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Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (Vigente hasta el 21 de Octubre de 2011).

Sumario

Ir a Norma derogadora Ley 27/1992, 24 noviembre, derogada, salvo lo dispuesto en las disposiciones transitorias, por la letra a) de la disposicin derogatoria nica del R.D. Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (B.O.E. 20 octubre) el 21 de octubre de 2011. Ley 27/1992, 24 noviembre, rectificada por Correccin de errores (B.O.E. 12 diciembre). Las menciones al Ministro o Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, deben entenderse hechas al Ministerio de Fomento, conforme establece la Disposicin Adicional nica de la Ley 62/1997, 26 diciembre (B.O.E. 30 diciembre), de modificacin de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Tngase en cuenta que disposicin adicional sptima de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Martima del Estado (B.O.E. 28 marzo), declara que su aplicacin se llevar a cabo sin perjucio de la vigencia de la presente Ley. Ir a Norma

Prembulo

1

La dispersin de la legislacin vigente en los mbitos de la gestin portuaria y el trfico martimo, cuya antigedad, en algunos casos se remonta al siglo XIX, unido, en cuanto al rgimen portuario, a la promulgacin de una nueva legislacin de carcter tributario y, sobre todo, de la nueva Ley de Costas y su Reglamento, modificadoras de la regulacin y rgimen jurdico de los bienes que, clasificados como dominio pblico martimo-terrestre estatal, constituyen el soporte sobre el que se ha establecido el servicio portuario, plantea la necesidad de abordar la regulacin de los puertos para lograr un texto normativo que armonice su contenido con el resto del Ordenamiento jurdico y delimite el campo competencial del Estado en esta materia.

La Constitucin en sus artculos 148.1.6. y 149.1.20. atribuye a las Comunidades Autnomas determinadas competencias en materia de puertos, las cuales han sido asumidas en sus respectivos Estatutos, unidas a las transferencias en el proceso de traspaso de competencias del Estado obligan a concretar los bienes e instalaciones portuarias sobre los que el Estado ostenta la titularidad o ejerce sus competencias, clarificando al propio tiempo, el rgimen jurdico de la ocupacin de los bienes de dominio pblico martimo-terrestre estatal que la construccin o ampliacin de los puertos de competencia autonmica requiera.

Tanto cada puerto individual, as como el conjunto de todos ellos, considerado como un sistema portuario, son, sin duda, unidades econmicas y de prestacin de servicios de una importancia notable, que exigen una amplia autonoma de gestin, agilidad y procedimientos desburocratizados, y la aplicacin de sistemas empresariales actualizados de contabilidad, estadstica y control de gestin. Todo esto es muy difcil de conseguir con la rgida estructura de la Administracin pblica, y es por tanto necesario crear Entidades pblicas de gestin, que desarrollen su actividad de acuerdo con reglas y procedimientos empresariales.

En este sentido, el 86 por 100 del total de las importaciones y el 68 por 100 de las exportaciones espaolas, en toneladas (1990), pasan por los puertos, lo que da una idea de su importancia estratgica econmica. Es fundamental por tanto dotarlos de una organizacin capaz de garantizar una gestin eficaz en un sector como es el del transporte, intensivo en capital, y donde el tiempo es un factor econmico y de competencia destacado.

Si la Resolucin sobre Poltica Portuaria, adoptada por el Parlamento Europeo en noviembre de 1988, contiene recomendaciones de autonoma de gestin portuaria, de competencia entre puertos martimos y de cobertura de costes por transferencia a los usuarios, la entrada en vigor del Mercado Unico Europeo el 1 de enero de 1993, plantea un reto a los puertos espaoles y a sus sistemas de transportes terrestre: Llegar a ser considerados por el transporte internacional como una adecuada puerta de entrada de Europa.

Todos estos objetivos y planteamientos se resumen en una exigencia creciente de que se consiga una gestin desburocratizada y eficaz en los puertos, a lo que se pretende dar respuesta desde esta Ley, dotando al conjunto del sistema portuario espaol que depende de la Administracin del Estado, de un marco institucional adecuado que permita lograr los niveles deseados de eficacia en la gestin y en la prestacin de los servicios portuarios demandados.

En cuanto a la marina mercante, Espaa, por su historia, su realidad socio-econmica, su situacin y configuracin geogrfica -tiene 7.880 kilmetros de costa entre el territorio peninsular, los dos archipilagos y las ciudades de Ceuta y Melilla, con un equipamiento numeroso e importante de puertos comerciales, pesqueros y deportivos-, considera que la marina mercante y el transporte martimo son vitales para su desarrollo econmico, necesitndose, adems, que los poderes pblicos presten una constante atencin a la salvaguardia de nuestro ambiente marino y realice una actuacin precisa en materia de navegacin de cabotaje.

El sector del transporte martimo aporta anualmente al PIB especfico de transportes, aproximadamente, un 19 por 100, equivalente a unos 230.000 millones de pesetas, que vienen a ser un 1,1 por 100 de PIB nacional, generando un empleo directo de 35.000 personas (25.000 embarcadas y 10.000 en tierra), e indirecto que se estima en 110.000 puestos de trabajo, incluyendo construccin naval, industria auxiliar, servicios al sector, etc.

Adems, en el comercio exterior, la flota civil espaola realiz, en 1990, un 27,6 por 100 de las importaciones y 12,8 por 100 de las exportaciones, produciendo una balanza deficitaria de fletes martimos que, en 1988, supuso unos ingresos de 74.931 millones de pesetas y unos pagos de 138.672 millones.

En este orden de ideas, puede afirmarse que Espaa es un pas en el que no cabe vivir de espaldas al mar. La marina mercante y el transporte martimo nacional desempean un papel de primersima relevancia para la adecuada atencin de las necesidades socio-econmicas de los ciudadanos, por lo que no puede sino apreciarse la existencia de un inters pblico en la adecuada dimensin, calidad y estructura de aqulla y en la eficacia y eficiencia de ste.

Dicho inters pblico exige una normativa reguladora de la actividad de la marina mercante y que permita que el transporte martimo sea eficaz, esto es, que acte sobre situaciones reales y vigentes en cada momento, por lo que su ordenamiento legal debe adaptarse a los constantes cambios de todo orden que el transcurso del tiempo va produciendo en una actividad econmica tan singular como lo es el transporte martimo.

La hasta ahora vigente legislacin reguladora de la marina mercante y del transporte martimo data en sus normas bsicas de 1956, ao en que se promulga la Ley de ordenacin y renovacin de la flota mercante, y a la que sucedieron numerosas disposiciones, la mayora de carcter reglamentario, que han tratado, de forma asistemtica y dispersa, de hacer frente a las nuevas necesidades y situaciones que se han ido produciendo desde la fecha citada hasta nuestros das, perodo en el que se han producido profundsimos cambios que han afectado a los aspectos tcnico, econmico, social y poltico del transporte martimo. Asimismo, la adaptacin de esas normas, promulgadas algunas de ellas hace ms de medio siglo, a las nuevas exigencias derivadas del ordenamiento constitucional y del acervo normativo comunitario, hacan que la revisin general de las mismas fuera una tarea autnticamente inaplazable.

Por ello, la Ley que ahora se promulga supone una profunda modernizacin de la legislacin martima nacional, posibilitando el trnsito desde un modelo autoritario e intervencionista a otro liberal en cuanto a la ordenacin de los trficos, pero social en cuanto a los mecanismos precisos para garantizar los intereses generales. En efecto, la Ley sienta las bases que permiten la gradual implantacin, con las correcciones que resulten necesarias, de las reglas del mercado en una actividad empresarial que tradicionalmente haba sido objeto de una fuerte proteccin e intervencin administrativa. Las Empresas martimas, tanto pblicas como privadas, podrn operar en un marco ms moderno y flexible, pero tambin tendrn que afrontar el reto de la competitividad en el entorno comunitario, para lo cual se precisa una exigente adecuacin gradual a la demanda del transporte martimo, cada vez ms exigente y selectiva.

2

En los desaparecidos Ministerios de Obras Pblicas y Urbanismo y de Transportes, Turismo y Comunicaciones, se ha venido trabajando desde hace varios aos en la elaboracin de borradores de textos legales que tenan por objeto, respectivamente, la regulacin de la gestin de los Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Una vez creado el Ministerio de Obras Pblicas y Transportes e integradas, por tanto, en un mismo Departamento, las competencias del Estado en materia de puertos y de marina mercante, pareci razonable tanto por un criterio de economa legislativa, como por tratarse de competencias y actividades relacionadas, el integrar ambos borradores en una Ley nica, denominada de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

La funcin de los puertos como intercambiadores de modos de transporte martimos y terrestres, no es sin duda ajena al funcionamiento de la marina mercante si se tiene en cuenta que la existencia de la actividad martima es la razn de ser de los puertos y que desde stos tiene la Administracin martima que actuar estableciendo los controles necesarios que garanticen el correcto desarrollo de su actividad.

El hecho de que se produzca alguna modificacin respecto de la situacin precedente en el reparto de competencias que se asignan a las Autoridades Portuarias y Martimas, y la conveniencia de que la distribucin de funciones quede debidamente matizada y clarificada, tienen debida respuesta en la utilizacin de un texto legal nico.

La poltica de la marina mercante y del transporte martimo, no se limita, lgicamente, al espacio fsico portuario, sino que se extiende a lo que el legislador ha denominado zonas en las que Espaa ejerce soberana, derechos soberanos o jurisdiccin, e incluso fuera de ellas cuando regula un sector de actividad econmica que acta o puede actuar en todas las aguas navegables.

El tratamiento unificado de las polticas portuarias y martimas, que la Ley conlleva, supone una ruptura con modelos precedentes y sin duda garantizar la necesaria coordinacin entre ambos mbitos y la actuacin armnica de Autoridades Portuarias y Martimas. Con todo, existen notables diferencias entre las funciones martimas y las responsabilidades portuarias, por lo que se establece una diferente estructura para cada mbito.

3.

  • A) En el mbito de la gestin portuaria, constituye el objeto primordial de la Ley el establecimiento del modelo de organizacin y explotacin del sistema portuario de titularidad estatal.

    A la vista de la experiencia acumulada desde la promulgacin de la Ley 27/1968, de 20 de junio, sobre Juntas de Puertos y Estatutos de Autonoma, se ha preferido eliminar las rigideces propias de la funcin y estructura administrativa, para hacer compatible la prestacin del servicio encomendado al Estado con los principios de eficiencia, agilidad y flexibilidad propios de la gestin empresarial que en los puertos se debe desarrollar.

    En Espaa, la larga tradicin histrica de dependencia estatal del demanio portuario, se ha visto consolidada y reafirmada en el texto constitucional, que atribuye la competencia sobre los puertos de inters general, que en general coinciden con los que desarrollan actividades comerciales, a la Administracin del Estado, y los de refugio, deportivos y en general los no comerciales a las Comunidades Autnomas, zanjando as un debate terico que no encuentra una respuesta definitiva en el derecho comparado.

    Las caractersticas de los servicios portuarios, cuyo objetivo fundamental es asegurar la transferencia de mercancas entre medios de transporte terrestre y martimos, en condiciones de eficacia, economa, rapidez y seguridad, y las experiencias de gestin habidas en todo el mundo, y tambin en Espaa, han conducido a que los textos y organizaciones especializados se pronuncien, en general, de entre los diversos modelos posibles de gestin, por la descentralizacin en lo que se refiere a la gestin global de los servicios portuarios.

    La frmula ms habitualmente recomendada en la actualidad para la gestin de puertos pblicos, es la creacin de una Entidad pblica con autonoma de gestin, dotada de personalidad jurdica y presupuesto propios, y gestionada con criterios de eficacia y empresariales. Esta Autoridad Portuaria puede otorgar en concesin o por medio de contratos la explotacin de ciertos servicios especializados, para los que pueda carecer de la rapidez, la especializacin y el estmulo necesarios.

    La Ley contempla un nico modelo de gestin portuaria basado en unas Entidades pblicas denominadas Autoridades Portuarias (denominacin acuada internacionalmente para los rganos de gestin de los puertos), con autonoma de gestin superior a la de los actuales Puertos Autnomos, y objetivos y procedimientos de gestin empresariales en sustitucin de los Organismos Autnomos del Estado, excesivamente rgidos o burocratizados para las necesidades portuarias.

    Se trata de Entidades pblicas con caractersticas, estructura y competencias semejantes a los actuales Puertos Autnomos, las ventajas de cuyo rgimen se han podido experimentar durante ms de veinte aos de funcionamiento simultneo con el de las Juntas de Puertos, y cuya gestin ser coordinada y controlada por el Ente Pblico Puertos del Estado, que asume el papel de un holding, situado bajo la dependencia y directrices del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes.

    Se asignan como competencias de la Autoridad Portuaria las que actualmente tienen los Puertos Autnomos y Juntas de Puerto, completadas con las de gestin de las operaciones martimas portuarias y de las funciones de prcticos, amarradores y remolcadores, que se definen como servicios portuarios y que tienen notable incidencia tcnica y econmica en la explotacin portuaria. Estas competencias son ejercidas actualmente por las Comandancias Militares de Marina y pasarn a ser desarrolladas por las Autoridades Portuarias, como rganos de gestin de las actividades martimas portuarias.

    Actualmente el cantil o borde del muelle es la lnea divisoria de competencias entre los organismos portuarios y las Comandancias de Marina, que desarrollan respectivamente, las atribuidas al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes en materia de puertos y de marina mercante.

    Se ha estimado ms adecuado para el sistema de Puertos del Estado la adopcin del principio de gestin unitaria para todas las actividades portuarias martimas y terrestres, de modo que se concentran en la Autoridad Portuaria todas las competencias y responsabilidades relativas a la gestin de los servicios de los puertos, tanto si se prestan en la zona terrestre como en la zona martima del puerto y sin perjuicio de otras competencias administrativas que, ejercindose en el puerto por los distintos rganos competentes, no tienen directa relacin con la gestin y explotacin de la Entidad portuaria. Es sta una aportacin importante de la Ley desde el punto de vista del usuario y de la eficacia en la gestin de las operaciones.

    Se crea un Ente pblico denominado Puertos del Estado con responsabilidades globales sobre el conjunto del sistema portuario y funciones de holding sobre las Autoridades Portuarias, que se pueden resumir en la fijacin de directrices y objetivos de gestin, en la asignacin de recursos y apoyos financieros, el control de gestin y la determinacin de sistemas unificados de informacin y contabilidad, la planificacin global de inversiones y la propuesta de designacin de los altos responsables de dichas Autoridades Portuarias. Se trata de dar una respuesta gil y eficaz en el desarrollo de una labor de supervisin, coordinacin y control de unas Autoridades Portuarias que se conciben como entes pblicos de gestin empresarial.

    Todo ello sin perjuicio, obviamente, de las competencias que le corresponden al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, al de Economa y Hacienda y al Gobierno en la gestin de los puertos.

    La coexistencia actual de una estructura laboral en algunos puertos, con una estructura funcionarial en los rganos centrales de control de gestin, establece una indeseable compartimentacin, impidiendo el trasvase de personal y de experiencias de los rganos de gestin perifricos a los centrales y viceversa. Por ello se estructura el Ente pblico con caractersticas empresariales y laborales semejantes a las Autoridades Portuarias.

    Por otra parte, la necesidad de disponer, para la gestin de un holding que factura anualmente del orden de 75.000 millones de pesetas, de personal con experiencia en la gestin empresarial y profesionales de diferente formacin, hace recomendable abrirse al mercado laboral sin las limitaciones que, para este tipo de especializaciones, puede significar el tener que ceirse a las normas reguladoras de la funcin pblica.

    Desde el punto de vista econmico-financiero, se introducen variaciones importantes, como son:

    • - Financiacin del Ente pblico Puertos del Estado a partir de los recursos generados por el conjunto del sistema portuario. Este planteamiento responde a un principio general de atribucin sectorial de la totalidad de los costes de su gestin, y de establecimiento de una contabilidad que permita conocer la totalidad de los costes generados por el desarrollo de la actividad.
    • - La consolidacin de un Fondo de Compensacin, con destino a inversiones del conjunto del sistema portuario, ya creado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1985, y que ha demostrado su utilidad para aprovechar al mximo la capacidad de autofinanciamiento del conjunto del sistema portuario, reduciendo la necesidad de acudir a subvenciones y transferencias a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, y como instrumento de una poltica globalizadora y racionalizadora del sistema portuario, considerado en su conjunto como una unidad econmica.
    • - La definicin de las tarifas por servicios portuarios prestados directamente por las autoridades portuarias como recursos de Derecho privado, en sustitucin del anterior carcter de precios pblicos que vena planteando problemas de rigidez y de adaptabilidad para su necesaria utilizacin como instrumentos de gestin portuaria.
    • - Los cnones por concesiones y autorizaciones se definen como precios pblicos, de acuerdo con el contenido de la Ley de Tasas y Precios Pblicos.
  • B) En lo que se refieren al rgimen de la marina mercante, las lneas directrices que informan el texto son las siguientes:
    • a) Delimitacin de las competencias martimas del Estado, concretando la definicin de conceptos establecidos en la Constitucin, Estatutos de Autonoma y en la legislacin vigente:
      • - Marina mercante.
      • - Transporte martimo.
      • - Flota civil espaola.
      • - Empresa naviera.
      • - Rgimen de las navegaciones (interior, de cabotaje, exterior y extranacional).
      • - Aguas situadas en las zonas en las que Espaa ejerce soberana, derechos soberanos o jurisdiccin.
    • b) La consolidacin del proceso de unificacin y, en todo caso, la armonizacin o aproximacin de los sistemas y legislaciones martimas europeas -impulsado por el Acta Unica- obliga a un nuevo redimensionamiento de las estructuras socio-econmicas, tambin en el sector martimo, para abordar la realizacin efectiva del Mercado Unico Interior en 1993.
    • c) Supresin de ciertas trabas administrativas existentes en el sector martimo, dentro del principio de la libertad de Empresa en el marco de la economa de mercado, matizado por las exigencias de la economa general, el de la defensa de los usuarios y el de la subordinacin de la riqueza a los intereses generales del pas, recogidos en los artculos 38, 51 y 128 de la Constitucin Espaola.

      La Ley establece los requisitos para que los buques puedan ser registrados y abanderados en Espaa y, con ello, para obtener la nacionalidad espaola, inspirndose al respecto en el liberal principio de la residencia o domicilio de los sujetos titulares, sin exigencias relativas a la nacionalidad.

      En cuanto a la nacionalidad de los miembros de la dotacin de nuestros buques mercantes, se ha previsto tambin la incidencia de la libre circulacin de los trabajadores en el seno del Mercado Comn.

      La Ley deroga expresamente el conjunto de leyes prohibitivas o restrictivas de la importacin o exportacin de buques, estableciendo la libertad de su comercio exterior en consonancia con la liberalizacin que ha venido impuesta en el mbito intracomunitario y en el de los pases EFTA como consecuencia de nuestra integracin a las Comunidades Europeas.

    • d) Reorganizacin y modernizacin de la Administracin martima, tanto a nivel central (Direccin General de la Marina Mercante) como a nivel perifrico (Capitanas Martimas), en concordancia con la necesaria especializacin que demanda la complejidad tcnica del trfico martimo civil. La creacin de las Capitanas Martimas como nuevos rganos perifricos, de carcter exclusivamente civil, supone la cesacin de la delegacin de funciones martimas civiles que venan ejerciendo las Comandancias y Ayudantas Militares de Marina y la definitiva separacin de la gestin administrativa de la marina civil y de la marina de guerra.
    • e) Creacin de una sociedad estatal denominada Sociedad de Salvamento y Seguridad Martima, que asume la prestacin de determinados servicios que demandan mayor libertad de gestin, tales como la seguridad y el salvamento martimo o la lucha contra la contaminacin.
    • f) Creacin de un Registro especial de buques y Empresas navieras adscrito al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes y con sede en las islas Canarias, que posibilite la competitividad de nuestras Empresas navieras a travs de una serie de medidas homologables a las existentes en Registros similares de pases miembros de la CEE.
    • g) Finalmente, se regula a la luz de los principios constitucionales y la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, la potestad sancionadora de la Administracin en el mbito de la marina civil, con derogacin de la Ley Penal y Disciplinaria de la Marina Mercante, y establecimiento de un rgimen de infracciones y sanciones de aplicacin en el mbito martimo, en tres rdenes que atienden al bien jurdico afectado: La seguridad martima; el trfico martimo, y la contaminacin del medio marino producida desde buques, plataformas fijas u otras instalaciones situadas en zonas en las que Espaa ejerce soberana, derechos soberanos o jurisdiccin.

    La estructura de la Ley es la siguiente:

    • - En el ttulo preliminar de disposiciones generales se recogen las definiciones de los conceptos bsicos que sirven para delimitar las competencias del Estado en materia de puertos y de marina mercante.
    • - Los ttulos I y II se refieren a las competencias en materia de puertos, centrndose el primero en la organizacin que se crea para el desarrollo de las mismas, y el segundo en la regulacin de la gestin del dominio pblico portuario.
    • - El Ttulo III se refiere a la marina mercante y a la organizacin de la Administracin que la regula.
    • - El ttulo IV establece las bases legales de un rgimen de polica que incluye la gestin portuaria y la de la marina mercante.
    • - Un conjunto de disposiciones adicionales, transitorias, una disposicin derogatoria, disposiciones finales y un anexo completan el texto de la Ley.