundo lugar, se recogen las funciones de la nueva Comisi髇 Nacional de la Competencia, tanto instructoras, resolutorias y de arbitraje como consultivas y de promoci髇 y armonizaci髇 de la defensa de la competencia en los mercados. Finalmente, se incluye una secci髇 sobre la transparencia y responsabilidad social de la Comisi髇 Nacional de la Competencia, en la que se incide en la publicidad de todas sus actuaciones as� como en la especial responsabilidad ante la sociedad por su actuaci髇.

Por lo que se refiere al cap韙ulo segundo, relativo a los 髍ganos de direcci髇 de la Comisi髇 Nacional de la Competencia, dos principios fundamentales rigen su dise駉: la independencia de criterio de esta instituci髇 con respecto al Gobierno y la separaci髇 entre instrucci髇 y resoluci髇. Estos principios han de conjugarse adem醩 con la necesidad de coordinar adecuadamente las actuaciones de los 髍ganos encargados de la instrucci髇 y resoluci髇, as� como de asegurar la eficacia de la pol韙ica de competencia como instrumento de pol韙ica econ髆ica.

Por ello, la Ley especifica el r間imen de nombramiento y cese de los 髍ganos de direcci髇 de la Comisi髇 Nacional de la Competencia, orientado a garantizar su independencia en la toma de decisiones y, al mismo tiempo, la responsabilidad ante la sociedad por ellas.

Por otra parte, la Ley establece la independencia en el ejercicio de las funciones de instrucci髇 o propuesta y resoluci髇 por parte de la Direcci髇 de Investigaci髇 y del Consejo de la Comisi髇 Nacional de la Competencia. No obstante, preserva la unidad de actuaci髇 y coordinaci髇 de todos los servicios y 髍ganos bajo la direcci髇 del Presidente de la Comisi髇 Nacional de la Competencia, que cuenta con amplias funciones, entre otras, la jefatura de todo el personal, los planes plurianuales de inspecci髇 y presidir el Consejo de Defensa de la Competencia.

La labor de resoluci髇 del Consejo se centra en la adopci髇 de decisiones sobre la base de las propuestas de la Direcci髇 de Investigaci髇 en relaci髇 con los expedientes sancionadores o de control de concentraciones. En el 醡bito de conductas restrictivas de la competencia, el Consejo es competente tanto para acordar el archivo o sobreseimiento de las actuaciones y resolver la terminaci髇 convencional como para declarar la prohibici髇 e imponer las sanciones correspondientes y acordar la imposici髇 de medidas cautelares.

Por su parte, la labor instructora de la Direcci髇 de Investigaci髇 se centra en la incoaci髇 y tramitaci髇 de los expedientes, la elevaci髇 de propuestas al Consejo de la Comisi髇 Nacional de la Competencia, la elaboraci髇 de informes y la asignaci髇 de expedientes con otros 髍ganos.

El t韙ulo cuarto regula los distintos procedimientos tanto por conductas prohibidas como de control de concentraciones. En este 醡bito, la reforma se gu韆 por la b鷖queda del equilibrio entre los principios de seguridad jur韉ica y eficacia administrativa. As�, se simplifican notablemente los procedimientos y se separa con claridad, la instrucci髇 y la pura resoluci髇, con lo que se elimina la posible duplicaci髇 de actuaciones y los recursos administrativos contra actos que pongan fin al procedimiento.

El cap韙ulo primero recoge las disposiciones comunes a los procedimientos de conductas restrictivas, medidas cautelares y control de concentraciones. En concreto, se detallan las normas en cuanto a plazos m醲imos para las resoluciones correspondientes a los procedimientos especiales previstos en esta Ley as� como las facultades de la Comisi髇 Nacional de la Competencia para recabar informaci髇, realizar inspecciones y vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley y los recursos que proceden.

El cap韙ulo segundo regula el procedimiento sancionador por conductas restrictivas, con una fase de instrucci髇 por parte de la Direcci髇 de Investigaci髇 en la que se realizar醤 todos los actos precisos para el esclarecimiento de los hechos y se garantizar� la contradicci髇 y el derecho de defensa de los denunciados. Tras la elevaci髇 del correspondiente informe-propuesta, el Consejo adoptar� una resoluci髇, realizadas las actuaciones complementarias de la instrucci髇 que considere precisas, las consultas previstas por la normativa vigente y, en su caso, una vista. En l韓ea con la normativa comunitaria, la Ley introduce la posibilidad de que en dicha resoluci髇 se impongan condiciones estructurales.

En este 醡bito, cabe se馻lar la flexibilizaci髇 del r間imen de terminaci髇 convencional, centrado en la propuesta de compromisos por parte del presunto infractor, la negociaci髇 con la Direcci髇 de Investigaci髇 y la elevaci髇 al Consejo de una propuesta de resoluci髇, siempre antes del informe-propuesta, que podr� ser adoptada sin necesidad de contar con el acuerdo del resto de interesados del expediente.

En cuanto a las medidas cautelares, la Ley flexibiliza y agiliza el sistema para su acuerdo, en cualquier momento del procedimiento y sin plazo m醲imo de duraci髇.

El cap韙ulo tercero se refiere al procedimiento de control de concentraciones. En este 醡bito, la Ley mantiene las dos fases del procedimiento y los reducidos plazos que vienen caracterizando al sistema en Espa馻 pero asigna la competencia para su instrucci髇 y resoluci髇 a la Comisi髇 Nacional de la Competencia. En la primera fase, que durar� un m醲imo de un mes, se analizar醤 y aprobar醤 las operaciones que no planteen problemas de competencia. En la segunda fase se realizar� un an醠isis m醩 detallado de la operaci髇, con participaci髇 de terceros interesados, con el fin de que el Consejo de la Comisi髇 Nacional de la Competencia adopte la resoluci髇 final.

En el procedimiento ante la Comisi髇 Nacional de la Competencia se prev�, junto a la imposici髇 de condiciones, la presentaci髇 de compromisos por parte de los notificantes para resolver los posibles problemas de competencia derivados de la concentraci髇 as� como la posible consulta a terceros interesados sobre los mismos.

En caso de que la resoluci髇 del Consejo sea de prohibici髇 o subordinaci髇 a compromisos o condiciones, el Ministro de Econom韆 y Hacienda dispondr� de un plazo de quince d韆s para elevar la concentraci髇 al Consejo de Ministros para su intervenci髇. El acuerdo final del Consejo de Ministros, debidamente motivado, que podr� autorizar con o sin condiciones la concentraci髇, deber� adoptarse en un plazo m醲imo de un mes tras la elevaci髇 del expediente, pudiendo solicitarse informe a la Comisi髇 Nacional de la Competencia.

Finalmente, el t韙ulo quinto recoge el r間imen sancionador. En este 醡bito, la Ley supone un importante avance en seguridad jur韉ica por cuanto realiza una graduaci髇 de las diversas infracciones previstas por la misma y aclara las sanciones m醲imas de cada tipo, fijadas en t閞minos de un porcentaje del volumen de ventas totales de los infractores. Asimismo, se especifican los criterios que determinar醤 la multa concreta en cada caso, en l韓ea con las tendencias actuales en el 醡bito europeo. Adem醩, se prev� la publicidad de todas las sanciones impuestas en aplicaci髇 de la Ley, lo que reforzar� el poder disuasorio y ejemplar de las resoluciones que se adopten.

Tambi閚 se introduce un procedimiento de clemencia, similar al vigente en el 醡bito comunitario, en virtud del cual se exonerar� del pago de la multa a las empresas que, habiendo formado parte de un c醨tel, denuncien su existencia y aporten pruebas sustantivas para la investigaci髇, siempre y cuando cesen en su conducta infractora y no hayan sido los instigadores del resto de miembros del acuerdo prohibido. Igualmente, el importe de la multa podr� reducirse para aquellas empresas que colaboren pero no re鷑an los requisitos para la exenci髇 total.

La Ley se completa con once disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una derogatoria y tres disposiciones finales. En particular, mediante las Disposiciones Adicionales se introducen modificaciones en determinadas normas jurisdiccionales y procesales con el fin de articular adecuadamente la aplicaci髇 privada de las normas de competencia por parte de los 髍ganos de lo mercantil, una de las principales aportaciones de la presente Ley.

As�, la disposici髇 adicional primera establece, en aplicaci髇 de la Ley Org醤ica del Poder Judicial, la competencia de los jueces de lo mercantil en la aplicaci髇 de los art韈ulos 1 y 2 de la Ley de Defensa de la Competencia, en l韓ea con lo previsto en la normativa comunitaria en relaci髇 con los art韈ulos 81 y 82 del Tratado de la Comunidad Europea. Por su parte, la disposici髇 adicional segunda modifica la Ley de Enjuiciamiento Civil con el fin de prever expresamente la participaci髇 de los 髍ganos nacionales y comunitarios de competencia como 玜micus curiae� en los procedimientos de aplicaci髇 de la normativa de competencia por parte de la jurisdicci髇 competente as� como diversos mecanismos de informaci髇 para permitir la adecuada cooperaci髇 de los 髍ganos administrativos con los judiciales. Finalmente, se prev� la posible suspensi髇 de los procedimientos judiciales en determinadas circunstancias, cuando el juez competente considere necesario conocer el pronunciamiento administrativo para dictar una sentencia definitiva en aplicaci髇 de las normas nacionales y comunitarias de competencia.

Finalmente, la disposici髇 adicional s閜tima modifica la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicci髇 Contencioso administrativa, para aclarar el r間imen de recursos contra las resoluciones de los 髍ganos nacionales y auton髆icos de competencia as� como el procedimiento de autorizaci髇 judicial para el caso en que exista oposici髇 a una inspecci髇 realizada en aplicaci髇 de la presente Ley.