Decreto-ley 12/2021, de 15 de junio, por el que se establecen medidas de aplazamiento en el calendario de reembolsos de préstamos concedidos por la Administración de la Junta de Andalucía a empresas y personas autónomas afectadas por la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, con vencimiento en los ejercicios de 2021 y 2022, con dispensa de garantía

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Sumario

Véase la Res. 8 julio 2021, de la Presidencia del Parlamento de Andalucía, por la que se ordena la publicación del acuerdo de convalidación del D.- ley 12/2021, de 15 de junio, por la que se establecen medidas de aplazamiento en el calendario de reembolsos de préstamos concedidos por la Administración de la Junta de Andalucía a empresas y personas autónomas afectadas por la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, con vencimiento en los ejercicios de 2021 y 2022, con dispensa de garantía («B.O.J.A.» 16 julio).LE0000703332_20210717

En razón al estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 declarado el 14 de marzo en 2020 y que se ha prolongado hasta el 9 de mayo de 2021, la restricción de la actividad económica ha ocasionado que las empresas, las personas autónomas y emprendedores tuviesen que enfrentarse a situaciones de dificultad de liquidez derivadas de la caída de la producción, de las ventas o de la falta de suministros o servicios.

Todo ello ha provocado que hasta fechas recientes haya estado en vigor, y algunas aún se mantienen, un amplio catálogo de medidas públicas en materia de apoyo al tejido empresarial, tanto del Estado como por parte de la Administración de la Junta de Andalucía destinadas a mantener la actividad económica, preservar la normalidad de los flujos de financiación y los niveles de circulante y liquidez, para así permitir que empresas y autónomos continúen abonando los salarios de los empleados, las facturas a proveedores y facilitarles el cumplimiento de sus obligaciones financieras con entidades públicas y privadas de créditos. Entre dichas medidas, las establecidas en el Capítulo V del Decreto-ley 10/2020, de 29 de abril, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes de flexibilización administrativa en materia de ayudas en el ámbito del empleo y medidas complementarias con incidencia en el ámbito económico, local y social como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), relativas al aplazamiento en el calendario de reembolsos de préstamos concedidos por la Administración de la Junta de Andalucía.

El impacto negativo de la pandemia COVID-19 en la actividad económica de muchas empresas y autónomos ha supuesto una importante reducción de sus ingresos, afectando directamente a su liquidez y solvencia y, por ende, a su capacidad para hacer frente a sus obligaciones tanto con otras empresas como con las diversas Administraciones Públicas en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y de naturaleza no tributaria.

El Banco de España a finales de 2020, la OCDE en sus previsiones económicas de España para el 2021, o las mismas previsiones de FUNCAS o de Analistas Económicos de Andalucía, en términos generales vienen a compartir que en la actualidad nos enfrentamos a una recuperación gradual que, en todo caso, está sujeta a una elevada incertidumbre, y que es todavía incompleta y heterogénea y que la respuesta de la política económica debe adaptarse a las necesidades específicas de esta nueva fase.

En este sentido, consideran que la recuperación que se ha iniciado en los últimos meses debería dar paso a cifras de crecimiento de la actividad relativamente elevadas, tras la hibernación inducida por el estado de alarma, todavía se necesitarán unos cuantos trimestres de crecimiento robusto para recobrar el nivel de PIB anterior a la pandemia.

Las empresas antes de la pandemia y sus negativas consecuencias habían visto reducido sustancialmente sus niveles de endeudamiento en los últimos años, que se situaban a finales de 2019 por debajo de la media europea, y contaban con colchones de liquidez más elevados.

Sin embargo, la magnitud del shock generado por la pandemia ha sido tan significativa y persistente, que sigue provocando una reducción brusca de los ingresos de buena parte de las empresas y desde el punto de vista de la estabilidad financiera, el riesgo es que esta caída de los ingresos continúa en la actualidad generando problemas de liquidez que les dificultan hacer frente a sus compromisos de pago derivados de obligaciones financieras (amortizaciones de deuda y pagos de intereses) o de gastos corrientes (como suministros, alquileres o costes de personal).

Los datos más recientes de la Central de Balances del Banco de España proporcionan una idea de la gravedad de esta perturbación sobre la liquidez de las empresas, con un fuerte impacto negativo en los beneficios y la rentabilidad. En el mes de febrero, el Banco de España llevó a cabo la segunda edición de la Encuesta sobre la Actividad Empresarial (EBAE), en ella se pone de manifiesto que «las sociedades no financieras de nuestro país declaran que la evolución de su facturación en el primer trimestre de este año está siendo negativa, lo que estaría reflejando los efectos adversos del repunte de la pandemia tras el período navideño y de las restricciones aprobadas por las autoridades para contenerlo. En concreto, el 45,4% de las empresas encuestadas prevén un descenso de su facturación en el trimestre y solo el 13,3% esperan una mejora. En comparación con la encuesta de noviembre, estas respuestas suponen un empeoramiento respecto tanto a la valoración del último trimestre de 2020 hecha en aquel momento como a las perspectivas esperadas entonces para el primer trimestre de 2021» y cuando se les pregunta por los factores que están condicionando su actividad, los resultados son muy similares a los del trimestre 2020, de forma que la elevada incertidumbre, tanto sobre la evolución de la pandemia como sobre la política económica, y la disminución de su demanda son mencionadas como los factores con mayor impacto negativo sobre la facturación.

Con este trasfondo, la pandemia y las consiguientes restricciones a la actividad económica y a la movilidad han supuesto, para muchas empresas, un descenso pronunciado de ingresos y, por consiguiente, una reducción –a menudo severa– de sus flujos de liquidez. Este Gobierno ha tratado de paliar los efectos de estos desarrollos mediante el despliegue de un conjunto amplio de medidas, como garantías, moratorias impositivas y crediticias o exoneraciones. Sin embargo, es concebible que determinadas empresas, ya sea por sus vulnerabilidades previas a la crisis o porque el impacto de esta haya sido especialmente pronunciado requieren medidas adicionales para lograr sobrevivir. De acuerdo con la Encuesta sobre Préstamos Bancarios (EPB), en el cuarto trimestre de 2020 se habrían vuelto a endurecer ligeramente los criterios de aprobación de préstamos en todas las modalidades, movimiento que las entidades participantes esperan que se prolongue durante 2021, las moratorias y aplazamientos para préstamos sin garantía contribuirán a frenar la caída de los saldos vivos de los créditos.

En el ámbito de las deudas de naturaleza pública por préstamos que derivan del reembolso de préstamos concedidos por la Administración de la Junta de Andalucía, la principal medida de apoyo financiero a los obligados al pago fue la establecida en el Capítulo V del Decreto-ley 10/2020, de 29 de abril, y para un plazo temporal limitado a los aplazamientos del pago del principal y/o los intereses a satisfacer durante el ejercicio 2020.

Sin embargo, como consecuencia del impacto negativo generado en su actividad por la pandemia, los beneficiarios de los préstamos que obtuvieron los aplazamientos allí regulados y aquellos que tienen que responder a los mismos a partir del presente ejercicio, continúan enfrentándose o se ven abocados en la actualidad a la incapacidad para poder hacer frente a aquellas cuotas que ya se encuentran vencidas y que no han podido ser objeto de reconsideración en su calendario de vencimientos por parte de la Administración de la Junta de Andalucía concedente, bien por quedar fuera del ámbito de aplicación de la medida anterior o bien como consecuencia de que fueron objeto de un aplazamiento y no acaban de recuperar su actividad económica a los niveles previos a la declaración del estado de alarma.

En las actuales circunstancias, las razones que justificaron tales medidas y específicamente las previstas en el Capítulo V del Decreto-ley 10/2020, de 29 de abril, se mantienen fuera ya del estado de alarma como demuestra la Administración del Estado al aprobar el Real Decreto-ley 6/2021, de 20 de abril, por el que se adoptan medidas complementarias de apoyo a empresas y autónomos afectados por la pandemia de COVID-19, tanto para preservar el tejido productivo y garantizar el mantenimiento del empleo y la actividad, atendiendo a la excepcional situación ocasionada por la pandemia COVID-19 la cual ha provocado en los obligados al pago dificultades para el cumplimiento de sus obligaciones económicas respecto a las Administraciones financiadoras, como por que se prevé que la recuperación económica de las empresas y la obtención de ingresos comparables a los niveles anteriores a la declaración del estado de alarma no será inmediata ni automática con su levantamiento, y la normal atención de la deuda contraída con la Administración de la Junta de Andalucía podría abocarlas a una grave situación de insolvencia, con los consiguientes impagos de deudas a proveedores, despidos colectivos, y otros efectos indirectos que podrían agravar las graves repercusiones para la economía regional, así como un efecto negativo en la integridad de los fondos carentes de personalidad jurídica de carácter reembolsable.

Es evidente que si la Administración de la Junta de Andalucía no adopta esta medida puede coadyuvar a que empresas viables fuertemente endeudadas se vean abocadas a desaparecer y esto podría suponer, a corto plazo, un aumento del paro y, a medio y largo plazo, un crecimiento anémico (con efectos negativos en el desarrollo económico de nuestra Comunidad).

El aplazamiento de las obligaciones de amortización de los préstamos concedidos por la Administración de la Junta de Andalucía se ha revelado de suma importancia, ya que está contribuyendo a reducir el riesgo de que se produzcan quiebras de empresas viables, pero que se enfrentan a problemas transitorios de liquidez, con las implicaciones negativas que esto tendría en términos de destrucción de empleo y de tejido productivo y, en definitiva, para el vigor y la velocidad del proceso de recuperación económica, así como en garantía de la integridad de los recursos públicos puestos en juego, por cuanto su exigencia no queda garantizada en la actuales circunstancias. Una eventual confirmación de estos indicios aconseja la adopción de la ampliación de las medidas relativas a la financiación de las empresas, al objeto de sostener la recuperación de las mismas en un escenario de respuesta rápida.

En este sentido, resulta necesario establecer procedimientos administrativos preventivos, ágiles y simplificados que les permitan continuar con su actividad empresarial. La rapidez en la resolución de estas situaciones resulta esencial para minimizar las pérdidas sociales derivadas del quebranto del valor de los activos por la dilación de los procedimientos, en particular en un contexto en el que la respuesta de política económica a corto plazo hace que, previsiblemente, la cantidad de pasivos que las empresas en dificultades tengan frente a las Administraciones Públicas sea muy superior a la de períodos anteriores de crisis. Establecer unos procedimientos más adecuados permitiría también evitar las liquidaciones de empresas, la destrucción de tejido productivo que lastren el potencial de recuperación y crecimiento de la economía a largo plazo, o reclamaciones de pagos infructuosas.

Por todo ello, resulta necesario dar un impulso adicional en la adopción de medidas dirigidas a permitir un cumplimiento de las obligaciones de carácter no tributario, acudiendo a la flexibilización del procedimiento de concesión de aplazamientos con dispensa de garantía de las operaciones financieras de préstamos concedidos en condiciones de mercado y cuya titularidad corresponda a la Administración de la Junta de Andalucía en el marco de los Fondos carentes de personalidad jurídica, que en la actualidad se encuentran integrados en el Fondo Público Andaluz para la Financiación Empresarial y el Desarrollo Económico, y aquellas que se hubiesen beneficiado de operaciones financieras de préstamos concedidas, igualmente en condiciones de mercado, con cargo al Fondo de cartera JEREMIE (Fondo JEREMIE MULTINSTRUMENTO).

Por dichos motivos, el presente decreto-ley aprueba un procedimiento excepcional y temporal, durante los ejercicios 2021 y 2022, para la concesión por la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía, como agente financiero del Fondo Público Andaluz para la Financiación Empresarial y el Desarrollo Económico y como entidad gestora del Fondo JEREMIE, de aplazamientos en el calendario de reembolsos de los citados préstamos concedidos por la Administración de la Junta de Andalucía, con dispensa de garantía, que articulará y ejecutará en el presente ejercicio y afectará a operaciones de préstamos vivas en los cuadros de amortización de 2021 y 2022, reduciendo los tiempos medios de duración de los procedimientos para la resolución de solicitudes de aplazamientos previstos en la Orden de 23 de septiembre de 2019, de la Consejería de Hacienda, Industria y Energía, por la que se regulan los procedimientos, las condiciones de concesión y otros aspectos de la gestión de las operaciones financieras de activo y de las garantías de la Administración de la Junta de Andalucía y de las entidades vinculadas o dependientes de la misma, rebajando las cargas administrativas para las empresas, reduciendo los trámites y eximiendo a las prestatarias de constituir garantías adicionales.

Todo ello, teniendo en cuenta la urgencia que requiere la implantación de tales medidas, las cuales no serían efectivas si no se acude a una norma con rango legal que establezca un aplazamiento en el reembolso en préstamos concedidos por la Administración de la Junta de Andalucía en el marco de los fondos citados, modulando temporalmente las exigencias previstas a tales efectos en la citada Orden de 23 de septiembre de 2019.

En las medidas que se proponen concurren, por su naturaleza y finalidad, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en el Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.

La situación provocada por la evolución del virus desde que se procediera a su declaración como emergencia de salud pública de importancia internacional, ha generado la urgente necesidad de adoptar medidas extraordinarias en diversos ámbitos para hacer frente a la misma, y proteger la salud pública.

En base a la previsión contenida en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, el decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia, sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F. 3), subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde a este Gobierno (SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 6) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades de actuación que la situación de emergencia acreditada demanda (STC, de 30 de enero de 2019, recurso de inconstitucionalidad núm. 2208-2019).

Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente «se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).

En el presente caso, el fin que justifica la legislación de urgencia es el subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el establecido por la vía ordinaria o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

En consonancia con lo expuesto, se puede asegurar que existe una conexión directa entre la urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella, teniendo en cuenta las medidas que ya han sido previamente adoptadas y que requieren ser complementadas de manera urgente. Estas medidas que se adoptan ahora no pueden esperar a una tramitación parlamentaria dado el efecto gravoso que provocaría en las empresas andaluzas.

Por último, este decreto-ley cumple con los límites fijados por las competencias autonómicas para acometer una regulación legal en esta materia. Cuando concurre, como en este caso, una situación de extraordinaria y urgente necesidad todos los poderes públicos que tengan asignadas facultades de legislación y competencias sustantivas en el ámbito material en que incide tal situación de necesidad pueden reaccionar normativamente para atender dicha situación, siempre, claro está, que lo hagan dentro de su espectro competencial. (SSTC 93/2015, de 14 de mayo FJ11). En el presente caso, atendiendo a los fines de los fondos sin personalidad a que atañe la moratoria propuesta, así como la finalidad de la medida (favorecer la liquidez de las empresas y autónomos para garantizar su viabilidad ante la crisis derivada de la pandemia causada por el COVID-19), las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía que deben invocarse en el presente caso serían las correspondientes a la energía (artículo 49 del Estatuto de Autonomía para Andalucía), al urbanismo (artículo 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía), al medio ambiente, espacios protegidos y sostenibilidad (artículo 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía), a la actividad económica (artículo 58 del Estatuto de Autonomía para Andalucía), y al empleo (artículo 63 del Estatuto de Autonomía para Andalucía).

Estas mismas razones que determinan la urgente necesidad son las que conducen a que el presente instrumento normativo se erija en el instrumento de que dispone este Gobierno para dar respuesta, en tiempo, a una situación que requiere de una actuación inmediata, dando con ello cumplimiento a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, tal y como exige la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A estos efectos, se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia en el interés general en el que se fundamentan las medidas que se establecen, siendo el decreto-ley no sólo el instrumento más adecuado sino el único que puede garantizar su consecución y eficacia.

Del mismo modo, es proporcional, ya que regula los aspectos imprescindibles para conseguir su objetivo. Igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica, siendo coherente con el resto del ordenamiento jurídico.

En cuanto al principio de transparencia, la norma está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública que no son aplicables a la tramitación y aprobación de decretos-leyes, sin perjuicio de la debida publicidad que se dará al mismo no sólo a través de los boletines oficiales sino también mediante su publicación en el Portal de Transparencia de la Junta de Andalucía, dando así con ello cumplimiento a la obligación dispuesta en el artículo 13.2 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía.

Por último, en relación con el principio de eficiencia, y teniendo en cuenta la propia naturaleza de las medidas adoptadas, este decreto-ley no impone carga administrativa alguna adicional, reduciendo algunas de las cargas administrativas existentes.

Debe señalarse también que este decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos y ciudadanas regulados en el Título I de la Constitución, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía.

Por todo ello, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, a propuesta del Consejero de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades, de conformidad con lo previsto en el artículo 27.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión celebrada el día 15 de junio de 2021,

DISPONGO

DISPOSICIONES FINALES