Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas

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Sumario

Téngase en cuenta que queda derogada la presente Ley 17/1999, de 18 de mayo, excepto los artículos 150 a 155, 160 a 162; la disposición final 2.ª; las disposiciones adicionales octava, undécima y duodécima; las disposiciones transitorias tercera, séptima, octava, décima apartado 2, undécima, decimoquinta, decimosexta y el apartado 4 de la disposición derogatoria única, conforme establece el número 1 de la disposición derogatoria única de Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar («B.O.E.» 20 noviembre). LE0000251864

Véase R.D. 1064/2001, 28 septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Evaluaciones y Ascensos del Personal Militar Profesional («B.O.E.» 11 octubre).LE0000160496

Exposición de Motivos

I

Una de las consecuencias más importantes de los cambios estratégicos experimentados durante los últimos años ha sido la potenciación de las organizaciones colectivas de seguridad y defensa, aunque sin olvidar las concepciones fundamentadas en las capacidades militares propias. Este nuevo escenario, en el que surgen nuevas misiones añadidas a las tradicionales de autodefensa y donde la convergencia de esfuerzos impone la necesidad de entenderse con los aliados, es indudablemente más exigente con el factor humano y obliga a buscar soluciones compaginando el número de efectivos con su calidad y preparación.

Paralelamente, la revolución tecnológica ha introducido importantes cambios en la forma de resolver las situaciones de crisis, por lo que el tipo de operaciones que se plantean aumenta la importancia del recurso de personal en el sentido de disponer del número de hombres y mujeres necesario y, sobre todo, de que éstos cuenten con la especialización suficiente para manejar unos medios cada día más complejos técnicamente.

Este contexto determina la necesidad de contar con unas Fuerzas Armadas con un elevado nivel de preparación y un alto grado de disponibilidad, lo que aconseja que la totalidad de sus componentes sean profesionales, sin olvidar la necesaria cohesión social que haga sentirse al militar íntimamente ligado al servicio de la sociedad a la que pertenece y a ésta parte integrante del gran entramado que constituye la defensa nacional.

Los condicionantes expuestos exigen una revisión a fondo de las Fuerzas Armadas que en la práctica totalidad de las naciones occidentales se encuentra ya en marcha.

En España también ha tenido lugar un período de análisis y reflexión para determinar el nuevo modelo de Fuerzas Armadas, capaces de cumplir eficazmente con sus misiones y de constituir un adecuado instrumento de disuasión y de política exterior en el nuevo panorama estratégico del siglo XXI , dentro del marco de seguridad compartida que disfruta España mediante su participación en organizaciones de seguridad colectiva.

La sociedad española está convencida de la necesidad de dotarse de una defensa eficaz que garantice el ámbito de seguridad imprescindible para seguir construyendo el sistema de libertades, de bienestar económico y de igualdad social que nuestra Constitución proclama, al mismo tiempo que es consciente del deber de contribuir al mantenimiento de la paz mundial y del esfuerzo económico que supone para la Nación la consecución de estos objetivos.

Estos criterios determinaron la constitución de una Comisión Mixta, no permanente, Congreso de los Diputados-Senado, para establecer la fórmula y plazos para alcanzar la plena profesionalización de las Fuerzas Armadas, lo que conllevará la no exigencia de la prestación del servicio militar obligatorio. En el Dictamen de la citada Comisión, aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 28 de mayo del año 1998 y por el Pleno del Senado el 9 de junio del mismo año, se determinan los principios generales del nuevo modelo de Fuerzas Armadas profesionales, entre los que se recogen el número máximo de efectivos, los rasgos básicos de los compromisos, del reclutamiento y de la formación de los militares profesionales de tropa y marinería y el período transitorio adecuado para su implantación, de forma que no se vea reducido el nivel de operatividad de los Ejércitos.

Hay que destacar que las innovaciones para la implantación del nuevo modelo se encuentran en el plano organizativo y no en el de los principios fundamentales rectores de las Fuerzas Armadas, que continúan siendo los de pleno sometimiento a la Constitución y a los poderes por ella instituidos. Tales principios ejercerán su virtualidad sobre un modelo militar distinto, pero muy acreditado en países de arraigada tradición democrática.

Cabe añadir que la institución militar se renueva y se perpetúa, como toda institución, a través del cambio de las personas que la integran. Se transforma en parte el método de renovación del personal militar, pero se deja intactos el modo de ser, el espíritu y los valores que, recogidos en las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, permiten a la institución militar sucederse a sí misma a través de las vicisitudes de su organización.

II

La total profesionalización de las Fuerzas Armadas para conseguir que éstas sean más operativas, más flexibles, más reducidas y mejor dotadas, supone un importante e histórico reto, pues el objetivo que se persigue no es dotarlas de soldados y marineros profesionales, sino algo más ambicioso, como es el construir unas nuevas Fuerzas Armadas profesionales.

Lo anterior hace necesario establecer un nuevo régimen para sus miembros, buscando un equilibrio entre la continuidad de los parámetros esenciales de la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, que supuso un considerable esfuerzo de integración de la dispersa legislación de los Ejércitos, y un importante componente de renovación que dé respuesta a las exigencias del modelo de Fuerzas Armadas profesionales.

La presente Ley aborda todos los aspectos que configuran el régimen de los militares profesionales, con los objetivos de facilitar su gestión con la introducción de factores que proporcionen la necesaria flexibilidad; integrarles en un único concepto de militar profesional, asimilando sus regímenes en todo lo posible; dar prioridad a los intereses y demandas de la organización y, subordinado a este criterio, lograr un mejor desarrollo profesional de todos sus miembros; estructurar un modelo de enseñanza que permita formar al personal de manera que les capacite para desempeñar con eficacia sus cometidos y definir criterios y arbitrar procedimientos que permitan identificar y potenciar el mérito y la capacidad.

III

Con esa idea de integración, el concepto de militar profesional engloba a los militares de carrera, que constituyen los cuadros de mando con una relación de servicios de carácter permanente; a los militares de complemento, que completan los anteriores con una relación de servicios de carácter exclusivamente temporal, y a los militares profesionales de tropa y marinería que, con una relación de servicios de carácter temporal, que puede transformarse en permanente cumpliendo determinados requisitos, constituyen los efectivos de esta categoría de los Ejércitos.

La decisión de profesionalizar las Fuerzas Armadas lleva aparejada no sólo un aumento cuantitativo de los efectivos profesionales de tropa y marinería en relación con el anterior «modelo mixto», en el que los militares de reemplazo eran componente esencial, sino también un cambio cualitativo que afecta a la concepción de dicha categoría. Por ello, su régimen queda relacionado, en todo lo razonablemente posible, con los aspectos básicos que configuran el del militar de carrera. Asimismo, en lógica consecuencia con el nuevo modelo, se establece un sistema de selección continuada que facilite y agilice las operaciones necesarias para alcanzar los efectivos máximos fijados, ajustándose a los créditos establecidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Por su parte, los militares de complemento cuentan con una regulación más detallada que en la Ley 17/1989, en la que se resalta el carácter exclusivamente temporal de su relación de servicios, por lo que para acceder a una relación de carácter permanente tendrán que optar a las plazas que se determinen para promoción interna a las Escalas de los militares de carrera.

IV

En el nuevo régimen de personal, regulado con la finalidad de que las Fuerzas Armadas estén en condiciones de cumplir la misión definida en el artículo 8 de la Constitución, la condición de militar en su sentido más amplio queda configurada por la sujeción a los principios de disciplina, jerarquía y unidad característicos de la organización militar, a unas reglas morales de actuación y a las leyes penales y disciplinarias militares. Dicha configuración exige que el militar tenga un régimen específico y cuente con la habilitación suficiente para el ejercicio profesional en las Fuerzas Armadas a partir de su incorporación a la Escala o especialidad correspondientes. Igualmente, se considera muy necesario clarificar las funciones del militar y darle el necesario respaldo en su ejercicio profesional, mejorar las definiciones de los Cuerpos y Escalas de los militares de carrera, establecer sistemas de promoción interna y facilitar la reinserción en el mundo laboral de los que tienen una relación de servicios de carácter temporal.

En este sentido, se lleva a cabo una asignación de cometidos y responsabilidades de acuerdo con el empleo, categoría y formación de cada uno de los militares profesionales, que deberá completarse con las medidas de ejecución y desarrollo de esta Ley y tener el debido reflejo en la promoción profesional y en las retribuciones de aquéllos; se define la «función de mando» como el ejercicio de la autoridad, con la consiguiente responsabilidad, que corresponde a todo militar en razón de su empleo, destino o servicio en las Fuerzas Armadas, quedando, no obstante, restringido el término «mando» a la preparación y empleo de la fuerza de los Ejércitos, que corresponde a los miembros de los Cuerpos Generales y de Infantería de Marina, y se añaden referencias esenciales a los valores y virtudes que emanan de las Reales Ordenanzas y a la capacidad para el desempeño de los cometidos de los militares profesionales.

Los Cuerpos y Escalas, así como los cometidos de sus miembros y las funciones que ejercen, quedan definidos de una forma más amplia para conseguir una estructura que cubra las necesidades que requiere una organización compleja como las Fuerzas Armadas y que permita disponer del personal capacitado para desempeñar los cometidos de los diferentes puestos de la organización militar, a la vez que, buscando una mayor permeabilidad entre las diferentes Escalas, se potencia el acceso por promoción interna dentro del mismo Ejército.

Por este sistema, los militares de carrera pueden acceder a la Escala inmediatamente superior de su Cuerpo y, caso de pertenecer a los Cuerpos de Especialistas, pueden hacerlo también a la que corresponda de los Cuerpos Generales y de Infantería de Marina; los militares de complemento a las Escalas del Cuerpo al que estén adscritos, y los militares profesionales de tropa y marinería a las Escalas de Suboficiales, en las que se les reservan la totalidad de las plazas.

De otro lado, no cabe duda de que el militar debe tener un régimen específico para un mejor cumplimiento de su misión, como se deduce de nuestra propia Carta Magna, que refrenda las singularidades de las Fuerzas Armadas. No obstante, no puede ser ajeno a los planteamientos que con carácter general definan la función pública y el sistema educativo general, por lo que se ha tratado de compatibilizar en lo posible el régimen militar con las disposiciones legales que regulan los anteriores. Así, sin olvidar la especificidad de lo militar, se incluyen las equivalencias, convalidaciones y homologaciones con los sistemas generales que se consideran convenientes para el nuevo régimen del militar profesional, en el que es fundamental la figura de la relación de servicios de carácter temporal. De esta forma, además de reconocer los niveles educativos que se alcanzan en el sistema de enseñanza militar, se pretende que aquellos que después de un tiempo de servicios deban abandonar las Fuerzas Armadas estén en las mejores condiciones profesionales y de formación para su reincorporación al mundo laboral, en beneficio de los propios interesados, de la sociedad y de las Fuerzas Armadas que necesitan consolidar este modelo.

V

Con la finalidad de asegurar que los Ejércitos dispongan de los mejores profesionales en los empleos más elevados de cada Escala, con las aptitudes y edades adecuadas, para conseguir la máxima eficacia de las Fuerzas Armadas, se definen criterios y se arbitran procedimientos que permitan identificar y potenciar el mérito y la capacidad, a la vez que se incentiva la preparación y dedicación profesional, plasmados principalmente en la regulación de los sistemas de ascenso, sin dejar de considerar en ningún momento las características esenciales de la carrera reglada de los militares que aseguran la cohesión y eficacia en la organización.

En referencia a la legislación anterior, se mantiene el sistema de ascenso por elección para promocionar a los más idóneos a los empleos más altos de cada Escala y se matiza el de selección, definiendo, dentro de éste y como novedad, un sistema de retenciones que permitirá, sin llegar a la declaración de no aptitud para el ascenso, retrasarlo en los porcentajes que se determinen o declarar la permanencia en sus empleos de los evaluados que sean retenidos por segunda vez.

Asimismo, se incluye el ascenso por antigüedad con reordenación de promociones a Comandante de las Escalas Superiores de Oficiales, al considerar que el personal que tiene la responsabilidad de ejercer la función directiva dentro de las Fuerzas Armadas debe estar sometido a un proceso de evaluación más exigente que los componentes del resto de las Escalas. Este sistema se regula de tal forma que cada uno de los evaluados pasará a formar parte de los diferentes grupos en los que, en relación con los méritos acreditados, se clasifique cada promoción, si bien dentro de cada uno de ellos, el orden en el que se producirán los ascensos se corresponderá con el que se tenga en el empleo de Capitán.

VI

En otro orden de ideas, también se ha tratado de dar respuesta a los problemas detectados en la aplicación de la normativa en vigor, así como a otros aspectos referidos principalmente a las expectativas de promoción profesional de sus integrantes. Especial mención merece la nueva regulación sobre el momento y circunstancias de pase a la situación de reserva. La aplicación de la Ley 17/1989 ha tenido efectos beneficiosos, como el rejuvenecimiento de los cuadros de mando y la adecuada regulación de los modelos de carrera, pero ha ocasionado una sobrecarga sobre los gastos de personal en el presupuesto del Ministerio de Defensa y ha supuesto para los afectados inconvenientes de tipo retributivo y profesional.

Para paliar lo anterior, se modifican las edades de pase a la situación de reserva y se regulan con mayor amplitud los destinos y comisiones de servicio del personal en situación de reserva, lo que permitirá acceder de una forma reglada a aquellos puestos de la organización que se determinen.

No obstante, se mantiene el pase a la situación de reserva por años de permanencia en las Escalas Superiores de los Cuerpos Generales y de Infantería de Marina y se amplía al resto de las Escalas de dichos Cuerpos y a los Cuerpos de Especialistas, por considerarse que es en ellos donde las exigencias derivadas de sus cometidos y responsabilidades obligan a buscar procedimientos que hagan posible una línea de rejuvenecimiento moderado, aumentando el período a treinta y tres años, como fórmula que salvaguarda los intereses de la organización sin que suponga un adelanto exagerado en el abandono del servicio activo en perjuicio de los afectados.

VII

Otros asuntos de especial relevancia que esta Ley aborda son los referidos al régimen de la mujer en las Fuerzas Armadas y a los derechos y deberes de los militares. La legislación anterior abrió a la mujer las puertas de acceso a los Ejércitos, pero es en ésta donde el principio de igualdad se aplica con todas sus consecuencias al suspenderse la prestación del servicio militar que sólo obligaba a los hombres y eliminarse cualquier discriminación a la mujer al no hacer distinciones en los destinos que puedan ocupar en el desarrollo de su ejercicio profesional, sin perjuicio de que puedan establecerse diferencias en las condiciones físicas para el acceso al aplicar distintos parámetros al hombre y a la mujer. Ello obligará a efectuar todavía un mayor esfuerzo en la superación de los problemas que representa la concurrencia de personal de ambos sexos en determinadas instalaciones y unidades militares.

Respecto al régimen de derechos, los militares profesionales son titulares de los derechos y libertades establecidos en la Constitución, con las imprescindibles restricciones o limitaciones en su ejercicio que la Carta Magna y las Leyes Orgánicas de desarrollo de la misma establecen, como respuesta a las exigencias derivadas de los rasgos esenciales de funcionamiento de las Fuerzas Armadas, que se resumen en la necesaria disciplina.

Dicho régimen de derechos se considera que está adecuadamente regulado en las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, marco legal refrendado por la Ley Orgánica de criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar. No obstante, en este campo se abren nuevos cauces para la presentación de propuestas o sugerencias mediante la creación de Consejos Asesores de Personal en el ámbito de cada Ejército, que contarán con componentes de los diversos Cuerpos, Escalas y categorías.

VIII

Con el fin de integrar en un solo texto legal todos los aspectos básicos de la gestión del personal militar, se ha considerado oportuno incluir un Título en el que se definen las plantillas legales, orgánicas, reglamentarias y de destinos, se dan normas para su provisión y se fija en 48.000 el número máximo de cuadros de mando y en un total entre 102.000 y 120.000 el de los efectivos de militares profesionales de tropa y marinería, de acuerdo con la entidad máxima de 170.000 efectivos fijada en el Dictamen de la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado. Esto supone un importante esfuerzo de reducción si se tiene en cuenta que en el año 1984 los efectivos totales ascendían a 373.000, de los cuales 66.505 eran cuadros de mando, y que según el modelo de Fuerzas Armadas 2000, aprobado por el Congreso de los Diputados en el año 1991, los efectivos debían ser 180.000, repartidos en 49.720 cuadros de mando y 130.280 de tropa y marinería, de ellos 50.000 profesionales.

No se especifica la plantilla de cuadros de mando correspondiente a los diferentes empleos, Escalas, Cuerpos y Ejércitos, competencia que queda reservada al Consejo de Ministros que lo hará con vigencia para períodos de cinco años, debiendo informar a las Cortes Generales cada vez que la ejercite y establezca las plantillas en detalle. No obstante, sí se determina el número de Oficiales Generales que ocuparán puestos orgánicos asignados específicamente a los diferentes Cuerpos, que será de 201, y el de los que cubrirán las necesidades de los órganos centrales, incluido el Estado Mayor de la Defensa, y de las organizaciones internacionales, que no será superior a 64. También se ha estimado conveniente establecer el número máximo de Coroneles que servirá de plantilla de referencia en el primer período quinquenal, fijado en 1.235, así como unas reglas de amortización de excedentes para adaptar los efectivos a las plantillas establecidas.

IX

Novedosa es también la regulación que se lleva a cabo de la aportación suplementaria de recursos humanos a las Fuerzas Armadas en situaciones de crisis o riesgo grave para la seguridad nacional, para asegurar la participación de todos los ciudadanos cuando las necesidades de la defensa lo exijan, imponiendo las menores obligaciones posibles.

En el Título dedicado a esta materia, se definen las figuras de reservistas temporales, que serán, durante un tiempo limitado, los militares profesionales que cesan en su relación con las Fuerzas Armadas; de reservistas voluntarios, que serán los españoles que resulten seleccionados al optar a las plazas que se convoquen al efecto, y de reservistas obligatorios, que serán los ciudadanos declarados como tales por el Gobierno, previa autorización del Congreso de los Diputados, cuando las necesidades de la defensa nacional lo hagan necesario.

Asimismo, se determinan las modalidades de incorporación de reservistas con carácter selectivo, ordinario y general y se establece la posibilidad de que los reservistas temporales y voluntarios puedan participar en misiones en el extranjero.

La incorporación de reservistas a las Fuerzas Armadas estará motivada por la imposibilidad de atender a las necesidades de la defensa nacional con los efectivos de militares profesionales. En todo caso, el Gobierno deberá dar cuenta al Congreso de los Diputados de las medidas adoptadas.

Igualmente, se establece que en la incorporación de reservistas obligatorios se respetará el derecho a la objeción de conciencia, al admitirla con la simple declaración de los interesados, por lo que en caso de una incorporación obligatoria serían asignados a organizaciones con fines de interés general en las que no se requiera el empleo de armas.

X

La Constitución define en su artículo 8 la misión de las Fuerzas Armadas y habilita al legislador en su artículo 30 a disponer lo necesario para dotarlas de personal.

Esa habilitación se cifra en autorizarle a fijar las obligaciones militares de los españoles, que pueden llegar a consistir en la realización de un servicio militar obligatorio.

Pero la Constitución no impone la fórmula de conscripción forzosa como única posible para la capacitación y organización del personal de las Fuerzas Armadas.

Nada impide que en esta Ley se sustituya la atribución imperativa de obligaciones militares por su adquisición voluntaria mediante el encuadramiento en unas Fuerzas Armadas enteramente profesionales. De este modo, se suspende la prestación del servicio militar obligatorio y se introduce un nuevo sistema en el que todo el personal militar estará vinculado a las Fuerzas Armadas por una relación de servicios profesionales.

No obstante, como se ha señalado anteriormente, también se regula la aportación suplementaria de recursos humanos a las Fuerzas Armadas cuando la defensa de España así lo exija. Las obligaciones militares pasan así a cumplirse de forma distinta por los españoles, pero su naturaleza e importancia permanecen inalteradas, al amparo de lo previsto en el artículo 30.2 de la Constitución, como inalterado queda también el deber de defender a España que declara el apartado primero del mismo precepto.

En este sentido, se recogen las directrices emanadas del Dictamen de la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado referidas a suspender la prestación del servicio militar, incluyendo las correspondientes disposiciones al respecto, así como las que regulan el necesario régimen transitorio. La adaptación de la Ley Orgánica por la que se regulan los criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar al nuevo modelo de Fuerzas Armadas profesionales, constituirá el marco adecuado para proceder a la derogación de la Ley Orgánica del Servicio Militar.

XI

En relación con la Guardia Civil, se hace referencia a una nueva Ley específica para el personal perteneciente a dicho Cuerpo, que tendrá que ajustarse a la legislación de aplicación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y, dada la naturaleza militar de este Instituto Armado, deberá basarse además en la presente Ley. También se establece el régimen transitorio por el que se regirá el personal del Cuerpo de la Guardia Civil hasta que entre en vigor su Ley específica.