Sumario

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.1 del Estatuto de Autonomía.

LEY DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN ARAGÓN

PREÁMBULO

I

La presente Ley pretende establecer un marco normativo general que garantice a los niños y adolescentes de la Comunidad de Aragón el ejercicio y desarrollo de los derechos que legalmente les corresponden.

La Constitución Española de 1978, al enumerar, en el capítulo III del Título I, los principios rectores de la política social y económica, hace mención en el artículo 39 a la obligación de los poderes públicos de asegurar la protección integral de la familia y de los hijos, estableciendo, asimismo, que los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos.

Las Comunidades Autónomas asumieron las competencias en la protección y defensa de los intereses de los menores. Así, el Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, en su texto reformado por Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, establece en su artículo 35.1.26., 27 y 28 la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de asistencia, bienestar social, fundaciones de carácter benéfico, asistencial y similares que desarrollen principalmente sus funciones en Aragón, así como en la protección y tutela de menores.

En los años siguientes a la aprobación del Estatuto de Autonomía se desarrollaron normas legales de distinto rango, tanto en el nivel estatal como en el autonómico, normas que tuvieron como denominador común la prevalencia del interés del menor y el principio de integración familiar. La Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción, modificó la adopción e incorporó al Código Civil la figura del acogimiento, introduciendo la tutela de la entidad pública competente, una en cada territorio, sobre los menores en situación de desamparo.

Los artículos 13 y 14 de la Ley aragonesa 4/1987, de 25 de marzo, de Ordenación de la Acción Social, atribuyeron a la Diputación General diversas competencias en materia de menores. La Ley 10/1989, de 14 de diciembre, de Protección de Menores, estableció el marco jurídico para la protección de los menores en Aragón y para hacer posible la aplicación de los preceptos de la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, de modificación del Código Civil en materia de adopción.

Esta preocupación por dotar al menor de un adecuado marco jurídico de protección proviene también de diversos tratados internacionales ratificados en los últimos años por España y, muy especialmente, de la Convención sobre los Derechos del Niño, de Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España el 30 de noviembre de 1990, que marca el inicio de una nueva filosofía en relación con el menor, basada en un mayor reconocimiento del papel que éste desempeña en la sociedad y en la exigencia de un mayor protagonismo para el mismo.

La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, trata de dar respuesta a las lagunas que se detectaron en la aplicación de la Ley 21/1987, a las nuevas necesidades surgidas y demandadas por la sociedad y a la nueva filosofía y concepción que la misma tiene sobre los niños y adolescentes.

La Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, ha constituido una necesaria reforma legislativa en esta materia recogiendo las garantías de nuestro ordenamiento constitucional y de las normas de Derecho internacional. Pretende contemplar la exigencia de responsabilidad para los jóvenes infractores que no hayan alcanzado la mayoría de edad penal, fundamentada en principios orientados hacia su reeducación, con base en las circunstancias personales, familiares y sociales, teniendo en cuenta que la ejecución de las medidas adoptadas por los Jueces de Menores es competencia de las Comunidades Autónomas.

II

La concepción que la sociedad tiene sobre la infancia ha dejado de ser la de un sujeto pasivo, un proyecto de futuro, necesitado exclusivamente de protección para llegar a convertirse en persona. Los niños y adolescentes tienen hoy la consideración, por sí mismos, de sujetos activos de derechos, de protagonistas principales de su propia historia. Los niños son personas y como tales deben ser tratados, es decir, como personas singulares, únicas, libres, como sujetos de derechos propios de su condición humana, con la particularidad de su condición infantil.

Los niños y adolescentes no pueden ser considerados como patrimonio de sus padres, de su familia o de la Administración; no pueden ser discriminados por razón de sexo, edad, condición, idioma, religión, etnia, características socioeconómicas de sus padres o familia, ni por cualquier otra circunstancia.

Los niños y adolescentes tienen derecho a una protección que garantice su desarrollo integral como personas en el seno de una familia, preferiblemente con sus padres. Pero la protección es cosa de todos. La aplicación de los principios del Estado de Derecho a la protección de los menores conlleva una responsabilidad compartida entre sus padres y los poderes públicos.

Los padres o tutores representan el contexto normal de desarrollo del niño y son el primer nivel de responsabilidad que debe cubrir sus necesidades aplicando los recursos existentes en la sociedad. El entorno familiar constituye un nivel de apoyo inmediato al niño y a sus padres y, en caso necesario, es el primero en sustituirles en su función parental. Los sistemas públicos de salud, educación, acción social y justicia, de prestación obligatoria para las Administraciones públicas, en los términos que establecen las leyes, constituyen un tercer nivel de protección que debe ayudar a los padres a asegurar los derechos de sus hijos. Los servicios especializados de «protección de menores» deben actuar subsidiariamente cuando los anteriores niveles no sean suficientes para garantizar sus derechos. Todo ello con la garantía y la superior vigilancia del sistema judicial, con la consideración de los menores como sujetos de derechos y deberes y partícipes fundamentales de su desarrollo, y con la participación solidaria de la comunidad.

Así, para asegurar el desarrollo de los derechos de la infancia, se articularán los mecanismos necesarios de coordinación y colaboración de los distintos profesionales e instituciones, evitando la duplicidad de servicios y la disparidad de criterios. Las políticas de protección, mediante la elaboración de planes y leyes integrales, deben coordinar las distintas instituciones implicadas en el desarrollo de los derechos de los menores.

Se evoluciona de la «protección del menor» a la promoción y desarrollo de los derechos de los niños y adolescentes, en los que la protección social y jurídica del menor en situación de desamparo no es sino uno de sus apartados. Al afectar a derechos sustentados y promovidos por distintas Administraciones públicas, se necesita la coordinación de todas ellas en aras de una mayor eficacia.

La Comunidad Autónoma de Aragón no podía quedar al margen de este reconocimiento jurídico del papel de la infancia, no sólo por sus competencias plenas en materia de protección de menores en situación de desamparo, sino porque gran parte de las actuaciones de los distintos departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma inciden en mayor o menor grado en el bienestar de la infancia. Por ello, el Justicia de Aragón y las Cortes aragonesas instaron al ejecutivo aragonés para que elaborase y presentase a las Cortes para su aprobación un proyecto de ley que respondiese a ese carácter integral de la promoción y defensa de los derechos de los menores.

Con esta consideración integral se elabora y promulga la presente Ley, para asegurar y promover los derechos de los menores de edad y posibilitar programas de coordinación institucional.

III

Se ha incluido en las disposiciones generales el principio de la prioridad presupuestaria en la atención de la infancia y adolescencia a fin de que se refleje en la realidad el principio jurídico de la primacía del interés del menor.

La Ley trata de aproximar los servicios de protección del menor a los usuarios, al objeto de obtener una mayor eficacia, y por ello aplica los principios recogidos en la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón. De esta manera, la configuración por comarcas o por grandes zonas supracomarcales y la adecuada dotación de recursos permitirán la gestión descentralizada de determinadas medidas de protección de menores.

IV

El cambio que efectúa esta Ley al pasar de una concepción meramente de «protección», como existía hasta ahora, a una «promoción» y desarrollo de los derechos de todos los niños y adolescentes requiere de una Administración ágil y dinámica, por lo que parece oportuno incardinar toda esta actividad en el Instituto Aragonés de Servicios Sociales, organismo autónomo especializado en el bienestar social de todos los ciudadanos aragoneses, cuya actuación está regida por los principios de eficacia, simplificación, racionalización, descentralización, desconcentración de la gestión y participación de los interesados.

V

Desde otra perspectiva, la Ley se muestra respetuosa con el reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas así como con la doctrina emanada del Tribunal Constitucional en esta materia. Corresponden a la Comunidad Autónoma de Aragón, en los aspectos de atención a los menores, las actuaciones que deban realizarse en situación de riesgo o desamparo y en la ejecución de las medidas acordadas por los órganos judiciales, señalando la Ley los principios procedimentales que deben observarse por los órganos administrativos competentes.

En determinadas materias de naturaleza civil, la Ley hace referencia a la legislación aplicable, tanto a las normas contenidas en el Código Civil como a las normas civiles aragonesas hoy contenidas en nuestra Compilación del Derecho Civil, incorporándose al texto las instituciones contenidas en la misma.

VI

Igualmente, se reconoce la necesidad de crear mecanismos de supervisión y seguimiento de esta Ley, de forma que se faciliten periódicamente datos comparados derivados de su aplicación. Estos mecanismos de supervisión deben ser, necesariamente, diversos y recoger no sólo la autoevaluación de la propia Administración, sino también análisis imparciales como el de la institución del Justicia de Aragón.

VII

El proyecto de ley se estructura en ocho títulos. En el primero de los títulos establece las «Disposiciones Generales» relativas al objeto, ámbito de aplicación, principios de actuación e interpretación de la ley, así como a una declaración expresa de que esta materia deberá ser objeto de prioridad presupuestaria. La Ley será de aplicación en relación con todos los menores de edad.

El título segundo, dividido en seis capítulos, trata de los «Derechos de la infancia y la adolescencia y sus garantías», de manera que se distinga cada ámbito de actuación y las obligaciones de los responsables de los niños y adolescentes y de los diferentes poderes públicos en relación con cada uno de los derechos. El primer capítulo, sobre los derechos, los fines pretendidos y las medidas de garantía, es de aplicación general como garantía, fundamentalmente en su faceta de prevención.

El segundo de los capítulos recorre una enumeración de derechos que tienen como finalidad el desarrollar sus garantías, modulando el ejercicio de cada uno de ellos.

Teniendo en cuenta el sentido más amplio del derecho a la educación, el capítulo tercero, «Del derecho a la crianza y educación», se estructura en tres secciones, puesto que este concepto se configura como responsabilidad tanto de los padres como de la administración educativa y, en general, de las Administraciones públicas que deben apoyar a los padres en el cumplimiento de sus obligaciones y fomentar la perspectiva de una buena utilización del tiempo libre.

El capítulo cuarto está dedicado al «derecho a la protección de la saludé, partiendo de la idea de que ésta depende de la promoción de estilos de vida saludables y de la prevención de la enfermedad. Asimismo, se hace hincapié en la necesidad de garantizar que, cuando los menores sean objeto de tratamiento, en la medida de lo posible, éste no dificulte su normal desarrollo, y, por otra parte, se especifica la responsabilidad de los servicios sanitarios ante situaciones de malos tratos.

El entorno, tanto desde el punto de vista del medio ambiente como del espacio urbano, es objeto del quinto capítulo. El título segundo termina con un sexto capítulo, referido a la «limitación de algunas actividades, medios y productos», limitación que tiene en cuenta la especial vulnerabilidad de los menores, especialmente en lo que se refiere a determinados establecimientos, espectáculos, publicidad, prensa, etcétera.

El título tercero, «De la protección social y jurídica de los menores», desarrolla en tres capítulos lo fundamental de la responsabilidad de la Administración con respecto a menores que se encuentren en situaciones de riesgo o de desamparo, dentro del marco del sistema público de servicios sociales. El capítulo primero establece las disposiciones comunes, definiendo los instrumentos de protección, los derechos específicos de los menores protegidos, los principios de actuación y, a continuación, aspectos concretos de los procedimientos: valoración, audiencia, notificaciones...

El segundo capítulo trata de las situaciones de riesgo, es decir de aquéllas en las que las carencias o dificultades en la atención de las necesidades básicas de los menores no requieren su separación del medio familiar.

Las situaciones de desamparo, que hacen desplegar una actividad más intensa de la Administración, son objeto de las ocho secciones en que se desarrolla el capítulo tercero, diferenciando entre los distintos instrumentos protectores. Se ha incluido una redacción detallada de supuestos concretos que se entienden como desamparo, para tener una referencia clara, pero abierta, teniendo en cuenta las consideraciones que se puedan hacer desde otros campos sociales. Se regula la asunción de tutela por la entidad pública y las causas de su cese. La guarda se configura como medida a tomar a solicitud de los padres o como consecuencia de la asunción de tutela y que se puede ejercer tanto en acogimiento residencial como familiar. La sección séptima se dedica a la adopción, con especial referencia a la adopción internacional.

Insistiendo en el carácter integral del enfoque del tratamiento de la infancia y la adolescencia, el título cuarto se refiere a «los menores en conflicto social», combinándose una referencia a la prevención con el ejercicio de las competencias de ejecución de medidas judiciales aplicables a menores infractores.

El título quinto trata de las competencias y su distribución. Por un lado, determina que es el Gobierno de Aragón el competente para ejercer las funciones relativas a la protección y reforma de menores a través del Instituto Aragonés de Servicios Sociales, adscrito al Departamento competente por razón de la materia, partiendo de los objetivos básicos de llevar a cabo políticas integrales de atención a la infancia, de protección a la familia y de coordinación de actuaciones de las Administraciones públicas e instituciones privadas. Asimismo, el principio de descentralización puede permitir establecer la actuación en los ámbitos en los que las situaciones de necesidad se produzcan.

El siguiente título tiene por objeto consolidar una política integradora, preventiva, compensadora y de sensibilización social con la infancia y la adolescencia a través de los mecanismos de planificación, programación y evaluación conjunta entre todas las Administraciones y las instituciones sociales. Dicha política tiene como eje el Plan Integral de atención a la infancia y la adolescencia.

Reconociendo el importante papel, tanto desde el punto de vista de la participación y consulta como de la promoción de los derechos, que la iniciativa social tiene en el ámbito de la infancia y la adolescencia, la Ley también incluye un título referido a la «Iniciativa social e instituciones colaboradoras», en el que se regula qué tipo de actividades pueden realizar y las condiciones para llevar a cabo determinadas tareas que requieren expresa habilitación por parte de la Administración.

Los títulos octavo y noveno hacen referencia al régimen sancionador y a los Registros de protección de menores y de instituciones colaboradoras, respectivamente, a fin de hacer efectivas en la práctica las garantías declaradas por esta Ley.

Por último, debe destacarse muy especialmente que la Ley es fruto del esfuerzo y participación activa de todos los sectores que cotidianamente están en contacto directo con la realidad de los menores en Aragón.